對《四川省地方糧食儲備管理辦法》的幾點思考

吳杰

摘要：《四川省地方糧食儲備管理辦法》（四川省人民政府令第348號）對四川省地方糧食儲備的計劃、儲存、輪換、動用、監(jiān)督管理等活動進行了全面規(guī)范，具有重要意義。本文從地方糧食儲備計劃、儲存管理、儲備輪換和儲備動用四個方面對辦法進行了分析，以饗讀者。

關(guān)鍵詞：地方糧食 儲備 思考

一、《四川省地方糧食儲備管理辦法》出臺的重要意義

2009年8月，四川省人民政府印發(fā)了《四川省省級儲備糧油管理辦法》（川府發(fā)〔2009〕28號）。該文件雖然只是針對省級儲備糧油的管理、監(jiān)督及其相關(guān)工作進行了規(guī)范，但在附則第三十二條明確規(guī)定：“市（州）、縣（市、區(qū)）人民政府可以參照本辦法，制定本級儲備糧油管理實施辦法?！贝撕?，各級地方政府均按照該文件要求制定屬地儲備糧油管理辦法，其實際上成為2009-2017年間開展省、市、縣三級地方糧食儲備工作的指導(dǎo)性文件。2017年12月29日，省政府宣布該文件失效，但后來一直未制定新的地方糧食儲備管理辦法，導(dǎo)致各級地方政府沒有新的規(guī)章可依，只能執(zhí)行以前制定的儲備糧管理辦法。

2021年8月，《四川省地方糧食儲備管理辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺，宣告了三年多來省級層面無地方糧食管理辦法歷史的終結(jié)。這是一部在新發(fā)展階段面對糧食形勢發(fā)生新變化、更好確保糧食安全戰(zhàn)略地位、更加有效指導(dǎo)地方糧食儲備管理的地方政府規(guī)章，有如下幾個特點：一是適用對象更寬。明確了地方糧食儲備包含省、市、縣三級地方政府糧食儲備和企業(yè)儲備，提出可以依法動用社會責(zé)任儲備，并且對動用社會責(zé)任儲備明確了要給予合理補償。二是規(guī)定更細(xì)致。全文分為八章四十九條，對總則、儲備計劃、儲存管理、儲備輪換、儲備動用、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則等進行了細(xì)化。三是監(jiān)督管理更嚴(yán)。明確了對縣級以上地方政府不履行保障地方糧食儲備安全的，上級地方糧食行政主管部門會同有關(guān)部門可以約談下級地方政府負(fù)責(zé)人。

二、地方糧食儲備計劃應(yīng)該注意的問題

（一）地方政府糧食儲備所需貸款

《辦法》第七條規(guī)定：“中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行四川省分行及其轄內(nèi)各級機構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定，及時足額安排地方政府糧食儲備所需貸款，實施信貸監(jiān)管”。[1]并且整個《辦法》均未提及向其他金融機構(gòu)融資用于地方政府糧食儲備的問題。這意味著，《辦法》從政府規(guī)章層面已經(jīng)明確了：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”）應(yīng)該是向四川省、市、縣三級地方政府糧食儲備提供貸款的唯一金融機構(gòu)。因此，農(nóng)發(fā)行四川省分行及轄內(nèi)分支機構(gòu)要以《辦法》為依據(jù)，加強與各級地方政府和相關(guān)部門的匯報溝通，對之前未支持的地方政府糧食儲備業(yè)務(wù)進行梳理，按照有關(guān)規(guī)定重新予以貸款支持。另外，《辦法》只對地方政府糧食儲備所需資金進行了規(guī)定，沒有對企業(yè)儲備進行規(guī)定。這意味著，在自愿的前提下，企業(yè)可以通過各種合法渠道籌集資金用于社會責(zé)任儲備和商業(yè)庫存。農(nóng)發(fā)行也可以通過小微企業(yè)貸款、流動資金貸款等品種支持企業(yè)進行糧食儲備。

（二）入庫成本的核定

《辦法》第十二條規(guī)定：“入庫成本由本級財政部門會同糧食行政主管部門核定，報同級人民政府批準(zhǔn)”。[1]這意味著，農(nóng)發(fā)行只提供地方政府糧食儲備所需的信貸資金，而不參與地方政府糧食儲備入庫成本的確定。但《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行地方儲備和調(diào)控糧油貸款辦法（2020年修訂）》第十條規(guī)定：“開戶行要合理確定貸款額度，避免核定成本偏離市場價格”。[2]這就要求農(nóng)發(fā)行要充分了解糧食形勢變化，加強與地方財政部門和糧食行政主管部門的溝通，在購進價款特別是相關(guān)費用上加強合理性審查，按照核定的入庫成本及時足額提供信貸資金，確保庫貸一致。另外，對為了搶占糧源暫時核定入庫成本的，在糧食全部入庫后，要依據(jù)地方財政部門和糧食行政主管部門最終核定的入庫成本對貸款及時進行調(diào)整：貸款大于核定成本的，差額部分要全部收回，防止被企業(yè)擠占挪用;貸款小于核定成本的，按規(guī)定該補貸要補貸，確保庫貸一致。

