粵港澳大灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展研究

□文/嚴雪晴 毛克寧

（廣東理工學院經(jīng)濟管理學院 廣東·肇慶）

［提要］ 粵港澳大灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調互動發(fā)展對灣區(qū)崛起具有十分重要意義，但是互動發(fā)展存在的風險負面影響大，制約灣區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，因此對灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展風險問題的探究顯得尤為重要。本文利用質性研究法對灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展互動關系及兩者協(xié)調發(fā)展存在風險的負面影響進行分析，基于風險預警、識別、分析、評價、控制等，構建風險防控模型。最后，從政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、城鄉(xiāng)居民方面提出相應的風險治理對策。

粵港澳大灣區(qū)作為“一帶一路”建設的重要支撐和橋頭堡，是我國參與全球競爭和建設世界級城市群的重要空間載體。鑒于此，加強粵港澳大灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展風險防控與治理對策具有重要的學術價值、應用價值和現(xiàn)實意義。

一、灣區(qū)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展的互動關系

鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展不僅是補齊“四化”短板的根本要求，而且還是推進城鄉(xiāng)一體化、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的必然選擇。必須堅持以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，實施城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙輪驅動的城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，積極推進灣區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，最終實現(xiàn)灣區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（一）城鎮(zhèn)化加速鄉(xiāng)村振興順利推進。城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有效途徑。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的外力支撐。灣區(qū)城鎮(zhèn)化就是農村人口和第二、第三產(chǎn)業(yè)向城市聚集，以農業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向現(xiàn)代城市型社會轉變的過程。城鎮(zhèn)化過程包括人口城鎮(zhèn)化、空間城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化、社會城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化健康快速發(fā)展，能夠吸引農村過剩農業(yè)人口在城鎮(zhèn)就業(yè)、購房定居，獲得城鎮(zhèn)居民身份，有序地推進農業(yè)轉移人口市民化，使其真正融入城市社會，共享城市公共服務，分享改革成果。同時，城鎮(zhèn)化通過“以城帶村”發(fā)展模式，帶動農村基礎設施建設，完善公共服務，提高鄉(xiāng)風文明程度，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這不僅有助于緩解農村人口過剩和社會穩(wěn)定壓力，而且有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，建設美麗鄉(xiāng)村。

（二）鄉(xiāng)村振興推動城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興有助于進城務工人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或擇業(yè)，推進農村就近就地城鎮(zhèn)化。實現(xiàn)農村就地城鎮(zhèn)化必須以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)作支撐，產(chǎn)業(yè)興旺則是鄉(xiāng)村振興的重點所在，這是逐步實現(xiàn)農民就地城鎮(zhèn)化、就近就業(yè)化的關鍵。鄉(xiāng)村振興有助于推動資本下鄉(xiāng)，打破資本單一流向城市的局面。深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)力點應是加快產(chǎn)業(yè)轉型升級，發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)興旺支撐鄉(xiāng)村興旺。灣區(qū)鄉(xiāng)村振興推動灣區(qū)城鄉(xiāng)一體化向城鄉(xiāng)融合發(fā)展，將農村一二三產(chǎn)業(yè)融合共生，構建一個立體化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，有助于實現(xiàn)農村現(xiàn)代化。這不僅對形成“產(chǎn)業(yè)興旺”的現(xiàn)代化農村具有非常重要的推動作用，而且加速灣區(qū)城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展。

