國有企業(yè)干部經(jīng)濟責(zé)任審計中存在的問題及保障制度探析

Analysis of the Problems Existing in the Cadres' Economic Responsibility Audit in

State-Owned Enterprises and the Guarantee System

DONG Jing

（Jingdezhen Company， Jiangxi Tobacco Company， Jingdezhen 333000， China）

【摘? 要】國有經(jīng)濟發(fā)展一直備受關(guān)注，尤其是近年來國有企業(yè)進入改革“深水區(qū)”，其經(jīng)營效率、發(fā)展效益等一直是社會大眾高度關(guān)注的問題。國家從法規(guī)建設(shè)、實施細則出臺等方面，對經(jīng)濟責(zé)任審計工作流程進行了指導(dǎo)，要求落實好監(jiān)督責(zé)任機制。然而，在具體的實施過程中，這項工作依然面臨理論缺失、實踐不到位等問題?；诖耍撐囊越?jīng)濟責(zé)任審計作為研究切入點，首先對其當前發(fā)展中呈現(xiàn)的顯著特征展開分析，其次對經(jīng)濟責(zé)任審計運用中面臨的困境進行深度剖析，最后提出具體的保障制度，旨在促進國有企業(yè)穩(wěn)定運行，使其切實為國民經(jīng)濟發(fā)展貢獻力量。

【Abstract】The development of state-owned economy has always attracted much attention. Especially in recent years， state-owned enterprises have entered the "deep-water area" of reform， and their operation efficiency and development benefits have always been problems of great concern to the public. The state has guided the work flow of economic responsibility audit from the aspects of the construction of laws and regulations and the promulgation of implementation rules， and required to implement the supervision responsibility mechanism. However， in the specific implementation process， this work still faces problems such as lack of theory and inadequate practice. Based on this， the paper takes economic responsibility audit as the research starting point. Firstly， the paper analyzes the remarkable characteristics in its current development， then makes an in-depth analysis of the difficulties faced in the application of economic responsibility audit， and finally puts forward a specific guarantee system， which aims to promote the stable operation of state-owned enterprises and make them contribute to the development of national economy.

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè);經(jīng)濟責(zé)任審計;問題;保障制度

【Keywords】state-owned enterprises; economic responsibility audit; problems; guarantee system

【中圖分類號】F239.47? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2022）02-0141-03

1 引言

國有企業(yè)在我國經(jīng)濟運行中地位舉足輕重，領(lǐng)導(dǎo)干部的任職更是賦予了責(zé)任與權(quán)利。然而，長期以來，由于監(jiān)管缺位也滋生了職務(wù)舞弊、腐敗現(xiàn)象，更是造成了國有資產(chǎn)損失。自十八大以來，深化國有企業(yè)改革、強化對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與約束，成為一項重要工作。隨著國有企業(yè)經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，給監(jiān)督工作造成一定的難度，實施經(jīng)濟責(zé)任審計，能夠?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的各項活動展開全面、有效的監(jiān)督，更好地糾正問題，避免損失。

2 干部經(jīng)濟責(zé)任審計的特征分析

為了加強對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履職能力的監(jiān)督與約束，開展經(jīng)濟責(zé)任審計，已成為我國審計監(jiān)督領(lǐng)域的重要工作內(nèi)容。依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)、指導(dǎo)意見等，對干部經(jīng)濟責(zé)任履職情況進行審計，目的在于保障國有資產(chǎn)、財產(chǎn)的安全與完整，加強干部管理，規(guī)范干部行為，促進廉政建設(shè)。同時，亦有利于工作的交接，保持連續(xù)性，在其不斷發(fā)展過程中，呈現(xiàn)出了顯著特征：

第一，“經(jīng)濟責(zé)任”內(nèi)涵不斷豐富。在我國國有企業(yè)深化改革背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部任職被賦予更高的責(zé)任與權(quán)力，其二者具有一定的對等性。原有的“受托經(jīng)濟責(zé)任”主要由國有資產(chǎn)管理人開展審計工作，監(jiān)督其管轄范圍內(nèi)國有企業(yè)的經(jīng)營活動、干部履職能力，而隨著向領(lǐng)導(dǎo)干部下放權(quán)力，也就意味著可能參與更多的管理決策、財產(chǎn)支配、用人提拔等，由此，實際責(zé)任不斷擴大，開展經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)涵也不斷豐富與外延，包括任期內(nèi)重大項目建設(shè)推進情況，基層黨建工作開展，人才選拔聘任聘用情況等，不僅僅再局限于對財產(chǎn)支配的監(jiān)督，全面擴大到干部任期內(nèi)所有工作履職情況。

