碳排放交易的監(jiān)管賦能：?jiǎn)栴}與方案

張 陽(yáng)

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

一、引言

無(wú)論傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，抑或風(fēng)靡的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，碳排放都是發(fā)展不可避免的代價(jià)。與中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速崛起相伴隨的也有居高不下的碳排放量，即使2020年在新冠肺炎疫情影響下經(jīng)濟(jì)動(dòng)能減弱，我國(guó)碳排放量仍高達(dá)98.99億噸，占世界總碳排放量的30.7%，[1]是全球第一大碳排放國(guó)。為有效應(yīng)對(duì)氣候變化，2011年我國(guó)即引入市場(chǎng)化碳排放交易機(jī)制，在7省市開(kāi)展試點(diǎn)；2020年9月，黨中央提出“雙碳”目標(biāo)（2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和），碳排放交易進(jìn)程不斷加快；2021年7月，備受矚目的全國(guó)統(tǒng)一碳排放交易市場(chǎng)初步建立，成為歷史性突破，碳排放交易持續(xù)成為熱門話題。

熱鬧現(xiàn)象背后，問(wèn)題亦不斷浮現(xiàn)。碳概念熱火朝天，但碳排放價(jià)格低迷、波動(dòng)嚴(yán)重、交易不活躍，即使是全國(guó)性交易所（上海環(huán)境能源交易所代行），日均交易量大多僅數(shù)百萬(wàn)元規(guī)模；全國(guó)碳交易市場(chǎng)和地方交易市場(chǎng)之間缺乏協(xié)調(diào)，由于政策不明，各地蜂擁而入建設(shè)碳交易中心，①政策“門面”色彩濃重，規(guī)則紊亂不一；關(guān)鍵性規(guī)范位階尚低、內(nèi)容粗糙，難以有效指引市場(chǎng)發(fā)展和糾紛解決。既有學(xué)術(shù)研究較偏重民事的碳排放權(quán)屬界定、商事的交易流轉(zhuǎn)，部分研究零散涉及行政監(jiān)管路徑，但一是缺乏類型化邏輯，與一般商事交易、金融交易邊界模糊，難以準(zhǔn)確因應(yīng)實(shí)踐問(wèn)題；二是缺乏系統(tǒng)思維，僅圍繞碳交易本身，未對(duì)相關(guān)制度協(xié)同處理。從本質(zhì)出發(fā)，碳排放交易是社會(huì)效益導(dǎo)向的政策型工具，對(duì)監(jiān)管要求高于其他交易型工具。本文以經(jīng)濟(jì)法視角聚焦碳排放交易的監(jiān)管定位，并按事前、事中、事后的流程，探析監(jiān)管賦能保障交易的體系化方案。

二、碳排放交易的特殊性：行政管控的市場(chǎng)

碳排放交易是指政府合理設(shè)定一定時(shí)間內(nèi)的溫室氣體排放總量（配額總量），按一定標(biāo)準(zhǔn)將配額分配給管制對(duì)象，并允許管制對(duì)象或投資主體在特定場(chǎng)所進(jìn)行配額交易，以確保管制對(duì)象在履約期屆滿時(shí)可通過(guò)自身努力或購(gòu)買配額實(shí)現(xiàn)減排義務(wù)的制度。②碳排放交易以污染者付費(fèi)為理念，將碳排放進(jìn)行價(jià)格化處理，實(shí)現(xiàn)了負(fù)外部性的內(nèi)部化。這種機(jī)制在控制排污總量前提下，使部分排污主體付費(fèi)購(gòu)買排放權(quán)，同時(shí)也通過(guò)賦予市場(chǎng)賣出額外配額的方式獎(jiǎng)勵(lì)積極減排的主體。[2]作為新型交易標(biāo)的，碳交易中碳排放權(quán)定性一直未有定論，2020年頒布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》和2021年頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》也僅為陳述性表達(dá)，“碳排放權(quán)是指分配給重點(diǎn)排放單位的規(guī)定時(shí)期內(nèi)的碳排放配額”，③仍未明晰其規(guī)范意義的法律性質(zhì)。在實(shí)踐中，碳排放配額實(shí)際上是政府設(shè)定的標(biāo)的，有政策兜底加持，且初期交易品種盈利色彩不明顯，風(fēng)險(xiǎn)尚未爆發(fā)；但隨著全國(guó)碳市場(chǎng)擴(kuò)大和金融入場(chǎng)，碳排放權(quán)的定性不清可能引致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散和糾紛陡增。因此，明晰碳交易特殊性，探求碳排放權(quán)的法律定性應(yīng)為“雙碳”背景下法律制度回應(yīng)的緊要之事。

（一）本質(zhì)厘清：財(cái)產(chǎn)權(quán)的否定和行政權(quán)的確定

碳排放交易，實(shí)踐中多稱為“碳排放權(quán)”交易，冠之以“權(quán)”確有明晰產(chǎn)權(quán)之意圖，相關(guān)學(xué)說(shuō)也以此權(quán)利界定為前提展開(kāi)，集中于環(huán)境權(quán)、物權(quán)和行政權(quán)。[3]環(huán)境權(quán)路徑本身并無(wú)問(wèn)題，畢竟碳排放權(quán)的權(quán)利客體是環(huán)境資源要素（大氣容量），但這種偏領(lǐng)域性的宏觀權(quán)利較抽象，無(wú)法對(duì)碳排放交易提供切實(shí)有效的指導(dǎo)。