（三）成品糧油儲備的方式

《辦法》第十三條規(guī)定：“成品糧油儲備不得以原糧、散裝食用植物油形式儲存”。[1]這在《四川省省級儲備糧油管理辦法》“應(yīng)急成品糧不得以原糧形式儲存”的基礎(chǔ)上增加了對成品油儲存方式的規(guī)定。從近年檢查來看，成品糧油儲備存在兩大問題：一是基于散裝食用油儲存時間更長（2年），企業(yè)擁有油料灌裝設(shè)備等因素，企業(yè)以散裝的形式對成品油進行儲存;二是考慮原糧儲存時間更長（3-4年），委托代儲企業(yè)有原糧加工等設(shè)備，按照成品糧（主要是大米）和原糧（主要是稻谷）一定比例如3：7進行儲存。而成品糧油比原糧、散裝食用植物油的保管費用要高得多，這容易導(dǎo)致承儲企業(yè)多套取保管費用、不利用監(jiān)管等問題發(fā)生。更重要的是，采用原糧或散裝食用植物油的形式儲存成品糧油，忽略了地方政府進行成品糧油儲備用于應(yīng)急的重大意義，一旦緊急動用成品糧油而供應(yīng)不上或無法做到保證質(zhì)量將嚴(yán)重影響糧食市場的穩(wěn)定、降低應(yīng)急效率，對人民的生活安全造成威脅。

三、地方糧食儲存管理應(yīng)該注意的問題

（一）政策性職能與經(jīng)營性職能分開的原則

《辦法》第十七條規(guī)定：“地方政府糧食儲備承儲企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照政策性職能和經(jīng)營性職能分開的原則完善儲備運營管理制度”。[1]省發(fā)改委、省糧食和物資儲備局、省財政廳和農(nóng)發(fā)行四川省分行隨即在2021年9月印發(fā)的《關(guān)于加強地方儲備糧管理的指導(dǎo)意見》（川糧發(fā)〔2021〕1號）對此進行了明確：“各地要按照政策性職能和經(jīng)營性職能分開的原則，健全地方儲備運營管理制度，地方儲備直屬企業(yè)除組織落實地方儲備收儲、輪換、銷售、動用等具體任務(wù)以及國家或地方政府委托的政策性任務(wù)外，不得從事糧食商業(yè)經(jīng)營活動;其他承儲企業(yè)儲備運營業(yè)務(wù)與企業(yè)商業(yè)經(jīng)營實行分離，人員、實物、財務(wù)、賬務(wù)管理嚴(yán)格分開?！边@意味著，地方儲備直屬企業(yè)今后只能從事地方政府糧食儲備工作和政策性任務(wù)，不能再從事糧食市場化收購等業(yè)務(wù)。這讓地方儲備直屬企業(yè)之前通過糧食市場化業(yè)務(wù)盈利以彌補糧食儲備虧損的行為被禁止，能讓承儲企業(yè)把全部精力用于地方政府糧食儲備工作，更好確保區(qū)域糧食安全。這也提醒農(nóng)發(fā)行：對地方儲備直屬企業(yè)只能提供地方政府糧食儲備等政策性業(yè)務(wù)貸款，不能再提供糧食市場化業(yè)務(wù)貸款;對能做到儲備運營和商業(yè)經(jīng)營分離的國有糧油購銷等企業(yè)可以提供糧食市場化業(yè)務(wù)貸款。

（二）承儲企業(yè)的禁止性行為

《辦法》第十九條對地方政府糧食儲備承儲企業(yè)的禁止性行為進行了規(guī)范，第一項規(guī)定：不得“利用地方政府糧食儲備為任何單位和個人辦理抵押或者質(zhì)押、提供擔(dān)保或者清償債務(wù)、進行期貨實物交割”[1]。因為，地方政府儲備糧食的所有權(quán)屬于地方政府，承儲企業(yè)只是執(zhí)行地方政府糧食儲備的收購、儲存、輪換、銷售等計劃，確保糧食數(shù)量和質(zhì)量安全。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于對糧棉油政策性收購資金是否可以采取財產(chǎn)保全措施問題的復(fù)函》（法函〔1997〕97號）和《最高人民法院關(guān)于對糧棉油政策性收購資金形成的糧棉油不宜采取財產(chǎn)保全措施和執(zhí)行措施的通知》（法〔2000〕164號），人民法院在保全和執(zhí)行國有糧棉油購銷企業(yè)從事糧棉油政策性收購以外業(yè)務(wù)所形成的案件時，不宜對糧棉油政策性收購資金采取財產(chǎn)保全措施，“對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行提供的糧棉油收購資金及由該項資金形成的庫存的糧棉油不宜采取財產(chǎn)保全措施和執(zhí)行措施”。因此，如果出現(xiàn)利用地方政府糧食儲備實施《辦法》第十九條第一款的行為，一方面，承儲企業(yè)因違反規(guī)定將受到嚴(yán)厲的懲處;另一方面，同意接受抵押、質(zhì)押、擔(dān)保等行為的接受方也不會得到法律的支持，以上行為無效。

