PPP 模式對地方政府隱性債務的影響

□文/陳 靜

（南開大學金融學院 天津）

［提要］ 地方政府隱性債務風險一直是市場關注的重點，化解這一“灰犀?！憋L險對于經(jīng)濟系統(tǒng)穩(wěn)定向好發(fā)展有著重要意義。PPP 項目模式初衷是為了緩解地方政府的債務負擔，但實際運營過程中卻成為地方政府變相舉債、滿足融資需求的工具。本文利用全國30 個省市面板數(shù)據(jù)，運用固定效應模型和系統(tǒng)性GMM 模型，對地方政府隱性債務規(guī)模與PPP 項目規(guī)模之間的關系進行實證分析，并建立完善的政企合作與法律保障機制，以充分發(fā)揮PPP 模式在化解地方政府隱性債務風險中的作用。

自2003 年實施新一輪稅制改革以來，地方財政支出由2003 年的 17，229.85 億元上漲到 2019 年的 203，758.87 億元，后者約為前者的11.83 倍；而地方財政收入由2003 年的9，849.98 億元上漲到 2019 年的 101，076.82 億元，后者約為前者的10.26 倍。從所占比重看，地方財政支出占比由2003 年的69.9%增加到2019 年的85.3%，增加了15.4 個百分點；而地方財政收入占比由2003 年的45.36%增加到2019 年的53.09%，只增加了7.73 個百分點。由此可見，地方政府支出日漸增加，但財政收入增速卻不及財政支出增速，財權上移和事權下放使得地方政府財權事權不匹配。同時，《預算法》限制地方政府發(fā)行地方政府債券，《擔保法》對地方政府提供擔保進行了限制，迫使地方政府尋求新的融資渠道以滿足日益增加的基礎設施和公共服務需求，進一步導致地方政府隱性債務逐漸高企。

地方政府隱性債務是指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。為化解地方政府隱性債務這一“灰犀牛”風險，PPP項目模式應運而生。作為地方政府的新型融資手段，其鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府合作，共同參與公共基礎設施的建設、滿足公共服務需求。通過與具有投資、運營管理能力的社會資本進行合作，政府可將雙方的優(yōu)勢結(jié)合起來，解決其提供公共服務的資金、管理難題，從而緩解債務負擔。但實際運營過程中，一方面地方政府片面追求政治績效，重融資而輕管理，在PPP 項目選擇上易盲目和沖動，未經(jīng)過嚴格審查的項目增加了運營失敗的風險，反而會加重政府的債務負擔?；蛘叩胤秸鳳PP 項目的外衣，通過地方政府投融資平臺發(fā)行城投債，以繞過中央層面的監(jiān)管，滿足自身融資需求，此做法同樣會增加政府的表外隱性債務。另一方面由于缺乏完整的法律保障體系，社會資本囿于無法適時順利退出的擔憂，對于PPP 項目的參與熱情低，即便是成功吸引社會資本注資，由于市場化、規(guī)范化程度不夠，政企雙方缺乏契約精神，項目執(zhí)行過程中風險隱患重重疊加，同樣對PPP 模式化解地方政府隱性債務風險造成阻礙。所以，PPP 模式對化解地方政府隱性債務風險的作用仍有待進一步考量。

為探究PPP 項目對緩解地方政府隱性債務風險的效果，本文利用2016～2019 年全國30 個省市面板數(shù)據(jù)，運用固定效應模型和系統(tǒng)性GMM 模型，對二者之間的關系進行探究。

一、文獻綜述與研究假設

學術界對PPP 模式在化解地方政府隱性債務風險中所發(fā)揮的作用持有不同觀點。部分學者認為，PPP 項目有利于緩解政府債務負擔。吳卓瑾等（2014）認為PPP 模式將私人部門引入公共服務領域，可在市場競爭機制下降低政府建設、運營、維護成本，提高財政支出的使用效率，緩解財政支出壓力；李靠隊等（2016）認為PPP 可以迅速優(yōu)化政府的資產(chǎn)負債表，是化解地方政府存量債務的有效方式；張澤明（2019）通過辨析地方政府性債務、地方政府負債與PPP 項目政府支出責任之間的關系，認為PPP 項目不產(chǎn)生政府性債務。而另一部分學者認為PPP 項目反而給政府“增負”。崔志娟等（2019）運用規(guī)范分析方法，發(fā)現(xiàn)可用性付費方式下產(chǎn)生政府直接隱性負債的概率最大，風險承擔與配套投入承諾易產(chǎn)生政府或有隱性負債；董亞卿（2020）認為規(guī)范的PPP 項目不是政府債務，但PPP 模式下的政府可用性付費是政府的或有債務；Shendy et al（2013）以加納為案例進行研究，指出PPP 模式導致了政府隱性債務的膨脹；Yongjian Ke（2014）以國家體育館為例，研究得出在未進行仔細核查、政府強烈干預的情況下，公私合作并不比常規(guī)采購有優(yōu)勢；姚東旻等（2019）利用我國PPP 項目數(shù)據(jù)，基于政策文本構(gòu)建準實驗發(fā)現(xiàn)，政府引入PPP 模式未能降低地方債務水平，并且PPP 項目投資規(guī)模與地方債務之間存在顯著正向關系。