更多的觀點(diǎn)集中于財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)路，認(rèn)為碳排放權(quán)是物權(quán)的一種，但該主張亦有不少問(wèn)題。第一，國(guó)際創(chuàng)設(shè)碳排放交易機(jī)制的法律規(guī)定中，碳排放交易標(biāo)的是碳排放配額和信用，并無(wú)碳排放權(quán)，1997年《京都議定書》及其附件《馬拉喀什協(xié)定》謹(jǐn)慎地使用“單位”（Unit）一詞指代交易標(biāo)的，計(jì)量單位為噸二氧化碳當(dāng)量。歐盟是國(guó)際碳排放交易的領(lǐng)頭羊，2003年通過(guò)的2003/87/EC 指令建立了碳排放交易機(jī)制（EU-ETS），其交易標(biāo)的為通過(guò)行政許可后持有和可交易的碳排放配額，亦無(wú)碳排放權(quán)之說(shuō)；美國(guó)《氣候變化法案》（Climate Change Act，CCA）第201條和《美國(guó)清潔能源和安全法案》（American Clean Energy and Security Act，ACESA）第721（c）條更是態(tài)度鮮明地直接規(guī)定碳排放權(quán)并非財(cái)產(chǎn)權(quán)。第二，從具體權(quán)利根據(jù)分析，碳排放權(quán)也不具有私法條件，難以進(jìn)行交易。[4]若將排放權(quán)視為私法用益物權(quán)或準(zhǔn)物權(quán)，且不說(shuō)面臨的客體特殊之問(wèn)題，其將排放主體承擔(dān)的義務(wù)規(guī)定為權(quán)利就缺乏正當(dāng)性；即便將其視為私法權(quán)利，那么未被納入碳排放交易機(jī)制的排放主體“沒(méi)有權(quán)利”的排放行為該如何解釋，越清潔的主體擁有的配額越少，悖論明顯。第三，從比較視角看，碳排放交易的主要是配額，此為行政強(qiáng)制分配的產(chǎn)物，而與之相關(guān)的核證減排量（Certified Emission Reduction，CER）是市場(chǎng)主體自愿減排并獲主管部門認(rèn)可的碳資產(chǎn)，該權(quán)證尚不能權(quán)利化，舉輕以明重，配額權(quán)利化更有難度。

私法進(jìn)路下財(cái)產(chǎn)權(quán)主張未充分考慮碳排放交易市場(chǎng)的政府建構(gòu)特色。實(shí)際上，碳排放權(quán)來(lái)源于主管部門的分配確認(rèn)，應(yīng)歸于行政規(guī)制權(quán)，[5]是政府規(guī)制下的特別許可，對(duì)擁有配額的主體而言其構(gòu)成財(cái)產(chǎn)性權(quán)益而非權(quán)利，不能對(duì)抗政府調(diào)節(jié)。[6]碳排放交易機(jī)制不能僅作市場(chǎng)工具理解，人為構(gòu)筑的市場(chǎng)本質(zhì)上承載的是應(yīng)對(duì)氣候變化、維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定的政策性目標(biāo)。這不同于效率導(dǎo)向的交易型目標(biāo)，財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)向的市場(chǎng)進(jìn)路或許更有發(fā)言權(quán)，但對(duì)容易釀成“公地危機(jī)”的公益性政策目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)法中的行政干預(yù)更有效。當(dāng)然，行政規(guī)制權(quán)屬性并不否定其財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而應(yīng)對(duì)市場(chǎng)與政府關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)處理，碳排放交易仍基于市場(chǎng)機(jī)制展開(kāi)，但政府對(duì)交易享有更大管理權(quán)力。

（二）行政管控的市場(chǎng)：主體、標(biāo)的和場(chǎng)所的指定

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，監(jiān)管干預(yù)是矯正市場(chǎng)失靈的應(yīng)有之義。與其說(shuō)是規(guī)制，對(duì)碳排放市場(chǎng)而言管控更為準(zhǔn)確。碳排放市場(chǎng)是為應(yīng)對(duì)氣候變化、由政府人為設(shè)立的市場(chǎng)，與一般商品交易以自發(fā)運(yùn)作為主導(dǎo)不同，碳交易中政府一直是中樞角色，如圖1所示，配額覆蓋范圍、覆蓋總量、一級(jí)市場(chǎng)配額分配、二級(jí)市場(chǎng)配額交易、配額的報(bào)告、核證和清繳履約都離不開(kāi)政府的介入；從要素視角看，碳排放交易核心要素——主體、標(biāo)的和場(chǎng)所設(shè)施均被高度管控。

圖1 碳排放交易的流程

從交易主體看，碳排放市場(chǎng)參與主體由主管部門確定，且以“白名單”形式公布，只有列入名錄的重點(diǎn)排放單位（控排企業(yè)）才能參與碳交易。即便隨著市場(chǎng)的成熟發(fā)展和金融化的嵌入推進(jìn)，其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人在符合規(guī)則情況下可以投資者身份入場(chǎng)，但其交易也僅能針對(duì)政府確定的名錄內(nèi)控排企業(yè)的配額展開(kāi)。從交易標(biāo)的看，在一般商事金融交易中，標(biāo)的多為市場(chǎng)主體創(chuàng)造或發(fā)行，如證券市場(chǎng)的股票、債券；也有部分產(chǎn)品由交易所設(shè)立，如期貨等場(chǎng)內(nèi)衍生品。[7]而碳排放交易的標(biāo)的由政府直接創(chuàng)設(shè)，然后進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易。從交易場(chǎng)所設(shè)施看，碳排放交易不存在場(chǎng)外市場(chǎng)，只能在行政機(jī)關(guān)規(guī)定的交易場(chǎng)所中進(jìn)行，而且由于涉及交易完成后配額的最終清繳（這在證券交易中不存在），其登記結(jié)算也須在交易外指定的設(shè)施中集中進(jìn)行。

因此，碳排放交易是高度管控的市場(chǎng)，如何厘清市場(chǎng)運(yùn)作和監(jiān)管介入的關(guān)系，是發(fā)揮政策型工具的重要命題，其中以交易為軸心，事前的配額管控、事中的價(jià)格干預(yù)和事后的行為懲處可作為核心靶向。

三、事前：碳排放交易的配額管控

試圖改變傳統(tǒng)命令控制型進(jìn)路而采用市場(chǎng)化路徑的碳排放交易，初始運(yùn)作的關(guān)鍵在于標(biāo)準(zhǔn)化合約產(chǎn)品——配額之處理。如前述，碳排放交易與其他市場(chǎng)的重要差異在于產(chǎn)品由政府設(shè)計(jì)。在進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流通前，配額被授予重點(diǎn)排放單位（一級(jí)市場(chǎng)），履約期后，配額被清繳，以此實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管控，這是監(jiān)管主體從源頭直接管理功能的體現(xiàn)。

