中非“一帶一路”合作機(jī)制化建設(shè)述評(píng)

趙晨光

2021年10月8日，中國(guó)專家組成員在布基納法索中西大區(qū)水稻示范區(qū)指導(dǎo)機(jī)械化水稻收割作業(yè)。（新華社圖片）

“一帶一路”倡議在非洲落地以來(lái)，取得了一系列重要成就。一方面，中非各類合作項(xiàng)目、工程不斷推進(jìn);另一方面，與其他地區(qū)相比，中非共建“一帶一路”在機(jī)制建設(shè)方面處于前列，對(duì)新時(shí)期中非合作的快速發(fā)展起到了重要的支撐和保障作用。這對(duì)于“一帶一路”國(guó)際合作發(fā)展全局來(lái)說(shuō)也具有重要意義。

多邊合作的“機(jī)制化”主要體現(xiàn)為合作關(guān)系的固定化、實(shí)體化和規(guī)范化。中非共建“一帶一路”的機(jī)制化發(fā)展進(jìn)程可以概括為奠定機(jī)制基礎(chǔ)、形成機(jī)制框架、充實(shí)機(jī)制內(nèi)涵三方面。尤其值得注意的是，中非共建“一帶一路”的機(jī)制化在每個(gè)方面都積累了開創(chuàng)性的實(shí)踐，形成了鮮明的機(jī)制性特點(diǎn)。

第一，確定合作關(guān)系，奠定機(jī)制基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”共建國(guó)在非洲大陸層面全覆蓋。簽署明確的合作文件是中非共建“一帶一路”機(jī)制化發(fā)展的基礎(chǔ)。中非雙方簽署共建“一帶一路”備忘錄等合作文件最集中的時(shí)段是在2015—2018年。其間有三個(gè)標(biāo)志性事件值得關(guān)注。其一是2015年，南非與中國(guó)簽署了非洲第一份“一帶一路”政府間合作備忘錄，申明雙方將共同建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路。南非是非洲大陸綜合實(shí)力最強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度最高的國(guó)家。這份備忘錄的簽署不僅有利于兩國(guó)貿(mào)易和投資的增長(zhǎng)，而且擴(kuò)大了“一帶一路”倡議在整個(gè)非洲的影響。其二是2016年，埃及簽署共建“一帶一路”諒解備忘錄，成為第一個(gè)簽署此類合作文件的北非國(guó)家。作為有重要影響力的地區(qū)大國(guó)，埃及成為共建“一帶一路”國(guó)家對(duì)于北非各國(guó)具有重要的示范和帶動(dòng)作用。繼埃及后，摩洛哥（2017年11月）、突尼斯（2018年7月）、利比亞（2018年7月）等北非國(guó)家先后與中國(guó)簽署共建“一帶一路”諒解備忘錄。其三是2018年，中非合作論壇北京峰會(huì)召開，會(huì)議期間28個(gè)非洲國(guó)家及非盟與中國(guó)簽署了共建“一帶一路”諒解備忘錄。至此，加上此次峰會(huì)前已與中國(guó)簽署合作文件的9個(gè)國(guó)家，共有37個(gè)非洲國(guó)家加入共建“一帶一路”大家庭，占非洲國(guó)家總數(shù)的70%，地域涵蓋非洲全域五大地區(qū)。此外，非盟簽署“一帶一路”合作文件亦具有重要意義，其全非代表的屬性進(jìn)一步夯實(shí)了中非共建“一帶一路”的機(jī)制性基礎(chǔ)。截至2021年年底，除毛里求斯外，所有與中國(guó)建交的非洲國(guó)家都簽署了“一帶一路”合作文件。