第二，審計對象與范圍逐步擴大。在國有企業(yè)深化體制改革過程中，經(jīng)濟責(zé)任審計權(quán)力逐級下放，既成為衡量干部履職、管理績效的重要指標，更是通過開展審計工作，全面了解企業(yè)運行情況，揭露經(jīng)營管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)、重大缺陷，提出整改建議，不斷提升企業(yè)經(jīng)營效率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值、增值。例如，干部經(jīng)濟責(zé)任審計不再局限于大型國有企業(yè)，更是深入項目建設(shè)、子公司中，綜合考慮投入、產(chǎn)出效益，對經(jīng)濟活動展開監(jiān)督與約束。

第三，呈現(xiàn)“自下而上”發(fā)展態(tài)勢。近年來，為了有效監(jiān)督國有企業(yè)經(jīng)營活動、干部履職能力，各地著手開展經(jīng)濟責(zé)任審計工作，更是大膽實踐和摸索，總結(jié)出豐富的經(jīng)驗，特別是結(jié)合所賦予干部的責(zé)任與權(quán)力，開展全面離任審計，例如，四川省提出發(fā)揮審計“治已病，防未病”功能，強化經(jīng)濟責(zé)任審計成效;江蘇揚州等構(gòu)建數(shù)字化經(jīng)濟責(zé)任審計平臺，有效解決審計的“盲區(qū)”。

3 國有企業(yè)干部經(jīng)濟責(zé)任審計運行中存在的問題分析

3.1 注重結(jié)果導(dǎo)向，可能存在短視行為

部分審計工作開展中，單純的以結(jié)果考核進行評價，不能客觀反映干部任職期間的履職能力，還易導(dǎo)致短視行為。例如，當企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營不善、投資失敗造成損失時，不能僅以此認定干部履職不力;又如企業(yè)經(jīng)營效益較好，資產(chǎn)規(guī)模持續(xù)增長，不能僅以此認定干部廉潔自律、認真履職。過于注重結(jié)果導(dǎo)向，可能導(dǎo)致評價存在片面性，也可能存在干部為創(chuàng)造經(jīng)濟效益而做出短視決策，不利于企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

3.2 審計評價標準不一致

采用定性化的評價方式，導(dǎo)致評價結(jié)果不具有可比性與參考性。根據(jù)干部任職期間資產(chǎn)損失的嚴重性，片面地追究責(zé)任，導(dǎo)致審計評價標準不一致。例如，當企業(yè)經(jīng)營發(fā)生損失后，未深層次地了解干部履職情況、是否采取了積極措施防止損失擴大，而是“一刀切”地追求經(jīng)濟責(zé)任，導(dǎo)致審計評價不具有客觀性。

3.3 經(jīng)濟責(zé)任界定不明確

在針對企業(yè)經(jīng)濟損失、項目投資失敗中，存在經(jīng)濟責(zé)任界定不明確情況，主要表現(xiàn)在：第一，“先離后審”的情況較為普遍。離任干部與接任干部工作交接不明確，甚至因企業(yè)內(nèi)控制度執(zhí)行不力，未對相關(guān)工作進行交接，中途甚至還存在領(lǐng)導(dǎo)缺位情況，在后期開展審計工作中，責(zé)任界定較為困難。第二，集體與個人責(zé)任界定不明確。在開展經(jīng)營活動中，重大項目投資決策是否采取集體決策制，是經(jīng)濟責(zé)任認定的關(guān)鍵，由于缺乏相關(guān)資料記錄，如會簽資料，導(dǎo)致無法真正落實經(jīng)濟責(zé)任。

3.4 國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)管缺位

對國有企業(yè)經(jīng)營活動的監(jiān)管，僅僅依靠內(nèi)部審計、干部離任經(jīng)濟責(zé)任審計，還遠遠不夠，尤其是在加強國有資產(chǎn)改革背景下，監(jiān)管部門存在監(jiān)管不力的情況，未真正深入企業(yè)中，對經(jīng)濟活動、投資決策、資產(chǎn)管理等全面落實查處責(zé)任，對提出的問題整改情況未進行動態(tài)跟蹤。在開展審計活動中，未及時對審計結(jié)果進行公示，缺乏整改反饋機制，導(dǎo)致審計整改工作浮于表面，審計質(zhì)量不高。

4 國有企業(yè)干部經(jīng)濟責(zé)任審計保障制度的建設(shè)

在加快國有企業(yè)改革進程中，完善經(jīng)濟責(zé)任審計模式，并結(jié)合當前存在的不足，提出保障機制建議，有助于不斷推進經(jīng)濟責(zé)任審計工作的縱深發(fā)展，起到良好的監(jiān)督與約束作用，提升國有企業(yè)經(jīng)營效率。