（一）配額分配的主體和對(duì)象：限縮和擴(kuò)張

一級(jí)市場(chǎng)主要涉及碳排放配額總量設(shè)定和排放配額的初始分配。從分配主體看，試點(diǎn)地區(qū)之間并無(wú)聯(lián)通機(jī)制，各省區(qū)市采取分散決策方式，根據(jù)地區(qū)增長(zhǎng)目標(biāo)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、碳減排潛力等情況自決。這雖可增進(jìn)地方的靈活性，充分尊重各地差異，但不能忽視地方政府亦有競(jìng)爭(zhēng)博弈，尤其在綠色經(jīng)濟(jì)、環(huán)境治理成為政績(jī)考核關(guān)鍵內(nèi)容后，數(shù)據(jù)加工美化、虛報(bào)問(wèn)題難免發(fā)生。[8]更須關(guān)注的是，碳排放交易主管部門在地方集中于發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改委”），發(fā)改委是統(tǒng)領(lǐng)全局的宏觀調(diào)控部門，主要職能在于協(xié)調(diào)碳排放與經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策、能源政策的關(guān)系，并不宜與被監(jiān)管主體發(fā)生直接法律關(guān)系。[9]相比較而言，主管環(huán)境問(wèn)題治理的生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門更具有監(jiān)管的專業(yè)性和適格性。

針對(duì)這兩個(gè)突出問(wèn)題，在構(gòu)筑全國(guó)碳市場(chǎng)背景下，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第7 條、第14 條規(guī)定“生態(tài)環(huán)境部制定碳排放配額總量確定與分配方案，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)向本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放單位分配規(guī)定年度的碳排放配額”，由此明確了專業(yè)行政主管部門集中決策的模式。但問(wèn)題是，該辦法僅為部門規(guī)章，與試點(diǎn)省市的“辦法”并無(wú)位階上下關(guān)系，而發(fā)改委能否積極配合、讓出部門利益尚難保證。即便目前全國(guó)碳排放市場(chǎng)已于2021年7月開(kāi)市，地方交易主管部門并未全部跟進(jìn)變動(dòng)。另外，《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第80條第2款規(guī)定，部門規(guī)章在沒(méi)有法律、國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定或命令時(shí)不得設(shè)立減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范。而配額的分配和清繳實(shí)際上以規(guī)章的形式為排放主體增加了義務(wù)，與《立法法》相悖，亟待更高位階的行政法規(guī)或法律予以厘定。

除分配主體外，配額對(duì)象的覆蓋范圍（納入碳排放交易的行業(yè)和具體主體）關(guān)涉碳排放治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度。有效施行之關(guān)鍵在于擴(kuò)大控排主體參與度，在試點(diǎn)運(yùn)作初始階段，無(wú)論監(jiān)測(cè)技術(shù)還是制度配套，都難有全覆蓋之可行性，但在全國(guó)市場(chǎng)中應(yīng)保證相對(duì)較廣、統(tǒng)一的覆蓋安排。然目前地方交易市場(chǎng)各行其是，工業(yè)、交通、建筑等20 多個(gè)行業(yè)均有涉及，并且工業(yè)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一，無(wú)益于統(tǒng)一市場(chǎng)之構(gòu)建。[10]即便2021年全國(guó)碳市場(chǎng)開(kāi)市，其方案僅涵蓋發(fā)電行業(yè)，謹(jǐn)慎之舉確有重點(diǎn)推進(jìn)的考量，來(lái)尋求最大公約數(shù)的可行度，但不能忽視網(wǎng)絡(luò)邊際效應(yīng)，過(guò)低的范圍可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)被動(dòng)轉(zhuǎn)移（從A類碳排放轉(zhuǎn)向B類碳排放），進(jìn)而引發(fā)經(jīng)濟(jì)紊亂后果。[11]而且，行業(yè)單一易出現(xiàn)同質(zhì)化需求，缺乏差異化的市場(chǎng)主體，流動(dòng)性不足問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。因此，要逐步增加控排主體的多元性，擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍，以強(qiáng)化管控效果。同時(shí)，根據(jù)權(quán)利義務(wù)相匹配的原則，在政府確定重點(diǎn)排放名單后，應(yīng)給企業(yè)是否被納入重點(diǎn)排放單位名單提出異議的機(jī)會(huì)，充分保障企業(yè)被納入管理的合理性與合法性。

（二）配額分配的方式：有償還是無(wú)償

配額如何分配是政府和排放企業(yè)之間的關(guān)鍵步驟與利益爭(zhēng)點(diǎn)。若僅看試點(diǎn)7 省市配額獲取是否付費(fèi)，差異不大，除廣東采用無(wú)償分配和有償拍賣外，其余地區(qū)主要采用無(wú)償分配模式，這有利于減輕排放主體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，減少制度推行阻力。但細(xì)究無(wú)償分配的方法，又各有千秋。既有“祖父原則”根據(jù)企業(yè)歷史排放量的配額分發(fā)（北京、重慶），又有“基準(zhǔn)性原則”關(guān)注行業(yè)排放水平的批量配額（上海、廣東、深圳、天津），也有綜合二者的方法（湖北）。這些辦法以本地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況為考量依據(jù)，配額并不跨區(qū)域聯(lián)通，制度外溢影響尚可控制。但在全國(guó)“一盤棋”的統(tǒng)一市場(chǎng)下，配額分配方法該如何擇取？