第二，設(shè)立合作平臺(tái)，形成機(jī)制框架，在地區(qū)層面建立目前唯一的共建“一帶一路”平臺(tái)。2018年，在中非合作論壇北京峰會(huì)上，中非雙方同意將論壇作為中非共建“一帶一路”的主要平臺(tái)。這表明“一帶一路”倡議被正式納入中非合作論壇議程，也標(biāo)志著中非共建“一帶一路”共享論壇的會(huì)議機(jī)制具備了比較完善的機(jī)制框架。在先于中非合作論壇北京峰會(huì)召開的論壇第十三屆高官會(huì)上，中非雙方便審議通過(guò)了論壇北京峰會(huì)成果文件草案以及峰會(huì)和第七屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議議程草案，中非共建“一帶一路”是其中的重要內(nèi)容。峰會(huì)期間，習(xí)近平主席在發(fā)表主旨演講、主持圓桌會(huì)議、會(huì)晤參會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人等不同場(chǎng)合提到“一帶一路”的次數(shù)更是高達(dá)40多次?？傊鳛橹饕脚_(tái)，中非合作論壇極大提升了中非共建“一帶一路”的機(jī)制化水平，論壇框架下各級(jí)會(huì)議及分論壇越來(lái)越多地討論中非共建“一帶一路”相關(guān)議題。這對(duì)中非共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

第三，規(guī)劃合作內(nèi)容，充實(shí)機(jī)制內(nèi)涵，開創(chuàng)性地發(fā)布多項(xiàng)共建“一帶一路”規(guī)劃文件。規(guī)劃常態(tài)合作或可持續(xù)合作是國(guó)際合作機(jī)制化的核心目標(biāo)和重要標(biāo)志，其主要表現(xiàn)為各種中長(zhǎng)期合作文件的達(dá)成。截至目前，中非共建“一帶一路”已發(fā)布一系列戰(zhàn)略性、規(guī)劃性合作文件，其機(jī)制化建設(shè)已進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展進(jìn)程。2020年12月，中國(guó)與非盟簽署了《中華人民共和國(guó)政府與非洲聯(lián)盟關(guān)于共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的合作規(guī)劃》。這是中國(guó)和區(qū)域性國(guó)際組織簽署的第一份共建“一帶一路”規(guī)劃類合作文件。該文件主要圍繞“一帶一路”建設(shè)的“五通”領(lǐng)域展開，明確合作內(nèi)容和重點(diǎn)合作項(xiàng)目，提出了相應(yīng)的時(shí)間表、路線圖。根據(jù)安排，中國(guó)還將同非盟委員會(huì)建立共建“一帶一路”合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)《合作規(guī)劃》落地實(shí)施。2021年，中非合作論壇第八屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議召開，除推出《中非合作論壇第八屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議達(dá)喀爾宣言》《中非合作論壇—達(dá)喀爾行動(dòng)計(jì)劃（2022—2024）》等機(jī)制性成果外，論壇還專門發(fā)布了《中非合作2035年愿景》和《中非應(yīng)對(duì)氣候變化合作宣言》兩份重要文件。前者是論壇首次發(fā)布中長(zhǎng)期合作規(guī)劃，后者則是論壇首次針對(duì)特定領(lǐng)域發(fā)布合作宣言。兩份文件均涉及中非共建“一帶一路”內(nèi)容，對(duì)于“一帶一路”合作行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有重要意義。

中非共建“一帶一路”在各領(lǐng)域均取得顯著成績(jī)，走在世界前列，充分說(shuō)明中非合作相較其他地區(qū)具有一些特殊條件和優(yōu)勢(shì)。在雙方合作機(jī)制化建設(shè)方面，這種條件和優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)為以下三點(diǎn)。

第一，中非雙方有強(qiáng)烈的政治意愿。一方面，非洲是中國(guó)外交“基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)”，發(fā)展對(duì)非關(guān)系在中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家合作中始終具有指向意義。2018年8月27日，在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作5周年座談會(huì)上，習(xí)近平總書記提出推動(dòng)高質(zhì)量共建“一帶一路”的目標(biāo)，加強(qiáng)“一帶一路”的機(jī)制建設(shè)正式提上日程。一個(gè)星期后，中非合作論壇北京峰會(huì)召開，共建“一帶一路”成為峰會(huì)的一大亮點(diǎn)。這種安排很大程度上反映了中國(guó)希望中非合作在“一帶一路”新發(fā)展階段能夠發(fā)揮領(lǐng)先作用。另一方面，非洲各國(guó)均十分重視同中國(guó)的合作。在全球各大地區(qū)中，非洲民眾對(duì)中國(guó)的積極印象和評(píng)價(jià)始終是最高的。2020年非洲知名民調(diào)機(jī)構(gòu)“非洲晴雨表”發(fā)布報(bào)告顯示，非洲國(guó)家民眾普遍認(rèn)為中國(guó)對(duì)本國(guó)的影響是顯著且積極的。扎實(shí)的民意基礎(chǔ)為中非合作特別是中非高質(zhì)量共建“一帶一路”營(yíng)造了環(huán)境、鋪墊了道路。截至2021年年底，與中國(guó)簽署共建“一帶一路”合作文件的非洲國(guó)家數(shù)量在全球簽約國(guó)總數(shù)中占比超三分之一，非洲成為參與“一帶一路”合作最重要的地區(qū)之一。同時(shí)，非洲國(guó)家也是中非合作機(jī)制化發(fā)展的積極倡議者和推動(dòng)者，這尤其體現(xiàn)在中非合作論壇及其峰會(huì)的機(jī)制建設(shè)方面。隨著中非合作論壇作為中非共建“一帶一路”主要平臺(tái)定位的確立，非洲國(guó)家加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)的熱情和意愿很自然地投射到高質(zhì)量共建“一帶一路”上來(lái)。