本文認為，PPP 項目承建的是公共產(chǎn)品，具有外部性的特征，所以為了吸引社會資本注資，政府通常會對PPP 變相提供擔保、給出回購承諾，這無形中增加了政府的隱性債務負擔；并且礙于各方壓力，政府在投資PPP 項目時，不能做到嚴格審查，容易誤判項目的成本和風險，項目失敗后最終的責任承擔者往往是政府。綜上所述，本文提出研究假設：PPP 項目可能增加政府的隱性債務。

二、研究設計

（一）樣本選取與數(shù)據(jù)來源。鑒于2015 年《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》正式施行，本文選取了自2016～2019年除西藏、臺灣、香港、澳門以外的30 個省市的PPP 項目投資額數(shù)據(jù)和財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為研究樣本。研究數(shù)據(jù)選自Wind 資訊數(shù)據(jù)庫，主要采用PPP 項目專題統(tǒng)計、中國宏觀數(shù)據(jù)、債券專題統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)。此外，為了消除異常值對研究結(jié)論的影響，本文對所有連續(xù)性變量進行了1%的Winsorize 處理。

（二）變量選取與模型構(gòu)建

1、模型設定。為驗證前文提出的假設，本文構(gòu)建如下回歸模型：

考慮到政府隱性債務規(guī)模與PPP 項目規(guī)模之間可能存在雙向因果關系，導致普通面板數(shù)據(jù)模型存在內(nèi)生性問題，故本文將被解釋變量的滯后一期作為解釋變量引入模型，構(gòu)建如下動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型：

2、被解釋變量與主要解釋變量。對于地方政府的隱性債務，目前尚未有統(tǒng)一的認定標準和統(tǒng)計口徑，基于前人研究，城投債是地方投融資平臺作為發(fā)行主體為地方基礎設施建設和公益性項目建設而公開發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)，被認為是隱性債務的重要表現(xiàn)形式。故本文用各地方政府的城投債規(guī)模代表地方政府隱性債務風險，為避免可能的內(nèi)生性影響，此處做標準化處理，將被解釋變量定義為地方政府城投債規(guī)模/地方年末總?cè)藬?shù)，表示符號記為Debti，t（其中i 代表省份，t 代表時間）。主要解釋變量定義為地方政府PPP 項目投資額/地方年末總?cè)藬?shù)，同樣做了標準化處理，表達符號記為Pscalei，t。

3、控制變量。本文在前人研究及考慮數(shù)據(jù)收集可得性的基礎上，選取財政支出分權（FD）、人均地方GDP 增長率（GDP）、人均地方財政缺口（FG）、土地財政依賴度（LFD）等指標作為模型的控制變量。相關變量定義如表1 所示。（表1）

表1 變量定義一覽表

三、實證結(jié)果與分析

（一）描述性統(tǒng)計與相關性分析。表2 為各變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。從表2 可看出，地方政府城投債規(guī)模和PPP 項目投資額兩個變量的標準差較大，這說明不同地區(qū)之間兩個變量存在較大差異。表2 中Pamount 與FD1 變量分別為PPP 項目投資數(shù)量（計算方法：log（地方PPP 項目投資數(shù)量））和財政收入分權（計算方法：人均地方公共財政收入/人均全國公共財政收入），作為后文穩(wěn)健性檢驗的替代變量。（表2）

表2 各變量的描述性統(tǒng)計一覽表

表3 為pearson 相關系數(shù)矩陣，從矩陣中難以直接看出地方政府城投債規(guī)模與PPP 項目投資額之間的關系，所以需要進行進一步檢驗。其余變量相關系數(shù)均在0.8 以內(nèi)，說明變量之間不存在嚴重的共線性。并且表4 中的方差膨脹因子（VIF）檢驗結(jié)果證明VIF 均值小于2，各變量的VIF 值小于2，進一步地說明共線性問題對回歸結(jié)果的穩(wěn)健性不會造成影響。（表3、表4）