在全國(guó)統(tǒng)籌分配中，政府管控必須注意配額分配的實(shí)質(zhì)公平。我國(guó)各省區(qū)市在人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、行業(yè)分布、能源結(jié)構(gòu)等方面存在較大差異，國(guó)家應(yīng)制定一套公平的省際碳排放配額分配方案，特別是給予經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且減排壓力較大的地區(qū)以緩沖期和傾斜性分配，避免發(fā)生“水床效應(yīng)”（Waterbed Effect）。④在分配方式應(yīng)采用有償模式還是無(wú)償模式方面。在目前地方交易所和全國(guó)交易所并存的過(guò)渡期內(nèi)，無(wú)償模式更為可行。原因不僅在于可減少排放主體的抵觸心理和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，以免過(guò)度影響產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還在于可增進(jìn)全國(guó)性市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，避免因政策的超前而將主體擠壓向地方交易所。無(wú)償發(fā)放要適當(dāng)從緊，維持碳配額稀缺性，在二級(jí)市場(chǎng)形成合理價(jià)格信號(hào)，增強(qiáng)對(duì)控排企業(yè)的約束。但無(wú)償發(fā)放并非長(zhǎng)久之計(jì)，以歐盟為鑒，為提高市場(chǎng)定價(jià)的作用、減少政府部門可能的權(quán)力尋租空間，應(yīng)逐步提高有償（拍賣等）分配比例。[12]但也要注意，在行業(yè)全覆蓋后，應(yīng)避免拍賣對(duì)行業(yè)和企業(yè)間的不公平影響，防止資金雄厚的強(qiáng)勢(shì)企業(yè)通過(guò)競(jìng)拍壟斷市場(chǎng)價(jià)格。在具體的分配基準(zhǔn)方面。在制度施行初期以歷史排放法為主，這雖粗糙且有“鞭打快?！敝?，不過(guò)對(duì)促進(jìn)關(guān)鍵企業(yè)的減排有更好效果，標(biāo)準(zhǔn)容易確定，具操作性。隨著減排壓力的逐步減小，可采取行業(yè)基準(zhǔn)法，但要明確時(shí)間預(yù)期。

配額分配要保證相關(guān)企業(yè)之間的公平。一是新舊主體之間的公平，即在無(wú)償向有償配額轉(zhuǎn)變過(guò)程中，初期無(wú)償分配不能對(duì)新進(jìn)入者造成明顯的競(jìng)爭(zhēng)不公，應(yīng)保有必要的配額作為政府管控的靈活儲(chǔ)備。二是控排企業(yè)與非控排企業(yè)之間的公平。誠(chéng)如有學(xué)者所言，如果控排企業(yè)采取積極減排措施，出售其配額可獲得減排收益，而非控排企業(yè)的額外減排措施卻得不到認(rèn)可，這不僅不利于企業(yè)主動(dòng)減排，還對(duì)積極減排的企業(yè)顯失公平。[13]因此，在配額分配外，應(yīng)建立額外認(rèn)證機(jī)制。我國(guó)2012年推行中國(guó)核證減排量（China Certified Emission Reduction，CCER），允許各試點(diǎn)地區(qū)用CCER抵消部分碳排放，但各地差異較大，2017年后市場(chǎng)又陷于停滯。作為自愿的方式，其有待通過(guò)制度化的規(guī)范鼓勵(lì)，對(duì)核證條件和比例進(jìn)行統(tǒng)一的有效規(guī)定。

（三）配額核證和設(shè)施支撐

如果監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核證機(jī)制不能有效、一致，碳排放配額制度會(huì)存在大量錯(cuò)誤。[14]配額管控不能僅偏向于“下行”分配進(jìn)路，也應(yīng)關(guān)注閉環(huán)“上行”數(shù)據(jù)核證（Verification），這是政策工具發(fā)揮作用的內(nèi)在要求。配額核證是對(duì)控排單位在特定履約期內(nèi)的碳排放信息進(jìn)行調(diào)查，以判斷其是否履約。目前各地對(duì)配額核證要求規(guī)定不一，⑤既有控排企業(yè)自行委托，也有政府機(jī)構(gòu)委托。前者雖給予市場(chǎng)充分自由，但暗藏利益糾葛，買方付費(fèi)服務(wù)難以保證報(bào)告準(zhǔn)確性。相比而言，政府購(gòu)買服務(wù)的委托方式更為科學(xué)。一則有利于減少評(píng)價(jià)俘獲，二則相較“多對(duì)多”的自行委托，具有監(jiān)管權(quán)威的政府機(jī)構(gòu)可強(qiáng)化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。或有疑慮認(rèn)為，“政府埋單”行為不利于市場(chǎng)化推進(jìn)，增加政府負(fù)擔(dān)。但是，碳排放交易是實(shí)現(xiàn)氣候變化應(yīng)對(duì)的公共政策工具，政府投入是其履職范圍，政府可通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)資金支持碳配額管理，方式亦多元。此外，核證機(jī)構(gòu)雖為市場(chǎng)主體，但在碳排放交易閉環(huán)中具有公共服務(wù)的“看門人”屬性。無(wú)論地方的碳排放管理辦法，還是生態(tài)環(huán)境部剛頒布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，都僅有一般的描述要求和政策引導(dǎo)，難以保證核證機(jī)制的有效發(fā)揮，有待從“胡蘿卜+大棒”的雙重維度上予以規(guī)范。一則增強(qiáng)第三方核證機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)配置；二是將其納入信用體系管理，通過(guò)聲譽(yù)機(jī)制促進(jìn)其盡職履責(zé)。尤其在目前全國(guó)性市場(chǎng)運(yùn)作背景下，應(yīng)將其納入全國(guó)性的新中介類型統(tǒng)一規(guī)范，定期進(jìn)行“進(jìn)出”動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。

除“軟件”核證外，從底層設(shè)施“硬件”來(lái)看，配額是一種無(wú)形物，其登記、結(jié)算和交易必須通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)作，因此，監(jiān)管對(duì)配額的管控不能脫離設(shè)施視角。借助綠色經(jīng)濟(jì)的政策風(fēng)口，各地競(jìng)相建設(shè)碳排放交易所/中心，但交易寡淡，如此既導(dǎo)致市場(chǎng)混亂，也使全國(guó)集中性的交易被分流。為促進(jìn)配額的有效有序流轉(zhuǎn)，除7家既有的試點(diǎn)交易場(chǎng)所外，應(yīng)撤銷其余交易所/中心，同時(shí)加快全國(guó)性碳排放交易場(chǎng)所的建設(shè)（目前全國(guó)性市場(chǎng)借助上海環(huán)境能源交易所進(jìn)行）。此外，后臺(tái)的碳排放登記結(jié)算機(jī)構(gòu)亦有同樣問(wèn)題，各地自建設(shè)施，缺乏互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)交互效率較低，不利于全國(guó)性市場(chǎng)的運(yùn)作和配額管控，有待統(tǒng)合。

四、事中：碳排放交易的價(jià)格干預(yù)

