基于全流程保障視角應(yīng)急財政資金的優(yōu)化配置與評價研究

喬甜甜QIAO Tian-tian

（合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，合肥 230009）

0 引言

中國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)幾個國家之一。中國自然災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、造成的災(zāi)情嚴(yán)重。根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，我國自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失從2015 年的27041 億元到2019 年的3270.9 億元。面對各類不確定因素和自然災(zāi)害的影響，構(gòu)建有效的應(yīng)急物資保障體系就顯得尤為重要，一方面可以促進(jìn)我國應(yīng)急物資保障體系體系整體的優(yōu)化，另一方面也能夠有效加強(qiáng)我國風(fēng)險應(yīng)對能力的提升。但是從我國現(xiàn)階段應(yīng)急物資全流程保障的整體效果來看，應(yīng)急預(yù)算資金的核算與管理等方面仍然存在著如應(yīng)急預(yù)算資金總準(zhǔn)備不足[1]缺乏有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，中央財政應(yīng)急支出壓力大[2]、財政應(yīng)急資金缺乏有效監(jiān)督機(jī)制和績效評價機(jī)制[3]等一些問題。因此在現(xiàn)階段理清應(yīng)急預(yù)算資金的核算與管理，不僅對于應(yīng)急預(yù)算資金的優(yōu)化配置與管理，而且對于建立健全更加科學(xué)的應(yīng)急物資全流程保障體系都具有重要意義。

1 應(yīng)急資金的研究現(xiàn)狀

預(yù)算指的是個人或者單位提前對資金取得與使用進(jìn)行的安排與計劃，無論是政府、高校、特定的政府機(jī)構(gòu)還是企事業(yè)單位都可以根據(jù)自身的資金需求編制預(yù)算。政府預(yù)算區(qū)別是企業(yè)單位，其具有法制性、公共性等特點(diǎn)，政府預(yù)算包含了財政分配、宏觀調(diào)控、反映和監(jiān)督的功能。要充分發(fā)揮應(yīng)急預(yù)算資金的利用效率，理清應(yīng)急預(yù)算資金核算的收入與支出是其中的關(guān)鍵要義。目前對于應(yīng)急資金支出資金來源的研究并非具有一致結(jié)論，主要體現(xiàn)為三種觀點(diǎn)：①“二分法”將中國用于應(yīng)急的財政資金區(qū)分為兩類，一是常規(guī)資金，二是突發(fā)事件發(fā)生后財政部門的臨時撥款。②“三分法”指出中國應(yīng)急預(yù)算資金來源主要包括財政撥款、社會捐助、保險賠付資金，其中政府的撥款是應(yīng)急資金保障的基礎(chǔ)。③“四分法”認(rèn)為中國應(yīng)急預(yù)算資金主要有四種，分別是常規(guī)應(yīng)急預(yù)算資金、非常規(guī)應(yīng)急預(yù)算資金、捐贈資金和財稅優(yōu)惠政策。[4]完整的應(yīng)急預(yù)算資金核算應(yīng)不僅僅局限于以上四種方法，而是應(yīng)該應(yīng)急物資全流程保障職責(zé)大類中包括計劃、組織、物資、人員培訓(xùn)與演練五個方面所對應(yīng)資金投入職責(zé)，但基于現(xiàn)階段應(yīng)急資金數(shù)據(jù)的披露情況和應(yīng)急管理資金籌集撥款的效率，本文核算的應(yīng)急預(yù)算資金仍然以常規(guī)資金為主。

從目前應(yīng)急預(yù)算資金研究的方向來看，首先是在對應(yīng)急預(yù)算資金的各種來源進(jìn)行梳理進(jìn)一步闡述其管理才存在的存在政府不同層級間財政支出責(zé)任不清、應(yīng)急財政投入總量小、重事后支出輕預(yù)防投入、監(jiān)督和評價機(jī)制缺位等問題[5]；其次是完善的應(yīng)急體制保障機(jī)制如何建立[6]，地方政府在應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害財政預(yù)警工作中面對資金不足、預(yù)算資金分配比例失衡、應(yīng)急財政監(jiān)測體系不規(guī)范等問題[7]，如何建立中央與地方救災(zāi)事權(quán)設(shè)計交叉但相對明確，可計算、可核查、可審計的體制機(jī)制[8]；最后則是根據(jù)影響分?jǐn)偙壤蛥f(xié)調(diào)機(jī)制如災(zāi)害事件應(yīng)急響應(yīng)級別的高低、受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平程度和政府財力水平等因素，如何建立清晰明確的監(jiān)督和評價機(jī)制[9]?？梢钥闯鰬?yīng)急財政管理不僅僅涉及到保障資金的供給問題，同時還涉及到了預(yù)算制度安排、財政資金撥付標(biāo)準(zhǔn)與轉(zhuǎn)移支付、中央與地方財政關(guān)系協(xié)調(diào)、財政監(jiān)督和績效評價等一系列問題。