（三）糧食輪換的驗收

《辦法》第二十條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府糧食行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織對本級政府原糧、散裝食用植物油儲備進行入庫前空倉（罐）驗收和入庫后數(shù)量驗收，對政府糧食儲備進行定期檢查。”[1]這意味著地方政府糧食儲備的空倉（罐）容驗收和入庫后的數(shù)量驗收均由地方政府糧食行政主管部門負(fù)責(zé)，地方財政部門和農(nóng)發(fā)行可以不參加。但是在糧食輪換中，農(nóng)發(fā)行必須對陳糧是否銷售、新糧是否入庫進行核實，從而根據(jù)入庫進度提供信貸資金。在實際操作中，農(nóng)發(fā)行必須參與空倉（罐）驗收，履行監(jiān)管職責(zé)，防止“轉(zhuǎn)圈糧”“空氣糧”發(fā)生。對入庫糧食的數(shù)量驗收，農(nóng)發(fā)行則必須“在儲備增儲、輪換以及調(diào)控收購、調(diào)入等業(yè)務(wù)結(jié)束后，及時對借款人庫存情況進行全面庫貸核查，確保銀企賬賬、賬實相符”[2]。因此，對《辦法》的理解，為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、減少重復(fù)工作，建議地方糧食行政主管部門牽頭，組織地方財政、農(nóng)發(fā)行共同對地方政府糧食儲備的空倉（罐）容、入庫數(shù)量進行驗收。

四、地方糧食儲備輪換應(yīng)該注意的問題

（一）地方糧食儲備的輪換

《辦法》第二十七條規(guī)定：“地方政府糧食儲備實行計劃輪換，任何單位和個人不得擅自輪換”“成品糧油儲備由承儲企業(yè)結(jié)合運營管理實際適時組織輪換”。[1]這并不代表成品糧油儲備就可以自行由企業(yè)自主輪換，因為成品糧油儲備也屬于地方政府糧食儲備的組成部分，也應(yīng)該進行計劃輪換。只是為了保障糧油質(zhì)量安全，可以由承儲企業(yè)根據(jù)具體實際適時輪換?！端拇ㄊ∈〖墐浼Z管理暫行辦法》和《四川省省級儲備糧輪換管理暫行辦法》卻要求：“省級儲備原糧、散裝菜籽油實行計劃輪換，應(yīng)急成品糧油實行自主輪換?！痹试S成品糧油采用自主輪換方式，主要基于考慮成品糧油儲存時間相對較短（低溫庫下成品糧6個月、成品油1年）、成品糧油價格波動較大等因素，企業(yè)可以較為靈活自主地進行成品糧油輪換，以確保糧油質(zhì)量安全和減少虧損。但在實際操作中容易造成幾個問題：一是企業(yè)自主輪換，較之前承擔(dān)了更重要的責(zé)任，承儲企業(yè)一般經(jīng)營水平較低、實力較弱，若經(jīng)營不當(dāng)造成嚴(yán)重虧損，企業(yè)無法承受該由誰來承擔(dān)虧損？二是若承儲企業(yè)無輪換計劃，農(nóng)發(fā)行按照庫貸掛鉤原則收回老糧銷售形成的貸款后發(fā)放新糧貸款的依據(jù)是什么？三是根據(jù)自主輪換“除緊急動用外，承儲企業(yè)任何時點應(yīng)急成品糧油實物庫存不得低于承儲計劃的90%”的要求，企業(yè)只能采取先購后銷或邊購邊銷的輪換方式，如需農(nóng)發(fā)行通過地方儲備糧油輪換貸款進行支持也需要提供相應(yīng)的輪換文件。另外，《四川省糧食安全保障條例》第二十七條明確規(guī)定：“地方政府糧食儲備實行計劃管理。縣級以上地方人民政府糧食行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時下達政府糧食儲備的收購、儲存、輪換計劃?！盵3]按照地方性法規(guī)法律效力高于地方政府規(guī)章和文件的要求，因此，建議成品糧油儲備也實行計劃輪換，地方糧食行政主管部門聯(lián)合地方財政、農(nóng)發(fā)行每年年初及早下達輪換計劃，農(nóng)發(fā)行根據(jù)輪換計劃提前完成承儲企業(yè)評級授信工作，做到“錢等糧”，共同確保成品糧油常儲常新、減少甚至不發(fā)生虧損。