碳排放市場(chǎng)化的關(guān)鍵在于二級(jí)市場(chǎng)交易機(jī)制，交易圍繞價(jià)格博弈展開(kāi)，通過(guò)價(jià)格信號(hào)反映供需變化，對(duì)控排企業(yè)進(jìn)行成本約束和市場(chǎng)激勵(lì)。一級(jí)市場(chǎng)的配額管控是政府管理角色的體現(xiàn)，二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格干預(yù)則是在交易事中體現(xiàn)監(jiān)管主體的參與角色，核心命題為如何在價(jià)格穩(wěn)定和監(jiān)管干預(yù)間取得平衡。[15]

（一）價(jià)格干預(yù)的正當(dāng)性：碳排放成本的底線把控

尋求碳價(jià)格的合理范圍是全球性的共通命題。[16]不同于證券市場(chǎng)投資者對(duì)價(jià)格變化的核心關(guān)注目的在于價(jià)差盈利，碳排放交易中控排主體首要目的是通過(guò)集中市場(chǎng)交易獲得監(jiān)管設(shè)定的配額量之合規(guī)要求。

碳排放交易運(yùn)作初衷是通過(guò)碳排放權(quán)價(jià)格影響企業(yè)減排行為。具言之，當(dāng)碳排放配額價(jià)格低于企業(yè)自身減排成本時(shí)，企業(yè)會(huì)選擇購(gòu)買碳排放配額；反之，控排企業(yè)則會(huì)積極采取減排措施自行減排，甚至將節(jié)約的配額在碳排放市場(chǎng)出售。但在制度目的視角下，只有碳排放配額價(jià)格整體上多數(shù)時(shí)間高于企業(yè)減排成本，才能保證碳排放減少，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策目標(biāo)。而對(duì)價(jià)格的選擇性偏向無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制單向?qū)崿F(xiàn)，必須借助政府的“有形之手”，即通過(guò)政府之手設(shè)置價(jià)格底線，然后通過(guò)市場(chǎng)之手產(chǎn)生價(jià)格的合理變化，在出現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格巨幅變動(dòng)時(shí)，政府之手再通過(guò)配額發(fā)放或回購(gòu)介入市場(chǎng)予以調(diào)整。因此，政府之手對(duì)碳排放配額價(jià)格的干預(yù)主要集中于二級(jí)市場(chǎng)交易價(jià)格。由于二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格與一級(jí)市場(chǎng)存在緊密關(guān)聯(lián)，若一級(jí)市場(chǎng)配額總量控制過(guò)于寬松，則會(huì)導(dǎo)致二級(jí)市場(chǎng)供大于求，影響后續(xù)價(jià)格調(diào)整難度。因此，政府干預(yù)二級(jí)市場(chǎng)的行為亦與自身先前配額發(fā)放有關(guān)。

（二）問(wèn)題何在：價(jià)格波動(dòng)、流動(dòng)性欠缺、干預(yù)手段單一

目前我國(guó)碳排放交易二級(jí)市場(chǎng)有三類。第一類是國(guó)家發(fā)改委2011年批準(zhǔn)的7 省市試點(diǎn)交易所，第二類是2021年7月推動(dòng)設(shè)立的全國(guó)交易市場(chǎng)，第三類是各地方政府主動(dòng)自設(shè)的區(qū)域碳排放交易場(chǎng)所。以發(fā)展經(jīng)驗(yàn)相對(duì)成熟的試點(diǎn)地區(qū)為例，碳排放交易存在三方面問(wèn)題。一是區(qū)域價(jià)差過(guò)大。以2019年碳配額價(jià)格（元/噸）為例，北京、上海、廣東、深圳、湖北、重慶、天津分別為每噸83.27 元、41.7 元、18.96 元、10.84 元、29.7 元、14 元和6.91 元，多數(shù)區(qū)域碳排放交易價(jià)格偏低。⑥境外每噸瑞典高達(dá)119美元，法國(guó)為49美元，英國(guó)碳交易價(jià)格下限為22 美元，亞洲近鄰韓國(guó)也達(dá)33 美元。地區(qū)價(jià)差過(guò)大會(huì)在一定程度上造成控排企業(yè)選擇性碳泄露⑦，而平均價(jià)格過(guò)低則直接影響碳市場(chǎng)應(yīng)對(duì)氣候變化基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是碳配額交易價(jià)格波動(dòng)嚴(yán)重。以2021年上半年為例，按碳排放配額價(jià)格最高/最低比較，北京為93.8 元/24 元，深圳為40.31 元/5.73 元，湖北為36.39 元/26.89 元，碳排放交易價(jià)格波動(dòng)具有高度的非線性特征，這種過(guò)大的價(jià)格波動(dòng)幅度會(huì)影響企業(yè)長(zhǎng)期減排的預(yù)期規(guī)劃和投資決策。三是交易“扎推”現(xiàn)象突出。無(wú)論試點(diǎn)地區(qū)抑或全國(guó)市場(chǎng)，臨近履約期前1個(gè)月成交量陡增，而其他時(shí)間交易寡淡，不少交易日甚至為0 或象征性的1 噸。這種現(xiàn)象的原因或在于其他金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人沒(méi)有入場(chǎng)券，導(dǎo)致交易對(duì)象同質(zhì)化，而且過(guò)于集中的短時(shí)間交易不易形成市場(chǎng)公允價(jià)格。

而作為應(yīng)對(duì)碳排放價(jià)格變動(dòng)的工具箱——政府干預(yù)手段也相對(duì)缺乏，主要集中于數(shù)量型調(diào)整，預(yù)留一定比例配額用于市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)，且偏向調(diào)節(jié)過(guò)高的價(jià)格，通過(guò)投放配額和允許核證的減排量平抑價(jià)格波動(dòng)，然而對(duì)更影響公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的價(jià)格過(guò)低之調(diào)整力有不逮，鮮有地區(qū)規(guī)定配額回購(gòu)的安排。被寄予厚望的全國(guó)市場(chǎng)“基本法”——2020年12月底頒布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》對(duì)此直接漠視不表。2021年頒發(fā)的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》第20 條首次較全面地規(guī)定，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門……指導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)碳排放交易機(jī)構(gòu)建立漲跌幅限制、最大持有量限制、大戶報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)警示、異常交易監(jiān)控……等制度。且不說(shuō)該條例尚為草案修改稿，何時(shí)落地未有預(yù)期，僅從內(nèi)容看，雖有新措施，但問(wèn)題也不少。一是將各類措施混在風(fēng)險(xiǎn)防控之名下，缺乏價(jià)格視角的關(guān)注；二是缺乏核心的配額回購(gòu)、配額投放等方式安排，同時(shí)市場(chǎng)呼聲較高的配額存儲(chǔ)和借貸也未見(jiàn)蹤跡，列舉式的清單有待類型化的兜底；三是僅聚焦擴(kuò)權(quán)安排，缺乏對(duì)監(jiān)管干預(yù)的規(guī)范限制。

