中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政法教研部教授劉銳：保障民生要盡快補(bǔ)齊立法短板

□ 《民生周刊》記者 暢婉潔 徐英子

民生是最大的政治。推進(jìn)全面依法治國(guó)根本目的是依法保障人民權(quán)益。習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“要聚焦人民群眾急盼，加強(qiáng)民生領(lǐng)域立法。”

中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政法教研部教授劉銳表示，一方面法律的制修訂提速，另一方面立法質(zhì)量明顯提高。法律是治國(guó)之重器，民生領(lǐng)域“法律欠賬”需盡快補(bǔ)上。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)民生領(lǐng)域立法工作取得了哪些成績(jī)？

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)立法明顯加速，質(zhì)量不斷提升，民生領(lǐng)域立法尤其如此。

一是法律制修訂提速。制定了一批新法，如基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法、疫苗管理法、反家庭暴力法、反食品浪費(fèi)法、個(gè)人信息保護(hù)法等。

同時(shí)，近20 部法律被修改，如食品安全法、藥品管理法、環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法等。此外，通過(guò)刑法修正案（九）和刑法修正案（十一）。

值得強(qiáng)調(diào)的是，完成了被譽(yù)為社會(huì)生活百科全書(shū)的民法典的編纂。

劉銳

二是立法質(zhì)量明顯提高。法律的明確性、針對(duì)性、可操作性、統(tǒng)一性、可遵循性不斷增強(qiáng)，以往立法中存在的重義務(wù)輕權(quán)利、重權(quán)力輕責(zé)任、重實(shí)體輕程序等現(xiàn)象逐步改變。典型例子就是民法典、刑法修正案（十一）、個(gè)人信息保護(hù)法、食品安全法和環(huán)境保護(hù)法等法律的制修訂。

民法典是新中國(guó)第一部以“典”命名的法律，第一部超過(guò)1000條的法律，也是第一部超過(guò)10 萬(wàn)字的法律。民法典的出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了民事基本法律的體系化，全面構(gòu)筑了民事權(quán)利體系，對(duì)社會(huì)高度關(guān)注的住宅小區(qū)共同事項(xiàng)決策難、物業(yè)管理糾紛多、新技術(shù)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)個(gè)人權(quán)利的挑戰(zhàn)、承包地“三權(quán)分置”、夫妻債務(wù)的合理化，以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大民生問(wèn)題作出回應(yīng)。

刑法修正案（十一）補(bǔ)充修改47 個(gè)條文，涉及安全生產(chǎn)、食品藥品、金融秩序、公共衛(wèi)生等方面，對(duì)社會(huì)關(guān)注的冒名頂替上學(xué)就業(yè)、搶控公交車(chē)方向盤(pán)、高空拋物、非法集資等新情況新問(wèn)題予以直接回應(yīng)。

個(gè)人信息保護(hù)法確立個(gè)人信息保護(hù)原則、規(guī)范個(gè)人信息處理活動(dòng)、嚴(yán)格保護(hù)個(gè)人敏感信息。食品安全法和環(huán)境保護(hù)法被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)的法律”，通過(guò)嚴(yán)格、嚴(yán)密的法律責(zé)任配置，實(shí)現(xiàn)食品安全和環(huán)境保護(hù)的剛性約束。

除了法律，民生領(lǐng)域的法規(guī)規(guī)章建設(shè)也取得不小成績(jī)。如行政法規(guī)社會(huì)救助暫行辦法出臺(tái)并修訂，自然災(zāi)害救助條例修訂。上海等地出臺(tái)規(guī)范數(shù)據(jù)等的地方性法規(guī)，杭州等地出臺(tái)調(diào)整老舊小區(qū)住宅加裝電梯的規(guī)章，等等。

進(jìn)入新發(fā)展階段，我國(guó)民生領(lǐng)域立法還存在哪些短板？

當(dāng)前，與新發(fā)展階段的要求相比，民生領(lǐng)域立法短板主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控方面。新冠肺炎疫情暴發(fā)、蔓延和防控中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，暴露了我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法律制度的一些短板。比如，權(quán)力責(zé)任不夠明晰、權(quán)利保障仍有不足、正當(dāng)程序比較欠缺、權(quán)力制約有待加強(qiáng)。

