資源枯竭型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展探索
——以石家莊井陘礦區(qū)為例

譚杪萌，楊安琪，曹培靈，米雪

1.中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院；2.北京城市學(xué)院

一、資源枯竭型地區(qū)的范疇和特征

資源型城市指依托自然資源，如礦產(chǎn)資源、森林資源等，并且以資源的開采和初級(jí)加工為支柱產(chǎn)業(yè)的專業(yè)性功能突出的城市。隨著資源儲(chǔ)量的逐漸減少，以及長期以來高強(qiáng)度的開采和產(chǎn)業(yè)模式的粗放發(fā)展，城市面臨著諸多難以回避的問題。譬如礦產(chǎn)儲(chǔ)備枯竭，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益嚴(yán)重，民生矛盾突出等。

近年來，資源枯竭型地區(qū)的再生和發(fā)展，備受黨和國家的關(guān)注。國務(wù)院先后共分三批正式確立了69個(gè)資源枯竭型轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市，其中河北省石家莊市井陘礦區(qū)就名列其中。此前已有大量學(xué)者從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)發(fā)展、政策導(dǎo)向等角度，對(duì)這一問題展開研究和探討，也從定性或定量等角度完成了多項(xiàng)研究，取得了豐厚的成果。[1]但本文認(rèn)為，這些文章大多在強(qiáng)調(diào)政策發(fā)展對(duì)村鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型作用，一定程度忽視了村鎮(zhèn)與周圍核心城市的空間發(fā)展聯(lián)系。也有一些學(xué)者頗為關(guān)注資源枯竭型地區(qū)依賴周邊村莊進(jìn)行生態(tài)發(fā)展轉(zhuǎn)型[2][3][4]，但往往忽視了資源地區(qū)本體的生態(tài)和文化發(fā)展?jié)撃堋?/p>

圖1 礦區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及工業(yè)規(guī)上企業(yè)變化（作者自繪）

圖2 礦區(qū)常住人口變化（作者自繪）

本文從資源枯竭地區(qū)的發(fā)展痼疾出發(fā)，通過對(duì)石家莊市井陘礦區(qū)案例的深度分析，嘗試?yán)迩遒Y源枯竭型地區(qū)的癥結(jié)所在，并以國土空間規(guī)劃的思路框架為基礎(chǔ)，對(duì)這類地區(qū)提出合理可行的空間發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型對(duì)策。

二、井陘礦區(qū)現(xiàn)狀特征和問題

（一）煤炭資源枯竭，產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力

井陘礦區(qū)作為傳統(tǒng)資源型地區(qū)，在過去百年發(fā)展中，一直依賴于煤炭資源的開采與加工。隨著礦產(chǎn)資源的逐漸枯竭，井陘礦區(qū)的煤炭相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出明顯停滯的狀態(tài)。采煤、洗煤、煤化工等企業(yè)全部關(guān)停并轉(zhuǎn)。全縣規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量下降，從2012年的53家下降到2019年的27家，工業(yè)增加值持續(xù)降低。

（二）人口不斷外流，勞動(dòng)力不足

煤炭業(yè)的衰頹，勢(shì)必帶動(dòng)著一切工業(yè)活動(dòng)的停滯。加之后工業(yè)時(shí)代的背景下，資源型地區(qū)普遍具有產(chǎn)能過剩、就業(yè)縮減和環(huán)境污染的問題。這諸多問題的存在使井陘礦區(qū)尤其是基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)較差的村鎮(zhèn)，人口持續(xù)流失。常住人口從2010年第六次人口普查的9.52萬人，下降到2020年第七次人口普查的7.70萬人。

（三）采煤沉陷隱患突出，工業(yè)棕地亟待治理

由于長期持續(xù)的煤炭開采活動(dòng)，井陘礦區(qū)存在著大面積的煤礦采空區(qū)。當(dāng)時(shí)采用的開采模式和支護(hù)模式，造成較為嚴(yán)重的土地沉陷的地質(zhì)災(zāi)害。經(jīng)過評(píng)估，采煤沉陷區(qū)面積為21.2平方公里，占全區(qū)總面積29.8%。其中危險(xiǎn)性大區(qū)3.81平方公里，占比18.1%；危險(xiǎn)性中等區(qū)11.26平方公里，占比53.1%；危險(xiǎn)性小區(qū)6.13平方公里，占比28.9%。采煤沉陷區(qū)、城市建成區(qū)和拓展?jié)摿臻g高度重合，現(xiàn)狀建成區(qū)存在一定安全隱患，對(duì)未來城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成一定影響。