4.1 構(gòu)建完善的經(jīng)濟責(zé)任審計法律體系

對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力、管理績效等實施監(jiān)督與約束，需要全流程地開展審計工作。目前，我國經(jīng)濟責(zé)任審計相關(guān)制度體系不夠完善，要進一步提高審計效率、規(guī)范審計活動，需要加快專項法規(guī)制定，細化審計工作指導(dǎo)方案。十八大以來，在全面推進廉政建設(shè)背景下，經(jīng)濟責(zé)任審計工作深入到地方政府、各行各業(yè)。一方面，構(gòu)建審計法律法規(guī)，在實踐中收集經(jīng)濟責(zé)任審計所面臨的問題、困境、矛盾點，對相關(guān)的條款不斷細化，從而為審計實踐提供指導(dǎo)與法規(guī)依據(jù)。在經(jīng)濟責(zé)任審計條款細化過程中，必須要具有可操作性，包括審計程序、范圍、評價等，以便對審計行為進行約束，提升審計的效率。另一方面，結(jié)合行業(yè)、地域、企業(yè)的特征，制定具體的審計操作守則，從而規(guī)范審計活動，降低審計風(fēng)險。例如，地方政府在開展干部經(jīng)濟責(zé)任審計中，通過實踐經(jīng)驗的總結(jié)，細化操作守則、操作指南等。同時，不斷優(yōu)化流程，構(gòu)建具有地方特色、行業(yè)特征的審計實操守則，為開展經(jīng)濟責(zé)任審計工作提供有益參考，亦能夠規(guī)范審計行為，提高審計效率，更好地發(fā)揮監(jiān)督與約束效用。

4.2 審計資源要素向重點領(lǐng)域傾斜

隨著國有企業(yè)經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，給審計工作的開展造成一定的難度，特別是結(jié)合干部的職位所賦予的責(zé)任與權(quán)利亦不同，考慮到成本效益原則，在開展經(jīng)濟責(zé)任審計中，要緊緊圍繞重點領(lǐng)域。

第一，重點項目、重點政策實施情況。以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，關(guān)注行業(yè)盈利弊端高發(fā)區(qū)，例如，近年來隨著國家固定投資持續(xù)增加，越來越多的大型基建項目、民生工程建設(shè)，這往往也是貪污、腐敗領(lǐng)域的高發(fā)區(qū)，審計工作必須深層次地滲透到重點項目中，多維度地開展審計工作，包括項目經(jīng)濟效益、建設(shè)進度、資金撥付情況、招投標領(lǐng)域合規(guī)性、物資采購、金融資本運營情況、提供借款擔(dān)保情況等，關(guān)注容易觸發(fā)風(fēng)險的環(huán)節(jié)。

第二，財務(wù)報表審計。根據(jù)審計準則，關(guān)注會計信息質(zhì)量、成本費用核算、會計政策選擇、稅款征收等，通過深入分析報表數(shù)據(jù)與經(jīng)營情況的匹配度、同行業(yè)數(shù)據(jù)對比、歷史數(shù)據(jù)縱向?qū)Ρ鹊?，防范財?wù)舞弊情況。

第三，內(nèi)控制度的有效性審計。在國有企業(yè)深化體制改革背景下，內(nèi)控制度的制定已日趨完善，進一步關(guān)注內(nèi)控制度執(zhí)行情況，如不相容崗位設(shè)置、操作流程執(zhí)行、決策機制、用人選人機制等，關(guān)注干部是否存在濫用職權(quán)情況。同時，嚴格執(zhí)行內(nèi)控制度，有助于防范職務(wù)舞弊情況，有效落實廉政精神盡職盡責(zé)。

4.3 進一步對干部經(jīng)濟責(zé)任進行界定

國有企業(yè)在經(jīng)營中面臨一定的復(fù)雜性，在激勵競爭格局下，要保持有序穩(wěn)定經(jīng)營，必須要強化干部責(zé)任意識。在實施經(jīng)濟責(zé)任審計中，通常是干部離任時，為了保障企業(yè)的有序經(jīng)營及連續(xù)性，必須要對經(jīng)濟責(zé)任進行準確的界定。

第一，督促離任干部做好工作交接。干部離任時必須要對履職期間的工作進行總結(jié)、確認，并將相關(guān)的資料交給新上任的領(lǐng)導(dǎo)，以保證工作管理的連續(xù)性，包括任職期間的財務(wù)報表、經(jīng)營收支、重大項目建設(shè)推進情況、項目投資情況、資產(chǎn)盤點情況等，在交接中兩位領(lǐng)導(dǎo)對工作內(nèi)容進行親自確認。針對一些細節(jié)上的工作，則由中層管理者進行匯報。