本文從應(yīng)急預(yù)算資金作為應(yīng)急物資全流程保障體系重要組成部分的角度出發(fā)，首先對物資保障全流程體系下各階段的細(xì)分職責(zé)進(jìn)行界定，然后在較為明確的界定應(yīng)急預(yù)算資金來源與支出的基礎(chǔ)上同時也提出了應(yīng)急預(yù)算資金的績效評價體系。最后對2019 年中央和地方年度決算報告中應(yīng)急資金支出進(jìn)行分析評價，針對性的提出在進(jìn)一步明晰各階段、各級別應(yīng)急事務(wù)主體責(zé)任，統(tǒng)籌考慮中央和地方政府財力與應(yīng)急全流程支出責(zé)任，合理配比各階段應(yīng)急預(yù)算資金投入力度等建議，以促進(jìn)應(yīng)急事務(wù)中應(yīng)急物資全流程保障作用的發(fā)揮。

2 全流程保障下應(yīng)急預(yù)算資金的核算與評價方法

明確全流程物資保障能力框架下應(yīng)急預(yù)算資金的構(gòu)成，才能更科學(xué)有效的對應(yīng)急資金進(jìn)行優(yōu)化配置。無論是現(xiàn)階段對于應(yīng)急預(yù)算管理分類研究的“二分法”、“三分法”還是“四分法”，更多的是從資金來源的角度進(jìn)行考慮，本文則是基于全流程保障職責(zé)任務(wù)，從支出的角度出發(fā)，對應(yīng)急預(yù)算資金的分類進(jìn)行梳理。

2.1 全流程保障體系下中央與地方應(yīng)急職責(zé)與核算

應(yīng)急物資全流程的保障職責(zé)大類包括計劃、組織、物資、人員培訓(xùn)與演練五個方面的職責(zé)，也同時了包含預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建四個階段的各項責(zé)任，而與之相關(guān)的所有活動都需要應(yīng)急財政資金對其進(jìn)行保障。明確全流程物資保障能力框架下應(yīng)急財政資金的構(gòu)成，才能更科學(xué)有效的對財政資金進(jìn)行優(yōu)化配置。因此本文首先結(jié)合全流程保障下應(yīng)急預(yù)算資金的相關(guān)支出，對我國應(yīng)急預(yù)算的資金投入進(jìn)行核算，確定支出的具體方向和內(nèi)容。

從理論上來看，完整的應(yīng)急預(yù)算資金核算應(yīng)該充分包含在突發(fā)公共事件發(fā)生的各個階段和各個任務(wù)層面的所有支出。雖然伴隨著2016 年我國政務(wù)公開制度的不斷發(fā)展與推進(jìn)，使政府對其各項工作內(nèi)容和進(jìn)程予以公開，但是由于目前各省級政府披露的詳略程度和方式各有不同，結(jié)合2018 年財政部印發(fā)的《2019 年政府收支分類科目》并基于研究數(shù)據(jù)的可得性，本研究選取2019 年中央和各省級政府披露的2019 年度決算數(shù)據(jù)的以下指標(biāo)核算中央和地方應(yīng)急預(yù)算資金的支出，如表1 所示。