表3 pearson 相關系數(shù)矩陣

表4 方差膨脹因子一覽表

（二）回歸分析。本文對模型進行混合OLS 回歸和固定效應模型回歸，運用LSDV 法，對兩個模型的有效性進行比較，檢驗結(jié)果顯示，幾乎所有個體虛擬變量在1%水平上顯著，可拒絕“所有個體虛擬變量都為0”的原假設，認為存在個體固定效應，不應使用混合回歸；接著對模型進行隨機效應模型回歸，并將其與混合OLS 回歸作比較，檢驗結(jié)果強烈拒絕“不存在個體隨機效應”的原假設，故應選擇隨機效應模型；對FE 模型和RE 模型進行豪斯曼檢驗，P 值為0.0011，表明在1%的顯著水平下拒絕隨機效應模型，所以本文最終確定采用固定效應模型對方程進行估計。在對所有年度虛擬變量的聯(lián)合顯著性進行檢驗后，發(fā)現(xiàn)回歸結(jié)果并不顯著，即單向固定效應模型要優(yōu)于雙向固定效應模型。但為穩(wěn)健性起見，本文將兩個模型的回歸結(jié)果一并在表5 中進行報告。（表5）

從表5 來看，無論是單向固定效應還是雙向固定效應，Pscale 前的系數(shù)均顯著為正，這表明PPP 項目投資額對地方政府發(fā)行城投債具有正向促進作用?？紤]到PPP 項目投資額與城投債規(guī)模之間可能存在雙向因果關系，這將導致普通的面板數(shù)據(jù)模型中存在內(nèi)生性問題，因此本文將被解釋變量的滯后一期作為解釋變量引入模型，構(gòu)建了動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型。利用系統(tǒng)性GMM 模型回歸，結(jié)果如表6 所示。（表6）

表5 固定效應回歸結(jié)果一覽表

表6 系統(tǒng)性GMM 模型回歸結(jié)果一覽表

從表6 可以看出，被解釋變量的一階滯后非常顯著。利用sargan 統(tǒng)計量對系統(tǒng)GMM 擾動項的自相關性進行檢驗，檢驗結(jié)果P 值是0.5152，可以接受“所有工具變量都有效”的原假設。觀察Pscale 的系數(shù)，仍然顯著為正，這與固定效應模型得到的結(jié)論具有一致性。

進一步，由描述性統(tǒng)計結(jié)果發(fā)現(xiàn)解釋變量與被解釋變量的標準差較大，故本文將30 個省市按照我國通常的地區(qū)劃分標準進行分類，分成東部沿海地區(qū)、中部內(nèi)陸地區(qū)和西部邊遠地區(qū)，對三個子樣本采用單向固定效應模型進行回歸分析，結(jié)果如表7 所示。（表7）

由表7 可看出，對于東部地區(qū)和西部地區(qū)而言，PPP 項目對于地方政府發(fā)行城投債的正向激勵不明顯，原因可能是東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高，在PPP 項目選擇與管控上更為謹慎，政企合作受到更多約束，降低了項目執(zhí)行風險；西部地區(qū)無論PPP 項目投資額還是城投債發(fā)行量，規(guī)模都相對較小，這可能是二者之間未有顯著關系的原因；而中部地區(qū)PPP 項目投資額的系數(shù)在1%的水平上顯著為正，并且系數(shù)相對較大，說明中部地區(qū)PPP 項目對地方政府發(fā)行城投債的激勵效果更大，地方政府為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標，可能在PPP 項目中給出違規(guī)保底承諾，造成明股實債，增加了政府隱性債務，具有較大的債務風險。此外，全樣本與中部地區(qū)子樣本的財政缺口系數(shù)也顯著為正，這與事實相符，財政缺口越大，地方政府受到的激勵反饋程度也越大，越容易增發(fā)城投債。

表7 各地區(qū)固定效應回歸結(jié)果一覽表

（三）穩(wěn)健性檢驗。本文采用替代核心變量的方式，用Pamount 代替Pscale，F(xiàn)D1 替代FD，對上述結(jié)果進行穩(wěn)健性檢驗，采用的方法和步驟與基準回歸相同，結(jié)果如表8 和表9 所示。（表 8、表 9）