（二）地方糧食儲備的輪空期

《辦法》第二十七條第二項規(guī)定：“地方政府糧食儲備承儲企業(yè)應(yīng)當(dāng)自糧食輪出次月4個月內(nèi)完成輪入。因不可抗力或者宏觀調(diào)控需要，經(jīng)同級糧食行政主管部門會同財政部門、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行同級機構(gòu)批準(zhǔn)可適當(dāng)延長，延長期內(nèi)承儲企業(yè)不享受超期輪換糧食相應(yīng)的財政保管費用和貸款利息補貼”。[1]這一款強調(diào)了四個方面的內(nèi)容：一是明確了輪空期的時間是糧食輪出次月4個月內(nèi)，如3月出庫300噸小麥，4-7月內(nèi)就應(yīng)輪入300噸產(chǎn)新小麥。二是明確了延長輪空期的理由必須是不可抗力或者宏觀調(diào)控需要，而非出于通過延長輪空期來減少輪換虧損等目的。三是明確了延長輪空期必須由地方糧食行政主管部門、地方財政部門和農(nóng)發(fā)行共同批準(zhǔn)，而非以前僅地方糧食行政主管部門批準(zhǔn)就可以。四是明確了延長輪空期不享受相應(yīng)財政利費補貼，這就要求承儲企業(yè)要提前謀劃糧食輪換工作，認(rèn)真研判糧食價格走勢，確保在4個月內(nèi)完成輪換工作才能享受利費補貼。

五、地方糧食儲備動用需要注意的問題

《辦法》第五章對依法動用本級或者下級政府糧食儲備和社會責(zé)任儲備進行了規(guī)定，要求：“縣級以上地方人民政府發(fā)展改革部門、糧食行政主管部門會同財政部門提出動用方案，報同級人民政府批準(zhǔn)后，下達動用指令，由糧食儲備承儲企業(yè)或者其他組織具體實施?！薄熬o急情況下，經(jīng)縣級以上地方人民政府授權(quán)，本級糧食行政主管部門可以直接下達動用指令”。[1]這明確了地方糧食儲備動用必須是經(jīng)地方人民政府批準(zhǔn)后的地方發(fā)改部門、糧食行政主管部門和財政部門共同下達或緊急情況下授權(quán)的糧食行政主管部門直接下達，沒有農(nóng)發(fā)行參與。但地方政府糧食儲備的動用卻與農(nóng)發(fā)行息息相關(guān)。在糧食供應(yīng)緊張、價格非正常波動或緊急狀況下動用地方政府儲備糧食，必然造成庫貸不一致。按照農(nóng)發(fā)行地方儲備和調(diào)控糧油貸款“錢隨糧走、購貸銷還、?？顚Ｓ谩熨J掛鉤、封閉運行”的原則和《辦法》第二十二條規(guī)定：“地方政府糧食儲備貸款應(yīng)當(dāng)與糧食庫存增減掛鉤，實行專款專用?！盵2]地方政府儲備糧食一旦動用，因為糧權(quán)屬于地方政府，就應(yīng)該由動用的地方政府籌措資金歸還農(nóng)發(fā)行貸款本息，待地方發(fā)改、糧食等有關(guān)部門安排及時恢復(fù)動用的糧食儲備后，由農(nóng)發(fā)行投放貸款予以支持，確保庫貸一致。

綜上所述，《四川省地方糧食儲備管理辦法》的出臺，對加強地方糧食儲備管理、提升地方糧食儲備市場調(diào)控和應(yīng)對突發(fā)事件能力、保障區(qū)域糧食安全具有重要意義。四川省轄內(nèi)省、市、縣地方政府糧食行政主管部門應(yīng)以《辦法》為準(zhǔn)繩，會同有關(guān)部門對各自出臺的地方糧食儲備管理辦法、地方糧食儲備輪換管理辦法和相關(guān)文件進行修訂，以確?？趶揭恢?、政令暢通。

參考文獻：

[1]四川省人民政府關(guān)于印發(fā)四川省省級儲備糧油管理辦法的通知[EB/OL].https：//www.sc.gov.cn/10462/zfwjts/2021/8/27/8f48c4841d0d45b6a34a297e80d988de.shtml.

[2]中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行地方儲備和調(diào)控糧油貸款辦法（2020年修訂）[EB/OL].http：//lswz.jiangxi.gov.cn/art/2020/7/22/art_25130_2632267.html.

[3]四川省人民代表大會常務(wù)委員會.四川省糧食安全保障條例[Z].2021.03.26.

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資陽市分行）