基于表1 梳理的應(yīng)急相關(guān)支出科目，本文給出中央及地方應(yīng)急預(yù)算資金核算具體內(nèi)容如下。

表1 全流程保障下應(yīng)急預(yù)算資金核算科目匯總

中央級別應(yīng)急預(yù)算資金核算內(nèi)容。中央應(yīng)急預(yù)算資金=［中央（一般公共預(yù)算支出中災(zāi)害防治及應(yīng)急管理支出+糧油物資儲備支出+預(yù)備費(fèi)）+一般性轉(zhuǎn)移支付（中央自然災(zāi)害救災(zāi)資金）+專項轉(zhuǎn)移支付（自然災(zāi)害防治體系建設(shè)補(bǔ)助資金）］+［基本建設(shè)支出中一般公共預(yù)算支出災(zāi)害防治及應(yīng)急管理支出+基本建設(shè)支出中糧油物資儲備支出+基本建設(shè)支出中對地方轉(zhuǎn)移支付（救災(zāi)應(yīng)急補(bǔ)助）］

地方級別應(yīng)急預(yù)算資金核算內(nèi)容。地方應(yīng)急預(yù)算資金=［地方一般公共預(yù)算支出中（災(zāi)害防治及應(yīng)預(yù)算省對各市的專項轉(zhuǎn)移支付（災(zāi)害防治及應(yīng)急管理方面）］+［基本建設(shè)支出中應(yīng)急事務(wù)相關(guān)建設(shè)資金支出+基本建設(shè)支出中對地方轉(zhuǎn)移支付（如森林防火物資儲備庫建設(shè)）］

2.2 應(yīng)急預(yù)算資金績效評價體系

充分提高應(yīng)急預(yù)算資金的使用效率，提升政府應(yīng)急事件的處理應(yīng)變能力，需要一套科學(xué)合理的應(yīng)急預(yù)算資金績效評價體系科學(xué)、合理、全面的選擇應(yīng)急預(yù)算資金指標(biāo)是構(gòu)建應(yīng)急預(yù)算支出評價體系的基礎(chǔ)。根據(jù)績效評價體系中經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性的4E 原則，本文選取的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)指標(biāo)主要包括投入、產(chǎn)出、效果、資源等。應(yīng)急財政的經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)急預(yù)算資金的投入[10]，政府財力作為衡量一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力的重要指標(biāo)，它是地方應(yīng)急預(yù)算資金的主要來源，通過計算應(yīng)急預(yù)算資金的投入規(guī)模能夠較為綜合的反映政府對應(yīng)急事務(wù)整體投入力度，這關(guān)系到包含預(yù)防于準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建各個階段的規(guī)劃與建設(shè)。據(jù)此，本文選取以下指標(biāo)，如表2 所示。

3 2019 年中央與地方應(yīng)急預(yù)算資金績效分析

3.1 2019 年中央與地方應(yīng)急預(yù)算資金支出核算分析

結(jié)合上文提出的應(yīng)急預(yù)算資金計算方法，以2019 年各省級政府的年度決算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，本文得出如下結(jié)果：

整體來看，可以發(fā)現(xiàn)在一般公共預(yù)算支出科目中，中央的糧油物資儲備支出占比達(dá)到63%，預(yù)備費(fèi)的支出中央占比達(dá)到44%，災(zāi)害防治及應(yīng)急管理支出中央支出占比達(dá)到了30%，這一方面體現(xiàn)了中央政府在糧油物資等重要儲備物資上的重視，同時也反映了災(zāi)害防治及應(yīng)急管理支出責(zé)任進(jìn)一步細(xì)分下，各省級政府在應(yīng)急資金使用方面進(jìn)一步明晰落實“財權(quán)與事權(quán)責(zé)任相匹配”的原則，對應(yīng)急事務(wù)的重視度提高的同時加大了對相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人員培訓(xùn)的投入力度。而對于一般公共預(yù)算中政府間的轉(zhuǎn)移支付，其是在一定的預(yù)算管理體制下，各級政府之間在既定的職責(zé)、支出責(zé)任和稅收劃分框架下應(yīng)急資金的相互轉(zhuǎn)移。例如在中央層級中就設(shè)置了一般公共預(yù)算中與應(yīng)急事務(wù)相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付，其一般性轉(zhuǎn)移支付設(shè)置了中央自然災(zāi)害救災(zāi)資金，2019 年度預(yù)算達(dá)到了130.94 億元，比2018年增加了34%；在專項轉(zhuǎn)移支付中設(shè)置的自然災(zāi)害防治體系建設(shè)補(bǔ)助資金，2019 年度預(yù)算為320 億元，高達(dá)2018年的四倍。在一般公共預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付中，中央資金在轉(zhuǎn)移性支付中設(shè)置針對應(yīng)急事務(wù)的特定科目，充分運(yùn)用中央資金“集中力量辦大事”的特點(diǎn)，體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付在進(jìn)一步彌補(bǔ)各省級政府之間的收支差距、解決一些共同事權(quán)的“外溢性”的優(yōu)勢。