此外，由于礦區(qū)因煤而興，多年以來已經(jīng)形成了圍繞著煤炭的下游企業(yè)。其中煉焦和洗煤等相關(guān)產(chǎn)業(yè)十分發(fā)達(dá)，形成了四大焦化廠和數(shù)十個(gè)洗煤廠。焦化廠在煉焦的過程中，釋放的焦?fàn)t煤氣中存在苯等有害物質(zhì)，會(huì)滲入土壤，造成污染。而洗煤主要是在露天場(chǎng)地裝卸和堆放原料煤，會(huì)產(chǎn)生煤灰粉塵，對(duì)地表造成污染。礦區(qū)目前存在約2-3平方公里的工業(yè)棕地。

（四）服務(wù)配套存在缺口，城市空間品質(zhì)不高

井陘礦區(qū)是傳統(tǒng)工礦地區(qū)，建設(shè)年代較早，當(dāng)時(shí)主要是以工人鎮(zhèn)的形式建設(shè)，服務(wù)設(shè)施已經(jīng)出現(xiàn)老舊問題。同時(shí)部分設(shè)施當(dāng)年配置標(biāo)準(zhǔn)較低，難以滿足現(xiàn)代化城市的生產(chǎn)生活需要。目前人均公園綠地、社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療、文化體育、小學(xué)、幼托等設(shè)施均有一定缺口。城市空間向外擴(kuò)張時(shí)，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，造成服務(wù)設(shè)施覆蓋率不足。

圖3 石家莊都市圈45分鐘交通圈及重要城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)（作者自繪）

此外，城市以工業(yè)生產(chǎn)為主，工人住區(qū)和村莊插花分布，除了政府大樓、礦區(qū)醫(yī)院等重要公共設(shè)施風(fēng)貌較好外，其他區(qū)域風(fēng)貌一般，與現(xiàn)代化都市存在較大差距。一些重要的工業(yè)遺存，如皇冠塔、西大樓、老井架等，均隱于企業(yè)大院中，沒有進(jìn)行展示利用，礦區(qū)整體風(fēng)貌特色不夠突出。

三、井陘礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的空間應(yīng)對(duì)策略

（一）保護(hù)綠水青山，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)

綠水青山就是金山銀山，礦區(qū)應(yīng)堅(jiān)持綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的理念。改變礦區(qū)傳統(tǒng)資源依賴型的粗放發(fā)展模式，探索內(nèi)涵式、集約型、綠色發(fā)展新路徑，保護(hù)好生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間。

在國土空間規(guī)劃中，按照自然地理格局特征，結(jié)合雙評(píng)價(jià)結(jié)論，嚴(yán)格劃定生態(tài)保護(hù)紅線，確保生態(tài)安全底線。同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)空間保護(hù)，提升生態(tài)空間的系統(tǒng)性、完整性。保護(hù)好礦區(qū)三面環(huán)山的山水格局，加強(qiáng)清涼山、臺(tái)陽山、青石嶺等山體空間保護(hù)，確保太行山地區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)功能。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾與沖突，加快推進(jìn)生態(tài)修復(fù)。對(duì)因開山采石造成損害的山體、水體，有序生態(tài)修復(fù)工程。

根據(jù)“國土三調(diào)”現(xiàn)狀長期利用穩(wěn)定耕地分布情況，結(jié)合礦區(qū)綿右渠灌溉覆蓋區(qū)域，選取高等別耕地，劃定礦區(qū)永久基本農(nóng)田，嚴(yán)守糧食安全底線。同時(shí)結(jié)合昊源蘋果、臺(tái)陽紅嘴香椿等山區(qū)特色林果種植基礎(chǔ)，大力發(fā)展特色林果業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)多元化發(fā)展，有效提升農(nóng)民收入，并支撐休閑采摘等旅游業(yè)態(tài)發(fā)展。

（二）借力核心城市，吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

井陘礦區(qū)距離石家莊市中心區(qū)僅30公里，處于都市圈緊密聯(lián)系的范圍內(nèi)，交通及通道優(yōu)勢(shì)明顯，眾多公路和鐵路系統(tǒng)，共同構(gòu)成了便捷的客貨運(yùn)對(duì)外聯(lián)系通道。[5]充分發(fā)揮井陘礦區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，融入石家莊45分鐘交通圈，建設(shè)河北省會(huì)都市圈西部重要節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)省會(huì)城市功能外溢的承接，做好和井陘縣及周邊區(qū)陽泉、鹿泉等市區(qū)的空間及功能協(xié)同。

以石鋼搬遷礦區(qū)為契機(jī)，大力發(fā)展上下游產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈，打造特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。同時(shí)協(xié)同井陘縣，面向京津冀消費(fèi)客群，大力發(fā)展文化休閑旅游產(chǎn)業(yè)，突出礦區(qū)工礦文化和紅色文化遺存優(yōu)勢(shì)，與井陘縣的名山、古鎮(zhèn)、古村資源形成差異化產(chǎn)品，合力打造石家莊西部重要的旅游目的地。

（三）優(yōu)用文化景觀資源，大力發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)