第二，中非合作論壇具有兩方面“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”。其一是中非合作論壇框架下的中非機(jī)制性合作是對(duì)“一帶一路”建設(shè)的“先行先試”。在2015年《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》發(fā)布之前，中國(guó)政府于2014年便以中非合作論壇為依托提出了專門針對(duì)非洲的中非“三網(wǎng)一化”合作和“461”框架合作兩項(xiàng)倡議。從合作對(duì)象和合作內(nèi)容兩方面看，兩項(xiàng)對(duì)非合作倡議與“一帶一路”倡議具有高度的一致性。因此，可以說(shuō)，中非合作論壇框架下的中非機(jī)制性合作早于“一帶一路”倡議在非洲的實(shí)踐，為后來(lái)的“一帶一路”合作奠定了基礎(chǔ)，具有“先行先試”的重要意義。

其二是中非合作論壇作為中國(guó)整體外交序列中建立最早且比較完善的機(jī)制框架，可為中非共建“一帶一路”中的“政策溝通”提供完備的機(jī)制支撐和保障。在“一帶一路”倡議確定的“五通”重點(diǎn)領(lǐng)域中，“政策溝通”排位第一，為其他“四通”提供政治引領(lǐng)，其本身亦具有機(jī)制性特點(diǎn)。中非合作論壇成立時(shí)間較早，在保障中非雙方“政策溝通”上積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，形成了較為成熟的體制機(jī)制，這種政策溝通上的先天優(yōu)勢(shì)無(wú)疑成為中非“一帶一路”合作機(jī)制化建設(shè)領(lǐng)先的又一個(gè)重要原因。

第三，非洲已形成較為完善的發(fā)展戰(zhàn)略體系，為中非“一帶一路”合作提供了著力點(diǎn)。發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接是共建“一帶一路”機(jī)制建設(shè)進(jìn)入內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展的集中表現(xiàn)。非洲在地區(qū)、次地區(qū)和國(guó)家三個(gè)層面均已形成相對(duì)完整的發(fā)展戰(zhàn)略體系。20世紀(jì)后半葉，初獲獨(dú)立的非洲國(guó)家即在國(guó)家和地區(qū)層面制定了發(fā)展戰(zhàn)略或發(fā)展計(jì)劃，如進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略、《拉各斯行動(dòng)計(jì)劃》等。雖然這些戰(zhàn)略、計(jì)劃總體并未取得成功，但反映了非洲國(guó)家掌握發(fā)展主動(dòng)權(quán)的強(qiáng)烈意愿。21世紀(jì)伊始，非洲國(guó)家在地區(qū)層面啟動(dòng)了“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃”，各次地區(qū)和國(guó)家層面的發(fā)展計(jì)劃也逐漸跟進(jìn)。2015年，非盟制定了綜合性、階段性更強(qiáng)的《2063年議程》，“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃”實(shí)質(zhì)上融入了這項(xiàng)新的發(fā)展戰(zhàn)略?！?063年議程》設(shè)立了7大愿景及20大目標(biāo)，這些目標(biāo)又細(xì)分為41個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域，并在國(guó)家層次最終演化為161項(xiàng)具體目標(biāo)。在實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家、次地區(qū)組織、非盟各自承擔(dān)相應(yīng)的角色和任務(wù)。值得注意的是，相較于“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃”，《2063年議程》在域外發(fā)展伙伴的選擇上更加注重平衡，以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體受到重視。與此同時(shí)，非洲國(guó)家掀起了“向東看”“向中看”的熱潮，中非治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)交流持續(xù)開展。這些都為中非發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接創(chuàng)造了適宜的政策條件，助推中非共建“一帶一路”機(jī)制建設(shè)逐步走深走實(shí)。