（三）碳排放交易價(jià)格干預(yù)的舉措和限制

通過(guò)分析影響價(jià)格的傳導(dǎo)路徑，從直接到間接的關(guān)聯(lián)緊密度看，化解上述問(wèn)題可有兩類工具。一是直接干預(yù)型工具，包括價(jià)格干預(yù)型工具⑧和數(shù)量干預(yù)型工具。價(jià)格干預(yù)型工具直接規(guī)定碳排放配額價(jià)格上下限范圍。[17]一般而言，重點(diǎn)在固定最低價(jià)，最高價(jià)范圍則相對(duì)靈活，如美國(guó)碳排放交易最低價(jià)不能低于10 美元，最高價(jià)可在40～50美元范圍內(nèi)浮動(dòng)。數(shù)量干預(yù)型工具即政府通過(guò)碳排放配額的回購(gòu)和投放影響市場(chǎng)供給，進(jìn)而引起價(jià)格變化。當(dāng)交易價(jià)格出現(xiàn)重大波動(dòng)時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門可啟動(dòng)調(diào)控機(jī)制，在總量控制范圍內(nèi)向市場(chǎng)投放或回購(gòu)配額，穩(wěn)定交易價(jià)格。但應(yīng)注意合理干預(yù)，還要有比例上限要求。如深圳地區(qū)之規(guī)定可資借鑒，投放的配額不能超過(guò)年度配額總數(shù)的2%，回購(gòu)配額數(shù)量不得超過(guò)當(dāng)年有效配額數(shù)量的5%，之所以后者比例更高，原因在于回購(gòu)是減少市場(chǎng)存量進(jìn)而提高市場(chǎng)價(jià)格的方式，這在碳排放交易中更為重要。同時(shí)，為避免市場(chǎng)配額的炒作，應(yīng)規(guī)定投入的配額僅能由控排企業(yè)購(gòu)買用于履約，不能用于市場(chǎng)交易。

與直接介入價(jià)格的調(diào)整不同，第二類工具是間接調(diào)整型的價(jià)格工具，包括時(shí)空調(diào)節(jié)型工具和基礎(chǔ)環(huán)境型工具。時(shí)空調(diào)節(jié)型工具主要指配額存儲(chǔ)和借貸機(jī)制。配額存儲(chǔ)是控排企業(yè)將履約期內(nèi)富余的碳排放配額存入碳賬戶，借貸與之相反，是控排企業(yè)在履約期內(nèi)碳排放量實(shí)際超過(guò)分發(fā)的配額，而從下一個(gè)履約周期提前支取一定比例的配額用于本期履約清繳。政府不直接干預(yù)價(jià)格變化，也不介入本期配額總量調(diào)整，但在時(shí)空上允許企業(yè)跨履約期的自我拯救，以進(jìn)行個(gè)別量調(diào)節(jié)。兩種機(jī)制提供的靈活性有助于提高碳排放交易的效益，降低碳排放價(jià)格不穩(wěn)定帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。為避免透支或過(guò)存對(duì)政府特定時(shí)間碳排放目標(biāo)的影響，當(dāng)設(shè)定比例上限，如存儲(chǔ)和借貸配額量不超過(guò)控排企業(yè)配額10%，[18]目前此機(jī)制尚為立法空白，有待明定?；A(chǔ)環(huán)境型工具主要指政府干預(yù)最大持有量和賬戶的設(shè)置。一方面，為避免出現(xiàn)市場(chǎng)配額壟斷，影響交易流動(dòng)性和出現(xiàn)價(jià)格操縱問(wèn)題，應(yīng)對(duì)單個(gè)主體最大持有量進(jìn)行限制；另一方面，鑒于碳排放市場(chǎng)并非完全的逐利場(chǎng)，本質(zhì)上是公益政策市場(chǎng)，故可設(shè)立差異化的兩類賬戶（履約賬戶和持有賬戶），避免非控排企業(yè)過(guò)度投機(jī)入場(chǎng)造成的價(jià)格巨大波動(dòng)。

五、事后：碳排放交易的行為懲處

制度需要設(shè)計(jì)一定的罰則來(lái)保障其有效實(shí)施，完備有效的處罰規(guī)則是碳排放交易有序進(jìn)行的重要保證。此時(shí)，監(jiān)管主體發(fā)揮的是執(zhí)行角色。倘若不足額履約接受的處罰小于超額排放所獲收益，就會(huì)出現(xiàn)“名罰實(shí)獎(jiǎng)”的悖論，企業(yè)寧可選擇超額排放接受“紙老虎”般的懲罰，[19]如此碳排放交易難免淪為虛設(shè)。

（一）“紙老虎”：碳排放交易處罰為何偏弱

實(shí)踐的處罰以法律文本為基礎(chǔ)，規(guī)則為處罰設(shè)定了類型及范圍。從政策目標(biāo)角度看，碳排放交易是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要工具，罰則設(shè)計(jì)當(dāng)為核心。碳排放交易處罰與主體行為緊密相關(guān)，從分類視角審視，現(xiàn)有法律文本和現(xiàn)實(shí)行政處罰案例中主要包括5 類主體的7 種行為：碳排放單位（未履行報(bào)告義務(wù)、未按規(guī)定接受核查、未履行配額清繳）、核證機(jī)構(gòu)（出具不實(shí)報(bào)告、擅用信息和商業(yè)秘密）、交易場(chǎng)所（未按規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理、信息公布）、登記結(jié)算機(jī)構(gòu)（違規(guī)從事碳排放交易等）和不特定主體（欺詐、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)）。各地規(guī)范中羅列的罰則（參見(jiàn)表1）可對(duì)其基本覆蓋，形式尚可邏輯自洽、規(guī)制周延。[20]