第二，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全面臨物理性污染、化學(xué)性污染、生物性污染和本底性污染等嚴(yán)重影響，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的全過(guò)程管控制度還沒(méi)有建立。

第三，不動(dòng)產(chǎn)登記制度。不動(dòng)產(chǎn)登記關(guān)乎老百姓“安居”和重大財(cái)產(chǎn)利益實(shí)現(xiàn)。目前的不動(dòng)產(chǎn)登記制度在可登記權(quán)利類(lèi)型、不動(dòng)產(chǎn)繼承過(guò)戶登記配套制度建設(shè)等方面還有明顯不足。比如，在可登記權(quán)利類(lèi)型方面，民法典新設(shè)立的居住權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記目前還處于地方探索階段。不動(dòng)產(chǎn)繼承過(guò)戶登記因缺乏前端的法院審查等配套制度舉步維艱，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承受了不可承受之審查之責(zé)和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，不動(dòng)產(chǎn)繼承過(guò)戶登記本來(lái)很難，民法典實(shí)施后因公證遺囑優(yōu)先效力的取消、繼承人范圍的擴(kuò)大而更加難以辦理。

第四，事故受害人救濟(jì)。工傷事故、機(jī)動(dòng)車(chē)事故等事故受害人救濟(jì)是現(xiàn)代社會(huì)不得不面對(duì)的重大問(wèn)題?？傮w看，各類(lèi)事故受害人救濟(jì)制度近一二十年取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，但依然是影響民生質(zhì)量的短板。比如，目前工傷保險(xiǎn)還存在總體參保率低、工傷維權(quán)難等問(wèn)題。

機(jī)動(dòng)車(chē)事故伴隨交強(qiáng)險(xiǎn)制度的建立和不斷完善，受害人救濟(jì)水平不斷提高，但目前還存在機(jī)動(dòng)車(chē)投保率低、保障程度不能滿足受害人救濟(jì)增長(zhǎng)需要及有效分散駕駛?cè)素?zé)任風(fēng)險(xiǎn)，以及配套制度救助基金沒(méi)有規(guī)范運(yùn)行等問(wèn)題。

第五，社會(huì)保障方面。一方面，尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，普及率還需進(jìn)一步提高；另一方面，保障程度總體有待提高，社會(huì)救助體系沒(méi)有完全建立起來(lái)，有些領(lǐng)域存在保障不公問(wèn)題，不同形式的社會(huì)保障之間以及社會(huì)保障與交強(qiáng)險(xiǎn)、道路交通事故救助基金等之間的關(guān)系還沒(méi)有完全理順。

此外，人民群眾反映強(qiáng)烈的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等問(wèn)題，沒(méi)有法律的系統(tǒng)規(guī)制。婦女權(quán)益保障依然存在不少問(wèn)題，如婦女就業(yè)歧視、土地權(quán)益保障及性騷擾等問(wèn)題。

在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新征程中，加強(qiáng)民生領(lǐng)域立法有何意義？

增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，依然需要加強(qiáng)民生領(lǐng)域立法，為人民的幸福美好生活提供良法保障。

一方面，法律是治國(guó)之重器，民生領(lǐng)域“法律欠賬”需盡快補(bǔ)上。規(guī)則很多，但法律的層級(jí)最高、效力最強(qiáng)，也最具穩(wěn)定性。

按照立法法，有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰等屬于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的絕對(duì)專(zhuān)屬立法權(quán)，即法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，其他任何機(jī)構(gòu)都無(wú)權(quán)規(guī)范；對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，民事基本制度，基本經(jīng)濟(jì)制度，財(cái)政、稅收、金融等基本制度屬于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的相對(duì)專(zhuān)屬立法權(quán)，即法律相對(duì)保留事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院經(jīng)授權(quán)可以制定行政法規(guī)，但其他任何機(jī)構(gòu)同樣沒(méi)有權(quán)力涉足。

這就表明，唯有法律可以規(guī)定刑事責(zé)任、可以設(shè)定限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的行政處罰，從而有可能妥當(dāng)配置與權(quán)力、義務(wù)相匹配的責(zé)任。責(zé)任到位方可有效約束公權(quán)力、保障私權(quán)利。

