近代中國市政公債初體驗(yàn)

吳福明

近年來，金融界關(guān)于市政債的討論很多，相關(guān)文章則著重于國外發(fā)行該類債券的介紹。其實(shí)，近代中國也曾多次嘗試市政債。市政公債包括以市政稅收為擔(dān)保的一般責(zé)任債券，與源于市政建設(shè)項(xiàng)目的收益?zhèn)?，近代中國市政公債主要為前一類。雖然近代中國中央與省級(jí)公債發(fā)行泛濫，但市政公債發(fā)行較少，與之相關(guān)的藏品并不多見。

圖1 19世紀(jì)80年代的上海外白渡橋，建橋資金來源于1873年市政公債。

1854年11月，上海公共租界的市政管理和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——工部局成立伊始，其董事會(huì)便發(fā)布了發(fā)行額不低于1000元、期限為10年的市政公債投標(biāo)廣告，該筆資金用于購買土地建造巡捕房。但該筆公債是否發(fā)行并不清楚，而1859年發(fā)行的“外灘公債”則有確切記載。1860年后，工部局頻頻發(fā)行市政債，籌集資金用于橋梁道路、排水管道等租界市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

上海開埠之初，蘇州河兩岸沒有橋，人員來往靠船擺渡。1854年，怡和洋行高管威爾斯召集19個(gè)洋行經(jīng)理和鴉片巨販，募集股份1.2萬銀洋，創(chuàng)辦蘇州河橋梁公司。1856年，一座名為“威爾斯”的大型木橋終于建成，橋中間處可以開啟，可供大船通過。橋兩頭設(shè)收費(fèi)亭，人過橋時(shí)收一文錢，車加倍。1863年后，過橋費(fèi)提高一倍，洋人為方便而購買了月票，定期與蘇州河橋梁公司統(tǒng)一結(jié)算。

威爾斯及其股東們由此賺了不少錢，然而卻鮮少花錢對橋進(jìn)行維護(hù)，時(shí)間一長，橋基開始腐爛。工部局多次發(fā)文要求對橋進(jìn)行大修，但公司卻置之不理。1872年10月，工部局發(fā)行4萬兩市政公債將橋收購后予以拆除，并在原橋東邊十幾步處新建一座木質(zhì)浮橋（圖1），建橋資金也是通過1873年再次發(fā)行2.1萬兩“蘇州河橋梁公債”來解決的。

早期的市政公債利率高達(dá)8%至10%，頗具吸引力，之后利率逐漸回落到5%至7%。工部局公債的發(fā)行一直持續(xù)至1942年，后期的債券無論在利率還是債信上都不及早期。公債償還期限短則5年，長達(dá)30年。公債以租界當(dāng)局的稅收為擔(dān)保。上海檔案館所藏《工部局董事會(huì)議會(huì)議錄》記載了大部分市政公債的發(fā)行與償還等情況。

圖2 1910年上海工部局發(fā)行的市政公債

那么早期的市政公債是如何發(fā)行的呢？通常，市政公債須經(jīng)過租地人會(huì)或納稅人會(huì)的批準(zhǔn)，通過招標(biāo)形式來發(fā)行。1873年，工部局董事會(huì)的一次記錄詳細(xì)記載了蘇州河橋梁公債的具體招標(biāo)情況。當(dāng)年市政公債計(jì)劃發(fā)行2.1萬兩（面值100兩），由總董開標(biāo)，共有11家機(jī)構(gòu)（代表）和個(gè)人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)參與了投標(biāo)，具體投標(biāo)人的價(jià)格與數(shù)量如下：

107兩有3份、106兩有30份、105兩有10份、101.5兩有2份、101兩有兩位投標(biāo)人，共30份;100兩投標(biāo)人有4個(gè)，數(shù)量共197份，著名的旗昌洋行也在這一價(jià)位投標(biāo)了30份。

至于公債本息的償付，早期的道路碼頭委員會(huì)曾對英租界內(nèi)每畝地征收1元土地稅，建立了“償債基金”。隨后又開征了“碼頭捐”，后來“碼頭捐”取消，增加了土地捐稅與“房捐”。為了推進(jìn)市政金融業(yè)務(wù)，工部局還牽頭成立了專門的市政投資銀行。市政公債在當(dāng)時(shí)的外商證券交易所——西商眾業(yè)公所交易。