圖4 協(xié)同井陘縣形成文化休閑旅游線路（作者自繪）

礦區(qū)地處太行八陘第五陘核心區(qū)段，自古以來是重要的交通樞紐區(qū)域，也是兵家必爭之地。有賈莊古村落、鳳山傳統(tǒng)村落、垂虹橋、天護(hù)古城遺址、井陘瓷窯等眾多文化遺存。近代以來，因煤礦而興，建成了正豐礦等一批重要煤礦，也留下了段家樓全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、正豐礦國家工業(yè)遺產(chǎn)、皇冠塔、老井架等一批具有工礦地區(qū)代表性的工業(yè)文化遺存。此外，礦區(qū)還有人民廣播電臺(tái)、萬人坑遺址、解放第一礦等眾多紅色文化遺跡，文化遺存十分豐富。西部清涼山風(fēng)景名勝區(qū)、北部的臺(tái)陽山、南側(cè)的綿河等風(fēng)景文化資源也有較為突出的特色。礦區(qū)應(yīng)大力發(fā)掘并凸顯文化、風(fēng)景資源優(yōu)勢(shì)，通過建設(shè)旅游路，串聯(lián)清涼山風(fēng)景名勝區(qū)、段家樓、正豐礦國家工業(yè)遺產(chǎn)、甘霖蘋果谷、賈莊古鎮(zhèn)、鳳山傳統(tǒng)村落等一批優(yōu)質(zhì)風(fēng)景文化資源，形成礦區(qū)旅游體系，并科學(xué)選址、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)旅游接待服務(wù)設(shè)施，大力推進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力回流，促進(jìn)人民增收，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

（四）推進(jìn)土地整治，優(yōu)用存量用地

進(jìn)入新時(shí)代，生態(tài)文明發(fā)展理念下，城市建設(shè)用地增量指標(biāo)日益緊縮[6]。同時(shí)隨著煤炭資源枯竭和環(huán)境整治要求，礦區(qū)大量焦化、洗煤等企業(yè)相繼關(guān)停，礦區(qū)存在大量閑置建設(shè)用地資源，土地利用較為粗放，人均建設(shè)用地達(dá)262平米，土地績效不高。

未來礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，鋼鐵上下游產(chǎn)業(yè)以及文旅產(chǎn)業(yè)都需要建設(shè)用地空間，完全依靠新增建設(shè)用地難以實(shí)現(xiàn)。通過土地整治和存量更新，進(jìn)行騰籠換鳥是礦區(qū)發(fā)展的必由之路?？茖W(xué)評(píng)估現(xiàn)狀存量用地，積極開展采煤沉陷區(qū)勘察和治理，加快推動(dòng)工業(yè)棕地治理，推進(jìn)低效工業(yè)退出，盤活現(xiàn)狀存量用地，為礦區(qū)未來建設(shè)發(fā)展釋放空間。

（五）提升公共服務(wù)品質(zhì)，著力改善城市風(fēng)貌

礦區(qū)未來走綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，離不開中高端人才的支撐。針對(duì)目前服務(wù)設(shè)施問題，科學(xué)劃定社區(qū)生活圈并進(jìn)行宜居性評(píng)估，找準(zhǔn)各片區(qū)公共服務(wù)短板，結(jié)合存量更新，有針對(duì)性地進(jìn)行補(bǔ)齊提升，引導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施精細(xì)化配置，高水平打造其實(shí)并不容易。但由于礦區(qū)分鐘、村鎮(zhèn)傳統(tǒng)上具有較高的生活和消費(fèi)水準(zhǔn)，因此在產(chǎn)業(yè)重組和整合的過程中，同時(shí)考慮分鐘、5分鐘社區(qū)生活圈，使高水平的公共服務(wù)成為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)活化振興、吸引技術(shù)和創(chuàng)新人才的一種催化劑。

針對(duì)礦區(qū)城市面貌不佳的問題，全面開展總體城市設(shè)計(jì)，保護(hù)好傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)的特色風(fēng)貌，對(duì)老工業(yè)區(qū)、老工人宿舍進(jìn)行修葺整治，凸顯具有礦區(qū)特色的風(fēng)貌。

四、小結(jié)

井陘礦區(qū)是傳統(tǒng)資源枯竭型地區(qū)的代表，目前正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。針對(duì)目前主要問題，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，借力省會(huì)，培育特鋼產(chǎn)業(yè)和文旅產(chǎn)業(yè)，作為礦區(qū)未來發(fā)展的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)存量挖潛，釋放建設(shè)用地空間，提升土地績效。努力提升公共服務(wù)水平，打造環(huán)境優(yōu)美的城市風(fēng)貌，支撐轉(zhuǎn)型發(fā)展。相信在不久的將來，礦區(qū)將再度煥發(fā)活力，成為資源枯竭型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的示范。