二、灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展風險的負面影響

灣區(qū)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興協(xié)調互動發(fā)展，對灣區(qū)的崛起具有重大現(xiàn)實意義。然而，客觀存在的各種不確定性因素必然降低城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展成功幾率，兩者發(fā)展不協(xié)調會給城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村帶來多方面損失，發(fā)展不協(xié)調致使返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民就近城鎮(zhèn)化變得遙遙無期，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標難以實現(xiàn)。兩者發(fā)展不協(xié)調導致城鄉(xiāng)關系惡化，其負面效應會抑制當前發(fā)展態(tài)勢良好的“雙創(chuàng)”局面，甚至演化成危及社會和諧穩(wěn)定的不確定性因素。灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展存在風險的負面影響主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）弱化城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力。第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是灣區(qū)城鎮(zhèn)化的基本動力和第一推力，鄉(xiāng)村振興則是灣區(qū)新型城鎮(zhèn)化的基本動力。灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興發(fā)展出現(xiàn)的系列風險，勢必會給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來一系列影響。它不僅弱化灣區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而且農業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉移進程就會延緩和遲滯，農業(yè)轉移人口市民化進程就會受阻。那么，灣區(qū)城鎮(zhèn)化將成為無源之水、無本之木。灣區(qū)新型城鎮(zhèn)化質量的提升是以農業(yè)轉移人口的市民化為依托的，沒有農業(yè)轉移人口的市民化，城鎮(zhèn)化推動經(jīng)濟社會發(fā)展的強大功能和作用無法充分發(fā)揮。如果鄉(xiāng)村振興進程受阻，鄉(xiāng)村的基礎設施和公共服務設施的建設就會滯后，無法吸引更多的生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村流動，勢必阻礙農業(yè)農村發(fā)展。一方面農業(yè)農村的生產(chǎn)效率低下，農民被束縛在土地上，難以加入城鎮(zhèn)化的進程；另一方面農民收入較低，農民進城成為市民的物質基礎不夠，難以在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。同時，農業(yè)的落后難以保障不斷增加的城鎮(zhèn)人口的生活需要，并難以保障相應的工業(yè)生產(chǎn)及其轉型升級的原料需求。由此可見，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興發(fā)展存在的風險給灣區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來極其不利的影響，導致灣區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力減弱，阻礙城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

（二）削弱鄉(xiāng)村振興發(fā)展的條件。灣區(qū)城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的土壤，為工業(yè)化發(fā)展提供基礎，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本動力，加速城鎮(zhèn)化發(fā)展。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的互動發(fā)展為灣區(qū)鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造了良好的發(fā)展條件。灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興發(fā)展存在的系列風險，勢必影響公共服務設施建設投資，惡化城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活條件，影響工業(yè)的發(fā)展及其轉型升級，為城鎮(zhèn)化人口提供了更多更高層次的就業(yè)崗位將大大減少。城鎮(zhèn)不完善的公共服務和政策也使得他們難以并定居下來成為市民，延緩農業(yè)人口轉向城鎮(zhèn)定居和生活的進程。農業(yè)人口滯留在農村，守護自家一畝三分地，主要從事農業(yè)生產(chǎn)活動。農業(yè)的產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；?jīng)營難以有效推進，農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構升級優(yōu)化推進受阻，農業(yè)效率難以提高，市場化進程受到阻礙。社會資本和生產(chǎn)要素向農業(yè)農村轉移力度降低，影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，農村經(jīng)濟發(fā)展質量難以提高，延緩農業(yè)農村現(xiàn)代化進程，削弱鄉(xiāng)村振興發(fā)展的物質基礎。

（三）阻礙灣區(qū)的崛起。灣區(qū)的崛起，受到制度、創(chuàng)新、協(xié)調發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等多種因素疊加影響，其崛起面臨最大的挑戰(zhàn)就是“一國兩制”下的城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展。以“一國、兩制、三幣、三區(qū)、四核城市”的格局構建的灣區(qū)，其社會制度、人文、協(xié)調管治、實施機制、物流等方面的問題頗為復雜，跨區(qū)域城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展成為灣區(qū)崛起的重點考量。灣區(qū)的崛起與發(fā)展需要深刻理解區(qū)域一體化的真正內涵概念。灣區(qū)區(qū)域一體化發(fā)展過程中依然存在區(qū)域分化、無序開發(fā)現(xiàn)象，地區(qū)分割、地區(qū)間非良性競爭、產(chǎn)業(yè)結構同質化仍然很嚴重，越來越多的跨區(qū)域管治問題成為灣區(qū)區(qū)域一體化發(fā)展的瓶頸。打破灣區(qū)崛起與發(fā)展的瓶頸，最重要的是需要城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興保持良性發(fā)展，協(xié)調推進城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)興旺與鄉(xiāng)村振興，加速城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)灣區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是灣區(qū)崛起的重要根基。