具體來看，一般公共預(yù)算中的“災(zāi)害防治及應(yīng)急管理支出”作為2019 年新增預(yù)算科目的設(shè)置，體現(xiàn)了政府對應(yīng)急事務(wù)的高度重視同時也對應(yīng)急預(yù)算資金的核算與披露提供了更加豐富的數(shù)據(jù)來源。在計算結(jié)果來看，在自然災(zāi)害頻發(fā)的東北地區(qū)和西南地區(qū)，以及長江和黃河流域支出的金額較為明顯高于其他省份，例如黑龍江、貴州、四川、重慶等地。結(jié)合2019 年全國各地區(qū)自然災(zāi)害受災(zāi)情況，整體的災(zāi)害支出和受災(zāi)情況存在一定匹配情況，例如黑龍江、山東和四川等省份，其自然災(zāi)害的受災(zāi)損失較高，因此在災(zāi)害防治支出上的投入也較高。但是也存在一些省份災(zāi)害預(yù)防支出投入較低受災(zāi)損失嚴(yán)重的情況，例如浙江、江西、湖南等地。鑒于應(yīng)急事務(wù)突發(fā)性強(qiáng)、波及范圍廣、影響巨大的特點(diǎn)，地方政府不僅僅能夠更準(zhǔn)確到掌握到相關(guān)信息，同時也能夠更加及時的事件做出及時有效的處置。因此結(jié)合應(yīng)急事務(wù)的特點(diǎn)，地方政府應(yīng)該在充分判斷本地區(qū)風(fēng)險形勢的基礎(chǔ)上，加大事前階段的災(zāi)害防治投入力度，做好災(zāi)害預(yù)防與準(zhǔn)備，最大化的提高地區(qū)應(yīng)急預(yù)算資金的利用效率。

3.2 2019 年應(yīng)急預(yù)算績效評價

在對2019 年全國中央與地方的財力的計算的基礎(chǔ)上，從縱向維度上來看，中央與地方應(yīng)急事務(wù)責(zé)任劃分可以考慮應(yīng)急預(yù)算資金的分配以中央與地方財力3∶7 的比例基礎(chǔ)上進(jìn)行劃分，再進(jìn)一步結(jié)合地區(qū)應(yīng)急事務(wù)的級別和影響范圍進(jìn)行細(xì)分調(diào)整，例如根據(jù)影響范圍重大、災(zāi)害級別嚴(yán)重等因素在內(nèi)的分解分級機(jī)制。從橫向維度上看，東中西地區(qū)的財力差距較大，雖然東部城市地區(qū)財力收入較高，但受災(zāi)損失往往也更加嚴(yán)重。通過選取2015-2019 年國家統(tǒng)計年鑒分地區(qū)自然災(zāi)害損失情況-直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)五年來受災(zāi)情況較為嚴(yán)重的集中在東部沿海地區(qū)和長江流域，例如四川、湖北、湖南、浙江、廣東等地，一方面是這些地區(qū)人口密度較高，地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，另一方面也是受氣候降水和沿河沿海地理區(qū)位的影響，這些省份自然災(zāi)害發(fā)生頻度較高，因此各省份需要結(jié)合自己財力的實際情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)且自然災(zāi)害頻率高加大應(yīng)急預(yù)算資金預(yù)算投入比例，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低且自然自然災(zāi)害發(fā)生頻率低可針對性的應(yīng)對提高應(yīng)急預(yù)算資金的使用效率。但值得指出的是，財力只能夠評價地方應(yīng)急預(yù)算資金效果的一個維度，基于前文提出的全流程保障下完整的應(yīng)急預(yù)算資金投入效果評價，還需要地方政府更多維度數(shù)據(jù)的披露。