但若仔細(xì)審視現(xiàn)有規(guī)范的罰則設(shè)計(jì)，問(wèn)題則不容小覷。首先，處罰力度過(guò)小。責(zé)令限期改正是最常用的處罰方式，但其本質(zhì)上并未設(shè)置負(fù)擔(dān)，更多是糾正型行為，且限期的“期限”沒(méi)有明確規(guī)定。此外，財(cái)產(chǎn)罰對(duì)罰款情有獨(dú)鐘，但罰款金額過(guò)低，多數(shù)行為處罰在1萬(wàn)、3萬(wàn)、5萬(wàn)元左右，如上海對(duì)控排單位逾期未履行報(bào)告義務(wù)，僅處以1萬(wàn)元以上3 萬(wàn)元以下的罰款，廣東、湖北等也有類似規(guī)定?？嘏艈挝欢酁榇笮湍茉雌髽I(yè)，如此蜻蜓點(diǎn)水般的懲罰實(shí)在作用微弱。其次，多數(shù)罰則內(nèi)容粗糙，主管部門自由裁量權(quán)過(guò)高，尤其體現(xiàn)于2～5 倍的倍率罰，范圍跨度過(guò)大，欠缺比照的標(biāo)尺和范圍，且沒(méi)有數(shù)額上下限規(guī)定，部分地區(qū)直接設(shè)置為3 倍處罰，難以體現(xiàn)懲罰強(qiáng)度的梯度變化。再次，各地對(duì)同一行為的處罰差異較大，如表1所示，對(duì)核查機(jī)構(gòu)出具不實(shí)配額報(bào)告的行為，深圳無(wú)名譽(yù)罰，湖北欠缺行為罰，基礎(chǔ)工具——財(cái)產(chǎn)罰也存在數(shù)額罰、倍率罰及二者兼有的三種類型。此外，既有懲處高度聚焦懲罰，而對(duì)反向的激勵(lì)關(guān)注不足，激勵(lì)多與資格、信用相關(guān)，是非財(cái)產(chǎn)罰款外重要的輔助措施，即便是2020年12月頒布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》亦無(wú)此規(guī)定。

表1 碳排放交易法律文本中行政處罰的對(duì)比⑨

究其原因，可從四方面解釋。一是目前法律規(guī)范立法層次偏低，僅為規(guī)章和地方規(guī)范性文件，這使處罰種類嚴(yán)重受限。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，地方政府規(guī)章只能設(shè)定警告和罰款兩種處罰方式，規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰，且缺乏法律、法規(guī)時(shí)罰款限額必須由省級(jí)人大常委會(huì)規(guī)定。二是碳排放交易在我國(guó)為新興事物，其規(guī)范運(yùn)作對(duì)政府機(jī)構(gòu)亦是挑戰(zhàn)，碳排放單位多為傳統(tǒng)重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主力軍，如何在平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綠色保護(hù)中尋得平衡，政府亦有糾結(jié)。三是首批試點(diǎn)企業(yè)中不少規(guī)模企業(yè)是國(guó)企，其目標(biāo)責(zé)任制定后有考核要求，且加之行政化的潛在管理，即便無(wú)嚴(yán)格處罰，亦有合規(guī)之需求空間。[21]四是由于既有政府管控的單向思維影響，偏向于負(fù)向的制裁，輕視正向的激勵(lì)機(jī)制，且較于獎(jiǎng)勵(lì)，懲處更能體現(xiàn)監(jiān)管者權(quán)威，對(duì)服務(wù)型的規(guī)制治理缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)。

（二）“有牙齒的老虎”：碳排放交易行政懲處的推進(jìn)維度

“無(wú)罰則，不履行”。針對(duì)上述問(wèn)題，碳排放交易的行為懲處應(yīng)提高懲處力度，進(jìn)行系統(tǒng)性的罰則設(shè)計(jì)，讓碳排放交易的監(jiān)管鑲上“牙齒”。

首先，針對(duì)既有處罰文本混亂、手段單一的情況，可進(jìn)行共識(shí)提煉，明確處罰類別，以財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、名譽(yù)罰和資格罰的上位理論指導(dǎo)具體處罰手段的綜合配置。其次，針對(duì)既有處罰力度過(guò)小問(wèn)題，一是可考慮推行組合懲罰模式，將罰款、沒(méi)收違法所得、賠償、通告、警告、限期改正等結(jié)合；二是增加懲罰類型，如對(duì)嚴(yán)重違反配額清繳義務(wù)的控排單位，可考慮采取責(zé)令停業(yè)、暫扣或吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等手段，同時(shí)建立系統(tǒng)化、可視化的碳排放信用檔案，由主管部門等量核減下一年度的碳排放交易配額（甚至為體現(xiàn)懲戒性，可處以雙倍）；三是適用分級(jí)累進(jìn)的懲罰機(jī)制，對(duì)多次違約處以不斷遞增的金額。再次，針對(duì)部分處罰過(guò)于粗糙，尤其是倍率罰可細(xì)化2～5 倍處罰界分，至少有從輕、一般、從重的三分思路，以促進(jìn)監(jiān)管的法律區(qū)分度執(zhí)行，同時(shí)建議設(shè)定合理的閾值，使罰款金額能夠達(dá)到有法可依、有據(jù)可循。最后，針對(duì)激勵(lì)政策不足的問(wèn)題，可加強(qiáng)展業(yè)資格、聲譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)、信用賦分的機(jī)制，鼓勵(lì)履約效果較好的企業(yè)，使行政處罰的威懾性通過(guò)激勵(lì)政策反向?qū)崿F(xiàn)。例如，目前碳排放交易主要以碳配額現(xiàn)貨為主，不少地區(qū)有一定碳金融業(yè)務(wù)（碳資產(chǎn)、碳質(zhì)押等），可允許履約效果好的企業(yè)進(jìn)行其他交易，同時(shí)作為政府資金補(bǔ)貼、上市融資優(yōu)先等的重要評(píng)估內(nèi)容。