2021年12月6日，習(xí)近平總書(shū)記主持中共中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：我國(guó)正處在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)艱巨繁重，對(duì)外開(kāi)放深入推進(jìn)，需要更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。

民生領(lǐng)域的立法事項(xiàng)，大多屬于法律相對(duì)保留事項(xiàng)，理應(yīng)通過(guò)法律予以規(guī)范；民生領(lǐng)域的立法，需要配置相當(dāng)?shù)呢?zé)任，從而通過(guò)剛性的法律約束公權(quán)力、規(guī)范相關(guān)當(dāng)事人的行為。

當(dāng)前，現(xiàn)行有效法律只有290部左右，“有法可依”的問(wèn)題還沒(méi)有完全解決，民生領(lǐng)域“法律欠賬”問(wèn)題比較突出，社會(huì)救助、不動(dòng)產(chǎn)登記等領(lǐng)域還沒(méi)有法律。幸福，是“一種持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的對(duì)現(xiàn)有生活的滿足感，并希望保持現(xiàn)有狀態(tài)的穩(wěn)定心情”。

一時(shí)的快樂(lè)容易得到，持久穩(wěn)定的幸福必須依靠穩(wěn)定定型的法律。加大民生領(lǐng)域法律供給，是提升民生領(lǐng)域法治水平的基礎(chǔ)。

另一方面，良法是善治之前提。習(xí)近平總書(shū)記指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！?/p>

古希臘哲學(xué)家亞里士多德認(rèn)為，真想解除一國(guó)的內(nèi)憂應(yīng)該依靠良好的立法，不能依靠偶然的機(jī)會(huì)。良法是具備明確、穩(wěn)定、公平正義、無(wú)內(nèi)在矛盾、可遵循、完善等品質(zhì)之法。

只有明確，方可給執(zhí)法、司法、守法以明確指引，便于法律的貫徹執(zhí)行，也可有效約束執(zhí)法、司法行為。

法律之所以能夠帶來(lái)強(qiáng)烈而持久的期望，就在于法律的安定性。社會(huì)公平正義是法治的價(jià)值追求，要努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度中都感受到公平正義。

制度統(tǒng)一是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系，可給人們以明確的指引、清晰的預(yù)期，從而降低執(zhí)法成本，減少執(zhí)法偏差。

可遵循是指法律要求人們做的必須是其能夠做的，絕不能讓人們?yōu)椴豢蔀橹?，法律唯有可遵循，才能降低守法成本，增?qiáng)守法意愿。完善主要是從法律體系角度提出的要求，體系化不僅指規(guī)范形式上的體系化，更強(qiáng)調(diào)規(guī)范價(jià)值層面的體系化。

用良法的標(biāo)準(zhǔn)衡量我國(guó)現(xiàn)行立法，比較突出的問(wèn)題是：不夠明確，無(wú)法為市場(chǎng)參與者提供可靠預(yù)期；程度不同存在法律穩(wěn)定與制度不穩(wěn)定現(xiàn)象；法律內(nèi)在矛盾還沒(méi)有完全解決，“依法打架”“各依各法”問(wèn)題依然程度不同地存在；法律反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，不夠公平、可遵循性還待提高。

這些法律領(lǐng)域存在的問(wèn)題，在民生領(lǐng)域法律中同樣存在，有些甚至更為突出。

比如，社會(huì)保障、教育領(lǐng)域的有些法律還比較原則，傳染病防治法和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的有些規(guī)定不一致，民法典規(guī)定的不少制度還需要配套制度予以落實(shí)。

您對(duì)進(jìn)一步做好民生領(lǐng)域立法工作有哪些建議？

第一，補(bǔ)短板，加快推進(jìn)重點(diǎn)法律立法。不動(dòng)產(chǎn)登記法、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法、社會(huì)救助法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、傳染病防治法、婦女權(quán)益保障法等法律的制修訂已經(jīng)正式啟動(dòng)，這些法律事關(guān)重大民生問(wèn)題，需加快立法進(jìn)程。