從表8 和表9 可以看出，其結(jié)果與基準回歸結(jié)果具有一致性，從全國范圍來看，Pamount 變量的系數(shù)依然顯著為正，分地區(qū)樣本中，仍然是中部地區(qū)正向促進作用最為顯著。與基準回歸結(jié)果有所不同的是，F(xiàn)D1 變量的系數(shù)在全樣本中顯著為負，這也與事實相符，F(xiàn)D1 代表財政收入分權，對于地方政府而言，財政收入分權程度越高，地方政府債務負擔越輕，所以其對地方政府變相舉債融資具有一定程度的抑制作用。

表8 穩(wěn)健性檢驗回歸結(jié)果一覽表

表9 各地區(qū)穩(wěn)健性檢驗回歸結(jié)果一覽表

四、研究結(jié)論與政策建議

本文通過對全國30 個省市的面板數(shù)據(jù)進行回歸以及分地區(qū)進行回歸分析，針對PPP 項目規(guī)模對地方政府隱性債務的影響進行實證分析，得到如下結(jié)論：（1）從全國范圍看，PPP 項目規(guī)模對地方政府隱性債務具有正向激勵作用；（2）中部地區(qū)的正向激勵作用更加顯著。事實上，現(xiàn)實當中，從監(jiān)管部門披露的地方政府違規(guī)舉債案例中可以得到，在PPP 模式下，PPP 項目刺激地方政府隱性債務增加存在多種作用渠道，主要表現(xiàn)為：第一，項目審查疏松，政府投資能夠拉動當?shù)氐慕?jīng)濟增長，為加大基建投資建設力度，追求政府績效，地方政府在PPP 項目審查上把關力度不夠，導致諸多項目成本與風險得不到充分評估，且項目風險分配不當，增加了項目建設困難和運營失敗風險，給地方政府帶來潛在的隱性債務壓力；第二，違規(guī)提供擔?；蚪o出回購承諾，通常PPP 建設項目為基礎設施以及公共服務領域的項目，由于具有公共產(chǎn)品屬性，此類項目在前期投入資金規(guī)模大但收益較低，為吸引社會資本的加入，地方政府會通過提供各種形式的擔保，出具擔保函、承諾函以及利用隱性回購等方式來保障社會資本方的收益，這給地方政府的財政支出帶來多重隱性壓力；第三，政府承擔托底角色，一旦PPP 項目沒有達到預定收益或者項目爛尾，社會資本抽出后最終的責任承擔方往往是政府，同樣給政府帶來沉重的債務負擔。由此可見，PPP 項目若無質(zhì)量擴張，非但不能減輕政府的債務壓力，反而會起到反向作用。2019 年4 月28 日，財政部辦公廳下發(fā)了《關于梳理PPP 項目增加地方政府隱性債務情況的通知》，明確要“堅決遏制假借PPP 名義增加地方政府隱性債務風險，夯實PPP 高質(zhì)量發(fā)展基礎”。

鑒于研究結(jié)論，本文提出以下政策建議，以期規(guī)范我國的PPP 項目模式，合理管控地方政府隱性債務，防范“灰犀?！憋L險。第一，地方政府在選擇、審核、運作PPP 項目時，要做到嚴守程序、規(guī)范審查，對于高風險的PPP 項目予以駁回，對于合規(guī)的PPP 項目也要在充分衡量當?shù)卣斄Φ幕A上進行投資，切不可因追求績效而盲目草率做出投資決定。第二，應建立完善的PPP 項目法律保障制度，明確規(guī)定政府與企業(yè)在項目執(zhí)行中各自管理的范圍與承擔的責任，利用完善的保障制度與切實可行的運作模式吸引社會資本的參與，促進政企合作，使PPP 項目化解政府隱性債務風險的作用真正得到發(fā)揮。第三，地方政府隱性債務不計入預算財政體系，存在預算軟約束和道德風險問題，所以各地方政府應對其投融資平臺的債務進行分類整理，將政府負有償還責任以及推定償還責任的債務納入財政預算，將隱性債務顯性化。第四，中央在制定規(guī)范地方PPP 項目的文件時，應充分考慮各地區(qū)之間的差異，對未充分利用PPP 這一工具的省市應予以適當鼓勵，但對于PPP 投資額較高的地區(qū)尤其是中部地區(qū)要做到審慎監(jiān)管，以保證項目質(zhì)量；在財政分權改革上應將財權與事權相匹配的原則考慮在內(nèi)，在優(yōu)化財政資源配置的同時降低地方政府的債務風險；同時，應充分發(fā)揮國家審計的作用，利用審計監(jiān)督強化風險管理機制。