2022年1月6日拍攝的由中國(guó)企業(yè)承建的肯尼亞蒙巴薩油碼頭項(xiàng)目。（新華社圖片）

隨著共建“一帶一路”國(guó)際合作的持續(xù)推進(jìn)，機(jī)制化已成為“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的重要趨勢(shì)。2021年11月，習(xí)近平總書記在第三次“一帶一路”建設(shè)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)推動(dòng)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，探索建立更多合作對(duì)接機(jī)制，提升規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等“軟聯(lián)通”水平。在這一背景下，中非共建“一帶一路”要保持機(jī)制建設(shè)上的領(lǐng)先地位，可探索在以下三個(gè)方面尋求突破。

2022年3月3日，2022年中國(guó)和烏干達(dá)職業(yè)技能發(fā)展與創(chuàng)新大賽以線上直播的方式拉開帷幕。（新華社圖片）

第一，吸納非洲次地區(qū)組織成為中非高質(zhì)量共建“一帶一路”的合作伙伴。近年來(lái)，在非盟《2063年議程》框架下，非洲各次地區(qū)組織作為落實(shí)議程目標(biāo)的平臺(tái)，根據(jù)各次地區(qū)的情況將框架具體化和可操作化。這些次地區(qū)組織既是整個(gè)非洲大陸層面一體化的基礎(chǔ)與依托，又直接影響各非洲國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的安排，是當(dāng)前非洲相鄰國(guó)家開展經(jīng)濟(jì)合作最積極有效的基本單元。但是作為中非共建“一帶一路”的主要平臺(tái)，中非合作論壇既有的會(huì)議機(jī)制決定了其更重視非洲主權(quán)國(guó)家以及作為全非主權(quán)國(guó)家代表的非盟，從而導(dǎo)致非洲次地區(qū)組織客觀上沒有被引起足夠重視，這可能影響“一帶一路”框架下中非發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的規(guī)劃水平和實(shí)施效果。中非共建“一帶一路”在國(guó)家層面已近全覆蓋，下一步可尋求將非洲主要次地區(qū)組織納入共建“一帶一路”框架和進(jìn)程，并探索其實(shí)質(zhì)性參與中非合作論壇的途徑和方式。

第二，加強(qiáng)中非合作論壇與“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇的機(jī)制性聯(lián)系?！耙粠б宦贰眹?guó)際合作高峰論壇已舉辦兩屆，未來(lái)可能逐步走向機(jī)制化。兩者加強(qiáng)機(jī)制化聯(lián)系對(duì)雙方都有重要意義。一方面，中非合作論壇中的非方成員占“一帶一路”大家庭的三分之一，是高峰論壇影響力的重要基礎(chǔ)和來(lái)源;另一方面，作為中國(guó)最早建立的整體外交平臺(tái)，其機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可資高峰論壇借鑒。與此對(duì)應(yīng)，機(jī)制化的高峰論壇有助于中非共建“一帶一路”在價(jià)值與實(shí)踐層面更好地對(duì)接全球發(fā)展倡議，并為其拓展第三方合作提供平臺(tái)。有鑒于此，中非合作論壇可嘗試推進(jìn)兩方面工作。