第二，提質(zhì)量，加快推進(jìn)法律的明確化、程序的正當(dāng)化、責(zé)任的妥當(dāng)化和法律制度的體系化。立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等日益增長(zhǎng)的要求，提高人民生活品質(zhì)，促進(jìn)共同富裕，都對(duì)法治建設(shè)提出新的更高要求。

提高民生領(lǐng)域立法質(zhì)量，關(guān)鍵要抓住以下幾點(diǎn)：一是法律的明確化。進(jìn)一步革新“宜粗不宜細(xì)”的立法觀念，法律的明確性要通過(guò)具體規(guī)定實(shí)現(xiàn)，具體立法中既不能無(wú)視問(wèn)題、回避問(wèn)題、繞著問(wèn)題走，也不能把問(wèn)題無(wú)原則地推給其他部門(mén)或地方。

問(wèn)題終究是要解決的，不同類(lèi)型的問(wèn)題需要不同層次的制度解決，有些問(wèn)題只能由法律解決，如果法律不解決，行政法規(guī)規(guī)章等即使想解決也無(wú)權(quán)解決。

比如，不動(dòng)產(chǎn)繼承過(guò)戶登記問(wèn)題，之所以是一個(gè)影響民生的老大難問(wèn)題，一方面與遺產(chǎn)繼承及不動(dòng)產(chǎn)登記制度本身復(fù)雜有關(guān)，但根本原因在于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承受了不可承受之重。

應(yīng)當(dāng)借鑒德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立專(zhuān)門(mén)的家事法庭，賦予法院調(diào)查及收集材料的權(quán)力，由法院審查繼承權(quán)并出具可用于辦理繼承登記（包括銀行和保險(xiǎn)事務(wù)）的法律文書(shū)。這樣的制度變革顯然只能由法院組織法、不動(dòng)產(chǎn)登記法等完成。

二是程序的正當(dāng)化。法治是程序之治。法諺道：“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)?！边@里“看得見(jiàn)的方式”就是程序。

法律不僅要重視程序，更要重視程序的正當(dāng)性，否則“走形式、走過(guò)場(chǎng)”難以避免。程序的正當(dāng)性來(lái)源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時(shí)終結(jié)和公開(kāi)。

比如，工傷事故的鑒定程序，一定要突出程序的中立性，“自己不能當(dāng)自己的法官”，有利害關(guān)系之人也應(yīng)當(dāng)回避。

三是責(zé)任的妥當(dāng)化。法律責(zé)任不到位固然不好，但法律責(zé)任也不是越重越好，我們不僅要認(rèn)識(shí)到責(zé)任救濟(jì)權(quán)利、約束權(quán)力的價(jià)值，也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到責(zé)任限制自由的負(fù)面效果。權(quán)責(zé)相當(dāng)不僅指責(zé)任追究方面的相當(dāng)，也指責(zé)任配置方面的相當(dāng)。

這不僅要求應(yīng)合理統(tǒng)籌配置刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任，也要充分考慮中國(guó)的實(shí)際，力求權(quán)責(zé)相當(dāng)。

從近年來(lái)的立法來(lái)看，出現(xiàn)了比較明顯的嚴(yán)格化趨勢(shì)，這對(duì)于解決立法責(zé)任配置不到位的問(wèn)題有重要意義，但也應(yīng)關(guān)注責(zé)任過(guò)嚴(yán)的問(wèn)題，以及不同法律法規(guī)責(zé)任配置的平衡問(wèn)題。

實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)有些行政處罰因立法規(guī)定的罰款門(mén)檻價(jià)過(guò)高而無(wú)法執(zhí)行的問(wèn)題。

四是法律制度的體系化。法律越來(lái)越多、制度越來(lái)越復(fù)雜，體系化的要求越高。民法典開(kāi)啟了法律制度體系化的新時(shí)代。

民生領(lǐng)域的法律法規(guī)已經(jīng)不少，體系化是未來(lái)制度建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。鑒于民生領(lǐng)域法律事實(shí)上包括若干不同子領(lǐng)域，雖然不可能對(duì)民生法律法典化，但體系化是必要的，而且在社會(huì)保障等子領(lǐng)域，未來(lái)也不是沒(méi)有法典化的可能。