政府財力作為一個衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為綜合的指標(biāo)，應(yīng)急資金支出和自然災(zāi)害損失的配比應(yīng)該存在較為恰當(dāng)?shù)呐浔汝P(guān)系，當(dāng)應(yīng)急資金支出的資金投入遠(yuǎn)高于自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，存在著地區(qū)應(yīng)急預(yù)算資金浪費(fèi)、資金使用效率低下等問題；當(dāng)應(yīng)急資金支出的資金遠(yuǎn)低于自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失，存在著地區(qū)應(yīng)急預(yù)算資金投入不足、應(yīng)急資金制度保障體系不健全不完善等問題。在對中央和地方總體應(yīng)急物資保障共同事權(quán)投入責(zé)任時，中央與地方應(yīng)急資金支出投入效果的評價應(yīng)該在首先考慮全國各個省份實際財力情況。

4 總結(jié)與建議

本文從應(yīng)急事務(wù)全流程保障的角度出發(fā)，在了解現(xiàn)階段應(yīng)急預(yù)算資金研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，在界定中央與地方在各階段應(yīng)急事務(wù)職責(zé)后，提出了應(yīng)急預(yù)算資金的核算方法和評價體系。在核算了2019 年中央和省級財力和應(yīng)急資金支出的相關(guān)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)中央和地方應(yīng)急資金支出不協(xié)調(diào)、地方應(yīng)急預(yù)算資金使用效率不高等問題。結(jié)合我國中央和地方各級政府應(yīng)急管理方面的現(xiàn)實情況，本文提出以下建議：

4.1 進(jìn)一步明確各階段、各級別應(yīng)急事務(wù)主體責(zé)任，發(fā)揮中央和地方在應(yīng)急事務(wù)中的各自優(yōu)勢

在應(yīng)對不同響應(yīng)等級和影響范圍的災(zāi)害時，明確劃分全流程保障體系下中央與地方在應(yīng)急事務(wù)中應(yīng)該承擔(dān)的各項主體職責(zé)和具體任務(wù)。從中央層面來看，主要是發(fā)揮其在應(yīng)急事務(wù)中的總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的責(zé)任，充分利用“集中力量辦大事”的優(yōu)越性；從地方層面來看，要進(jìn)一步明確各部門的主題職責(zé)，充分發(fā)揮包含政府部門、企業(yè)和各類社會力量的優(yōu)勢，關(guān)注應(yīng)急事務(wù)發(fā)生前準(zhǔn)備的充分度、應(yīng)急事務(wù)發(fā)生時救助的及時性、應(yīng)急事務(wù)發(fā)生后重建的重要性。

4.2 考慮中央和地方政府財力，合理劃分地方應(yīng)急全流程支出權(quán)責(zé)

協(xié)調(diào)中央和地方、地方各級政府的應(yīng)急物資保障資金在劃分中央和地方總體應(yīng)急物資保障共同事權(quán)投入責(zé)任時，在應(yīng)急預(yù)算劃分比例上，各省分?jǐn)偟木唧w比例可按照中央與地方財力對比情況，分檔設(shè)置，適度調(diào)整，政府財力充沛的地區(qū)多承擔(dān)一些，財力不足的地區(qū)少承擔(dān)一些，可以在中央與地方財力比為3∶7 的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)定。考慮到各省在應(yīng)急管理全流程中支出與中央支出的差距較大，可適當(dāng)提高地方承擔(dān)應(yīng)急物資保障的責(zé)任，進(jìn)一步落實屬地為主的應(yīng)急管理體制，同時縮短救助時間，提高救災(zāi)的效率。

4.3 科學(xué)配比各階段應(yīng)急預(yù)算資金投入力度，加大事先防災(zāi)和減災(zāi)資金投入

應(yīng)急管理工作可以分為預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、和恢復(fù)與重建四個環(huán)節(jié)。事中處置與救援和事后恢復(fù)與重建不如事前預(yù)防與準(zhǔn)備投入的效果。前期科學(xué)合理的應(yīng)急預(yù)防手段和制度隊伍建設(shè)能夠有效降低應(yīng)急事件中后期的災(zāi)害損失，因此，盡可能把應(yīng)急管理投入環(huán)節(jié)前移，不斷加大對應(yīng)急管理預(yù)防與準(zhǔn)備，監(jiān)測與預(yù)警環(huán)節(jié)的投入，才能夠提高政府應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)公共事件的能力同時減少突發(fā)事件造成的災(zāi)害損失。