其一，在會(huì)議機(jī)制上尋求與高峰論壇對(duì)接。高峰論壇咨詢委員會(huì)參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)就“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇機(jī)制建設(shè)提出了一系列建議，比如每?jī)赡昊蛉昱e辦一次高峰論壇，并定期舉行部長(zhǎng)級(jí)或部門間會(huì)議作為配套活動(dòng)。這與中非合作論壇的會(huì)議機(jī)制和安排基本吻合，兩論壇在會(huì)議資源上存在互補(bǔ)和共享的空間，具有開展配合的可操作性。其二，加強(qiáng)支持機(jī)制方面的對(duì)接，互通有無(wú)。中非合作論壇尚未建立專門的咨詢、評(píng)估機(jī)制。這種機(jī)制建設(shè)上的短板，導(dǎo)致評(píng)價(jià)中非共建“一帶一路”的話語(yǔ)權(quán)一定程度上被西方搶占，由西方媒體、智庫(kù)發(fā)布的評(píng)估報(bào)告很多有失偏頗甚至充斥偏見和詆毀。為改變這種情況，中非合作論壇可借重高峰論壇咨詢委員會(huì)的影響和作用，積極推薦非方有國(guó)際影響的前政要參加咨詢委員會(huì)，推動(dòng)其政策報(bào)告更多納入涉及中非共建“一帶一路”的內(nèi)容。對(duì)于高峰論壇來(lái)說(shuō)，其目前尚未形成一套完整的支撐機(jī)制負(fù)責(zé)論壇成果的后續(xù)落實(shí)。而中非合作論壇已建立起后續(xù)行動(dòng)機(jī)制，可為高峰論壇提供借鑒與支持，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也可帶動(dòng)中國(guó)其他整體外交機(jī)制發(fā)揮相應(yīng)作用。

2022年1月13日，在喀麥隆第汝那村，中國(guó)建設(shè)的“萬(wàn)村通”讓村民通過(guò)投影電視觀看非洲杯。（新華社圖片）

第三，在尊重非洲主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，探索與第三方開展機(jī)制化的對(duì)非合作。隨著“一帶一路”倡議國(guó)際影響力的持續(xù)增強(qiáng)，開展三方合作成為大趨勢(shì)。近年來(lái)域外大國(guó)明顯加大了對(duì)非開展機(jī)制性合作的力度。2017年日本與印度聯(lián)合啟動(dòng)了“亞非增長(zhǎng)走廊”計(jì)劃，2021年美國(guó)在七國(guó)集團(tuán)框架下宣布“重建美好世界”倡議，歐盟則啟動(dòng)了“全球門戶”計(jì)劃。雖然這些“倡議”或計(jì)劃都有對(duì)沖“一帶一路”倡議影響力的意圖，但其彼此之間也存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在對(duì)非合作方面。應(yīng)該說(shuō)，非洲戰(zhàn)略地位、自主能力的提升以及大國(guó)對(duì)非多極格局的形成，決定了中非共建“一帶一路”拓展三方合作存在一定的潛力和空間。因此，中國(guó)可嘗試在中非共建“一帶一路”框架下與西方大國(guó)及其他新興大國(guó)首先就規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等問題開展機(jī)制性的三方對(duì)話，推進(jìn)形成各方尤其是非洲認(rèn)可的、符合非洲發(fā)展實(shí)際的新規(guī)則或“非洲規(guī)范”，加強(qiáng)“軟聯(lián)通”建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索中非共建“一帶一路”與第三方特別是西方大國(guó)開展機(jī)制性合作的可能。

中非合作是南南合作的典范。中非共建“一帶一路”之所以成為“一帶一路”國(guó)際合作中的亮點(diǎn)，其機(jī)制化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，中非都已進(jìn)入新的發(fā)展階段。中國(guó)正加快推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局，非洲經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合也在加速推進(jìn)，中非共建“一帶一路”將迎來(lái)更大的機(jī)遇和空間。當(dāng)然，中非合作也面臨新的挑戰(zhàn)，大國(guó)尤其是美國(guó)正加大在非洲與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的力度。中非共建“一帶一路”如何更好地抓住機(jī)遇、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，持續(xù)深化機(jī)制建設(shè)無(wú)疑是重要途徑。從宏觀視角看，“一帶一路”在非洲面臨的這些機(jī)遇與挑戰(zhàn)實(shí)際上是其在全球范圍拓展發(fā)展進(jìn)程的縮影。中非共建“一帶一路”在機(jī)制建設(shè)方面的實(shí)踐將持續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)作用，為“一帶一路”在其他地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供寶貴經(jīng)驗(yàn)和有益借鑒。

本文是教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“‘一帶一路’國(guó)際合作高峰論壇機(jī)制化問題研究”（21YJCGJW009）和北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中非合作論壇峰會(huì)的機(jī)制化問題研究”（18ZGC014）的階段性成果