三、灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展風險防控體系及機制分析

基于城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展中存在的各種風險，結合各種風險的衍生機理，考慮城鄉(xiāng)發(fā)展在產(chǎn)業(yè)屬性、項目進程、區(qū)域分布、資源稟賦等因素方面的差異性，從風險預警、識別、分析、評價、控制等方面，構建結構上環(huán)環(huán)相扣、功能上步步耦合的風險防控模型，形成預警、識別、分析、評價、控制等完備的風險防控體系，最終構建系統(tǒng)的風險防控機制。（圖1）

圖1 灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展的風險防控模型圖

四、灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展風險防范建議

（一）政府——發(fā)揮適度引導者角色

1、提供政策支持，適度干預。作為政策的制定者，政府應適時出臺相關政策，為灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展提供政策支持。政府應該合理把握政策尺度，不能積極介入全過程、包辦一切，要保持克制態(tài)度，進行適度干預。如果政府在城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展過程中積極介入全過程、包辦一切，就可能導致城鄉(xiāng)居民在預期和行動上形成對政府的嚴重依賴。因此，政府在灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展過程中的角色，不是包攬一切，也不是什么都不管，而是適度引導。

2、扮演好“引路人”角色。以市場為主導，構建系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和有效性的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，充分發(fā)揮政府的引導和服務作用。政府在城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展過程中，明確界定自身作用邊界，逐步引導各類企業(yè)通過市場磨礪培育競爭力。對于創(chuàng)業(yè)企業(yè)，政府應從項目、資金、土地、稅收等方面給予適時適度的支持。政府應扮演好“引路人”角色，做到既不“缺位”又不“越位”。

3、構建風險防控體系與機制。針對灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展過程中存在的各類風險，政府應建立風險防控體系與機制。妥善應對鄉(xiāng)村振興面臨的風險挑戰(zhàn)，構建風險防范機制，規(guī)避與化解鄉(xiāng)村振興進程中存在的耕地消耗過大、鄉(xiāng)村文化傳承受阻、空心化問題突出等潛在風險。如，城市二元矛盾突出、環(huán)境承載壓力日趨增加、投資債務風險凸顯、耕地資源消耗大、農村勞動力“斷代”現(xiàn)象日益嚴重、鄉(xiāng)村文化傳承弱化及鄉(xiāng)村空心化問題顯現(xiàn)等風險，政府不能也不可能完全掌控應對。在應對城市二元矛盾突出的問題時，政府通過建立以人為本城鎮(zhèn)化推進機制，逐步實現(xiàn)每個人在城鎮(zhèn)中自由、公平和全面發(fā)展，逐步化解風險。針對城市環(huán)境承載壓力日趨增加的風險，政府倡導綠色、低碳、共建、共享理念，引導人類活動與生態(tài)環(huán)境和諧共生。應對日益凸顯的投資債務風險，政府構建投資債務風險預警機制，不斷化解投資債務風險。針對耕地資源消耗大的風險，政府應建立土地流轉科學決策機制，規(guī)避耕地資源流失和浪費風險。應對農村勞動力“斷代”風險，政府要強化鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)機制，培養(yǎng)大量新型職業(yè)農民。針對鄉(xiāng)村文化傳承弱化及鄉(xiāng)村空心化風險，政府應構建鄉(xiāng)村振興布局因地制宜機制及政府基層服務能力提升機制，使鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化得以傳承與發(fā)展，留得住鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)情，農民群眾根本利益的公共需求得以滿足。