目前留存下來的工部局市政公債多為上世紀(jì)20年代以后的，清代工部局市政公債則難得一見。筆者藏有一張1910年工部局市政公債未用票（圖2）。1910年3月21日，納稅人會(huì)議通過發(fā)行利率為6%、總額為52萬兩債券的決議。該票號(hào)碼為“12547”，背面有發(fā)行條款共5條。上海歷史博物館有一張1913年的實(shí)用票，背頁的發(fā)行條款增加至11條。

圖3 1910年上海城自治公所發(fā)行的地方公債票，面值壹佰兩，現(xiàn)藏于上海檔案館。

1906年至1910年，上海華界市政當(dāng)局也開始仿效租界當(dāng)局，分別以大達(dá)公司岸線租息、船捐、車捐等為抵押，先后三次發(fā)行市政公債，總額為規(guī)元16萬兩，期限為3年至5年。盡管其名為地方公債，但從其用途與擔(dān)保方式等來看，其實(shí)就是市政公債。

1910年，上海城自治公所發(fā)行地方公債，總額為規(guī)元10萬兩，期限5年，利率為8%。公債票面分為100兩與10兩，可以轉(zhuǎn)用和抵押。為了維持信用，該期公債以大達(dá)公司岸線每年租息1.09萬元，以及船捐、車捐作為擔(dān)保。該期公債票上蓋有“上海城董事會(huì)”圖章，并由總董李鐘玉，董事莫錫綸、王震、顧履桂簽字（圖3）。

民國初年至1925年間，上海市政當(dāng)局又發(fā)行了三次市政公債。1929年至1937年，上海特別市政府分別以全市房產(chǎn)稅、碼頭使用費(fèi)與車輛使用費(fèi)為擔(dān)保發(fā)行了三次市政公債，籌集資金總額超過1000萬元（上海通用銀元），為上世紀(jì)30年代上海的開發(fā)籌集了急需資金，促進(jìn)了城市發(fā)展。三期市政債發(fā)行過程各具特色，并在證券交易所掛牌上市。受戰(zhàn)亂與法幣崩潰的影響，后兩期市政債持券人損失慘重。

1929年上海特別市市政公債于當(dāng)年10月1日正式發(fā)行，利息為年息八厘，票面分為500元、100元、10元（圖4）、5元四種，募集資金用于建筑干道、市中心區(qū)域等。經(jīng)過各區(qū)較長時(shí)間的行政攤派式勸募，本次市政公債余額方告出清。1937年10月1日，此期市政公債進(jìn)行了最后一期的兌付。

1932年11月，上海市政府以碼頭捐為擔(dān)保發(fā)行復(fù)興市政公債600萬元，期限長達(dá)20年，利率為七厘。由海關(guān)將代征的碼頭捐向下按季撥付，并由基金保管委員會(huì)指定匯豐銀行代理還本付息。募集資金作“改善、整理、復(fù)興市政之用”，主要投向閘北、江灣、吳淞等戰(zhàn)區(qū)的橋梁、路面、溝渠、公用房屋及被毀房屋貸款等方面。該期債券票面分為1000元（圖5）與100元兩種，市政府以票面金額的八折將債券一次性“批發(fā)”給利安洋行，不再進(jìn)行“零售”。

圖4 1929年上海市政公債拾元票

圖5 1932年復(fù)興上海市政公債1009wQ+II1KcJtE/ipSWOaGTs1YiLIDJDg3q+KxVxFj4qA=0元票

圖6 1934年上海市政公債5000元票

兩年后，為進(jìn)一步改善閘北道路、橋梁，同時(shí)修建公共體育場、博物館、圖書館、醫(yī)院、屠宰場及市中心其他公共事業(yè)，上海市政府又開始發(fā)行民國二十三年市政公債（圖6）。本次公債為350萬元，期限12年，利率為七厘，每年付息兩次，由上海市政府指定全市汽車、機(jī)器腳踏車及人力腳踏車的牌照捐全部收入為擔(dān)保，由新豐洋行承銷。此次公債認(rèn)購者達(dá)2000萬元之多，為歷年公債發(fā)行所罕見。