第二，處理經(jīng)營不善的問題。若企業(yè)在經(jīng)營過程中存在投資失敗、項目開發(fā)損失等情況，在工作交接中不僅需要進行說明、移交相關(guān)資料，同時，審計機關(guān)還需要對導(dǎo)致經(jīng)營不善、項目失敗的原因進行分析，對干部責(zé)任進行界定。同時，不能僅僅依賴結(jié)果導(dǎo)向，而應(yīng)對整個決策過程出現(xiàn)失敗原因等信息全面分析，若造成不良影響，應(yīng)重點考察干部處置方案，若造成損失已無法回收，則重點考察干部是否采取有力措施，防范損失擴大。整體而言，在整個損失責(zé)任認定中，要強化過程跟蹤管理，根據(jù)相關(guān)的法規(guī)制度，界定領(lǐng)導(dǎo)干部是否盡職履責(zé)，客觀反映干部在任期內(nèi)的履職情況。

4.4 逐步采取定量評價手段

審計機關(guān)在對干部任期內(nèi)企業(yè)經(jīng)濟損失的認定中，要謹慎使用“嚴重破壞”“巨大損失”等詞匯。尤其是要轉(zhuǎn)變評價理念，客觀地評價干部任期內(nèi)的履職情況，確實存在損失的，應(yīng)盡可能采用定量評價的手段，避免使用一些描述性詞匯，導(dǎo)致評價不具有可比性、參考性。例如，因投資決策失敗給企業(yè)造成巨大經(jīng)濟損失時，要從多維度進行分析評價，查詢領(lǐng)導(dǎo)班子工作流程，是否是因個人主觀決策、“一言堂”所導(dǎo)致，包括項目前期調(diào)研資料、會簽資料、會議記錄等。在造成損失后，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部是否積極響應(yīng)，采取干預(yù)措施減少損失的發(fā)生，避免經(jīng)濟損失進一步擴大。同時，定量分析損失大小，進行客觀評價，例如造成損失所占企業(yè)規(guī)模的百分比，任期內(nèi)企業(yè)整體經(jīng)營情況等，由此進行損失責(zé)任的客觀認定。

4.5 建立健全審計結(jié)果運用機制

在開展經(jīng)濟責(zé)任審計過程中，對干部履職能力、企業(yè)經(jīng)營情況進行客觀評價，更重要的是要重視審計結(jié)果的運用，從而有序地發(fā)揮審計監(jiān)督、約束職能，推進國有企業(yè)的穩(wěn)定運營，保障國民經(jīng)濟安全運行。

第一，及時公示審計結(jié)果。在企業(yè)內(nèi)部，公示干部任免變動情況，補充公示審計結(jié)果，提升審計機關(guān)工作透明性，調(diào)動全員積極參與到企業(yè)內(nèi)部建設(shè)中。

第二，實施對審計報告質(zhì)量責(zé)任負責(zé)制。提高審計工作人員責(zé)任意識，客觀評價干部履職能力，同時，針對審計中所發(fā)現(xiàn)的問題，紀檢部門及時介入進行嚴查。

第三，建立整改反饋機制。在開展經(jīng)濟責(zé)任審計中，及時指出內(nèi)部管理所存在的薄弱環(huán)節(jié)，要求相關(guān)責(zé)任部門進行整改，關(guān)注整改進度與整改情況，積極有效發(fā)揮審計監(jiān)督、約束職能，提高管理效率。

5 結(jié)論

當前，實施干部經(jīng)濟責(zé)任審計，能夠深入到國有企業(yè)內(nèi)部對各個環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域展開監(jiān)督與約束，保障經(jīng)營效率，提高企業(yè)管理水平。國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的任職，被賦予了更高的責(zé)任與權(quán)利，過去由于缺乏有效的監(jiān)督機制，導(dǎo)致“一言堂”現(xiàn)象嚴重，甚至給國有企業(yè)造成了重大的經(jīng)濟損失，滋生貪污、腐敗現(xiàn)象。自十八大以來，在反腐倡廉道路上，全社會對干部的經(jīng)濟責(zé)任審計工作愈加重視，亦出臺了相關(guān)指導(dǎo)意見，以優(yōu)化審計方法、建立審計監(jiān)督機制，結(jié)合在具體執(zhí)行中所面臨的困境，提出構(gòu)建完善的經(jīng)濟責(zé)任審計法律體系、審計資源要素向重點領(lǐng)域傾斜、進一步對干部經(jīng)濟責(zé)任進行界定、逐步采取定量評價手段、建立健全審計結(jié)果運用機制等保障制度，旨在有序發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的監(jiān)督、約束作用，提高國有企業(yè)經(jīng)濟運行效率。

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【作者簡介】董婧（1993-），女，江西九江人，審計師，從事審計研究。