（二）行業(yè)協(xié)會——發(fā)揮積極疏導者角色。行業(yè)協(xié)會作為聯(lián)系政府、企業(yè)與城鄉(xiāng)居民的橋梁和紐帶，在政策宣傳、項目推介、矛盾協(xié)調、權利維護、協(xié)管治理等方面應該發(fā)揮積極疏導者角色。在灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展過程中，行業(yè)協(xié)會的合理介入，避免政府因過多干預而弱化產(chǎn)業(yè)的自主成長性和企業(yè)、城鄉(xiāng)居民因缺乏組織性而陷入個體疲于應對諸多風險的困境，具有重要意義。行業(yè)協(xié)會應發(fā)揮好橋梁和紐帶作用，完善行業(yè)自律、行業(yè)自覺和誠信監(jiān)督機制，建立獎懲機制，對違反行業(yè)自律與誠信機制的企業(yè)給予批評教育、警告或者處罰，對合法合規(guī)的企業(yè)進行嘉獎。針對灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展過程中存在的城市二元矛盾突出、耕地資源消耗大、農村勞動力斷代、鄉(xiāng)村空心化等風險問題，行業(yè)協(xié)會應在政府與企業(yè)、城鄉(xiāng)居民之間，積極扮演疏導者角色。依據(jù)政府構建的風險防控體系與機制，做好企業(yè)及城鄉(xiāng)居民的疏導工作，提高企業(yè)與城鄉(xiāng)居民的風險防控意識。農村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會的建立和發(fā)展給農村經(jīng)濟的發(fā)展注入了新的活力，已成為振興農村經(jīng)濟的一支重要力量，應充分發(fā)揮農村經(jīng)濟協(xié)會在鄉(xiāng)村振興中的重大作用。

在鄉(xiāng)村振興過程中，鄉(xiāng)村相關行業(yè)協(xié)會的疏導，不僅提高農民的耕地資源保護意識，保障農民合法權益，而且提高農民對鄉(xiāng)村文化傳承、鄉(xiāng)村空心化及勞動力“斷代”現(xiàn)象的重要認識，增強農民建設美麗鄉(xiāng)村的自覺性。在城鎮(zhèn)化進程中，通過城鎮(zhèn)相關行業(yè)協(xié)會的疏導，深化工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民對城市二元矛盾、環(huán)境承載風險、投資債務風險等問題的思考，增強工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民風險防范意識，為規(guī)避和化解風險提供智力支持。

（三）企業(yè)、城鄉(xiāng)居民——發(fā)揮真正主導者角色。灣區(qū)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化；灣區(qū)鄉(xiāng)村振興，核心是產(chǎn)業(yè)興旺。沒有人氣聚集與產(chǎn)業(yè)支撐的灣區(qū)，其城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興就會失去靈魂，缺少根基。在灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展過程中，應重點關注兩大核心因素，即：既要關注人的城鎮(zhèn)化又要關注產(chǎn)業(yè)興旺。在兩者協(xié)調發(fā)展中，人的因素是第一位的。作為人的因素的城鄉(xiāng)居民，應發(fā)揮在兩者協(xié)調發(fā)展中的主觀能動性，積極參與到城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興發(fā)展進程中。面對城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展中出現(xiàn)的風險，城鄉(xiāng)居民應該發(fā)揮真正主導者角色，敢于直面風險與應對風險挑戰(zhàn)，果斷采取規(guī)避風險與化解風險的相關措施。既要堅持農民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位，保障農民權利；又要堅持城鎮(zhèn)居民在城鎮(zhèn)化中的主體地位，保障居民合法權益。灣區(qū)的城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展，需要現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群作支撐。企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)集群的一個重要組成部分，在城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展中要發(fā)揮主導者的作用。企業(yè)應不斷加強創(chuàng)新能力，提高品牌質量意識與風險意識，加強標準化建設。無論是鄉(xiāng)村振興還是城鎮(zhèn)化，離不開產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展，離不開產(chǎn)業(yè)集群的支撐。灣區(qū)企業(yè)在直面城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展的風險時，應樹立風險防范意識，制定應對風險的預案、方案及措施，具備應對各種風險挑戰(zhàn)的能力。

綜上所述，粵港澳大灣區(qū)在城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展過程中，既要看到兩者的良性互動關系，又要認識到兩者協(xié)調發(fā)展存在風險的負面影響?；陲L險預警、識別、分析、評價、控制等，構建完備的風險防控體系及風險防控機制。對于在城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展過程中存在的風險，政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)及城鎮(zhèn)居民應根據(jù)自身實情提出應對之策，以期應對風險挑戰(zhàn)、規(guī)避與化解風險，推動灣區(qū)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展，為最終實現(xiàn)灣區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展而努力。