圖7 1925年天津市政公債壹百圓票

1924年7月1日，青島以膠海關(guān)補(bǔ)助青島行政費(fèi)之二成協(xié)款作抵，發(fā)行膠澳商埠八厘市政公債100萬元。公債委托青島地方銀行經(jīng)銷，原來打算派銷于各商家，但卻有一半以九折抵押給了當(dāng)時(shí)的中國銀行、交通銀行等八家銀行。該公債順利清償后于1929年1月宣布焚毀債票，其彌補(bǔ)了當(dāng)時(shí)市政建設(shè)的短缺，也為青島后來的公債發(fā)行積累了經(jīng)驗(yàn)。

這一時(shí)期，天津與廣州等城市也發(fā)行了市政公債。1925年，廣州市政府曾以市內(nèi)車捐為抵押，發(fā)行了18萬元（廣東通用銀毫）短期市政公債。該債券九折出售，由總商會(huì)、商會(huì)聯(lián)合會(huì)、市商會(huì)、商民協(xié)會(huì)代銷。

作為民國時(shí)期北方的重要商埠，天津曾兩次發(fā)行城市公債。1925年，為了籌辦市政事宜，天津首次發(fā)行國幣300萬元天津市政公債。其由直隸省財(cái)政廳主持辦理，仿照歷來直隸省公債舊例，以直隸省銀行為經(jīng)理機(jī)關(guān)，向本埠鑄錢業(yè)、商會(huì)以及其他紳商勸募。本公債券分1000元、100元（圖7）與10元券三種，均為無記名式。其以天津工巡捐務(wù)處收入為擔(dān)保，利率為10%，期限為6年。該公債從當(dāng)年9月開始募集，盡管有報(bào)道稱天津因市政公債發(fā)行不暢，曾派警察上門強(qiáng)行向商戶攤派，但最終實(shí)發(fā)不及一半。

另外，由于作為擔(dān)保的天津工巡捐務(wù)處在市場凋敝、戰(zhàn)事連年的環(huán)境下，其收入并不穩(wěn)定，所以本期公債僅付息兩次后便停止還付。公債票正面印有公債主要條款，左上側(cè)紅色印戳有兩行文字為“每屆付息應(yīng)持原票赴直隸省銀行領(lǐng)取，面剪息票”，背面是還本付息表。由于每年付息兩次，完整息票為11張，民國十五年的兩張息票被剪，說明該年兩期利息支付。

圖8 1935年青島市政公債壹拾圓票，息票全部剪掉，說明本息全部兌付。背面印有《民國二十四年青島市市政公債》16條，并有時(shí)任青島市市長沈鴻烈印章。

1935年1月，青島市政府為了修建船塢、圖書館，擴(kuò)充水道，推廣鄉(xiāng)村教育，增加職業(yè)學(xué)校及整理債務(wù)，以自來水加價(jià)及碼頭增加費(fèi)為擔(dān)保，發(fā)行市政公債150萬元，至1938年底還本付息，利率七厘，期限四年。其面額分1000元、100元、10元（圖8）三種，其中10元票5000張、100元票4500張、1000元票1000張。公債以膠海關(guān)補(bǔ)助青島行政費(fèi)的20%為擔(dān)保，委托青島地方銀行承銷，向各商家推銷。通過銀行、商會(huì)分銷與銀行抵押，共計(jì)150萬元的發(fā)行額全部銷出，實(shí)得約123萬元的資金。在當(dāng)時(shí)公債市場一片低迷的情況下，青島市政公債能有如此高的實(shí)募率誠屬不易。

1936年11月1日與1937年1月1日，青島又分兩期發(fā)行民國二十五年市政公債，總額600萬元，利率6%，每年付息兩次，期限為8年。該期以青島市碼頭增加費(fèi)與自來水加價(jià)收入扣除撥付1935年市政公債之余額為擔(dān)保。至青島淪陷前，戰(zhàn)前的民國二十四年市政公債本息共償還約29萬元，尚欠本息約152萬元。1947年，青島市政府發(fā)布按票面金額償還民國二十四年與二十五年市政公債的公告。而其時(shí)，法幣已貶值數(shù)千倍，投資人損失很大。

盡管近代中央政府與省級(jí)公債的巨額發(fā)行客觀上擠壓了市政公債的銷售空間，除上海外其他城市發(fā)行的市政公債大都不能在交易所交易，但市政公債的相對成功發(fā)行還是在一定程度上促進(jìn)了所在城市的發(fā)展，對于當(dāng)前我國市政債的發(fā)行具有一定的借鑒意義。