要指明的是，上述方案落地有賴于行政法規(guī)及以上的制度規(guī)定，否則在處罰類型、罰款限額以及部門、區(qū)域間的協(xié)調(diào)中會(huì)有不小現(xiàn)實(shí)阻力，尤其在目前全國(guó)性市場(chǎng)和地方性市場(chǎng)并存格局下，若缺乏國(guó)務(wù)院層面出臺(tái)的條例統(tǒng)一罰則，區(qū)域發(fā)展混亂問(wèn)題仍難實(shí)質(zhì)解決。

六、規(guī)制賦能的制度、主體和工具

上述配額管控、價(jià)格干預(yù)和行為懲處是碳排放交易的核心規(guī)制內(nèi)容。當(dāng)前碳排放交易監(jiān)管尚顯羸弱，重點(diǎn)分析有利于聚焦?fàn)廃c(diǎn)，但碳排放交易是領(lǐng)域性問(wèn)題，為更高效實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，除具體舉措外，應(yīng)以要素視角為突破，碳排放交易之規(guī)制賦能可從制度保障、主體協(xié)調(diào)和工具促進(jìn)角度展開(kāi)。

（一）制度位階的保障：條例還是法律

新興問(wèn)題的法制回應(yīng)一般遵循先后線路。先在現(xiàn)有法律下進(jìn)行規(guī)范“解釋”，如無(wú)法解釋則考慮針對(duì)性“修法”，若不存在修法基礎(chǔ)或成本過(guò)高，則考慮“立法”模式。在立法中尚須考慮立法位階的不同適用。回歸碳排放交易，因基礎(chǔ)法律缺乏，并無(wú)解釋、修法之可能，如果此問(wèn)題非緊急之事，尚可暫緩；但隨著全國(guó)碳市場(chǎng)的統(tǒng)合及“雙碳”目標(biāo)的政策推動(dòng)，缺乏高位階的立法已成為重要且緊急之事項(xiàng)。

因碳排放配額的設(shè)定、分配實(shí)際上是為控排主體設(shè)立了相應(yīng)負(fù)擔(dān)，根據(jù)《立法法》，應(yīng)有法律或行政法規(guī)規(guī)定。有觀點(diǎn)提出碳排放交易涉及交易、監(jiān)管、金融諸多方面內(nèi)容，建議制定碳排放權(quán)交易法。[22]但這種動(dòng)輒立法的進(jìn)路并不合理，一是高位階的法律過(guò)多可能造成制度規(guī)范體系紊亂，二是對(duì)特殊問(wèn)題的具體規(guī)制也有小題大做之嫌，三是立法進(jìn)程較慢，難以及時(shí)因應(yīng)現(xiàn)實(shí)急迫的問(wèn)題。相對(duì)而言，通過(guò)國(guó)務(wù)院頒布行政法規(guī)作為全局性的規(guī)范依據(jù)較為可行。一方面條例的位階層次能保證碳排放交易的政府管控力，具有制度穩(wěn)定性和約束力；另一方面以國(guó)務(wù)院為頒布主體，較于生態(tài)環(huán)境部等頒布的規(guī)章，能有效協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系，避免同為“省部級(jí)”單位的地方規(guī)章與部門規(guī)章發(fā)生抵牾。2021年《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》的推出即是此思路之體現(xiàn)。

但需注意，現(xiàn)“條例”版本尚有兩方面問(wèn)題。最明顯的是，其名稱“碳排放權(quán)交易”應(yīng)為“碳排放交易”。誠(chéng)如前論，碳排放權(quán)并非“權(quán)利”，碳排放交易的是配額及經(jīng)核證的減排量等其他標(biāo)的物，條例草案未對(duì)碳排放權(quán)進(jìn)行任何解釋，這應(yīng)予糾正，并在相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件和操作指引中貫徹。而且，即便忽視爭(zhēng)議，以行政法規(guī)來(lái)設(shè)立法律上的權(quán)利亦不恰當(dāng)，權(quán)利應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)創(chuàng)設(shè)。此外，從環(huán)境立法長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，在碳交易懲處、配額管控的類型上，行政法規(guī)尚有局限，有待法律上的規(guī)范，這并非要專項(xiàng)立法，建議未來(lái)由環(huán)境保護(hù)單行的大類法——?dú)夂蜃兓瘧?yīng)對(duì)法[23]或綜合法——環(huán)境法典通過(guò)“綠色低碳”專章⑩形式予以原則性規(guī)定，增強(qiáng)制度的安定性。

（二）監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)：縱向央地、橫向部際和類監(jiān)管主體

作為新型交易，如何構(gòu)建碳交易監(jiān)管體系關(guān)系到碳交易運(yùn)作的暢通與否。依目前體系，以《碳排放交易權(quán)管理辦法（試行）》為基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境部門為碳排放交易主管部門，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)組織開(kāi)展碳排放配額分配、清繳、核查等活動(dòng)，分工雖清晰，但礙于制度位階僅為部門規(guī)章，約束力有限。根據(jù)地方“辦法”，2013年開(kāi)始試點(diǎn)的7地區(qū)主管部門仍集中于發(fā)改委，發(fā)改委更適合宏觀政策的制定和節(jié)能端能源使用的管控，對(duì)排放端的污染物治理則是環(huán)保部門之所長(zhǎng)，職能的交叉和管理事項(xiàng)的重復(fù)使部門運(yùn)行成本增加，在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已完成的背景下，此央地關(guān)系有待厘定，應(yīng)明確生態(tài)環(huán)境部門是碳排放交易主管機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)配額分發(fā)和履約管理等職能的行使。

除縱向央地主管部門外，由于碳交易涉及工業(yè)、商業(yè)、交通等多行業(yè)，碳排放配額及其產(chǎn)品更復(fù)雜，因此不能忽視橫向部門之間的協(xié)調(diào)，尤其須明確金融監(jiān)管部門是否入場(chǎng)。碳市場(chǎng)本質(zhì)是現(xiàn)貨配額交易，目的在于環(huán)境保護(hù)，但其亦有金融色彩。例如，目前市場(chǎng)中碳遠(yuǎn)期、碳質(zhì)押、碳基金、碳配額、碳債券、碳信托、碳資管等產(chǎn)品，對(duì)活躍碳市場(chǎng)交易具有重要功用，但市場(chǎng)發(fā)展混亂，審批以發(fā)改委或環(huán)保部門為主，缺乏專業(yè)性，有待審慎納入金融監(jiān)管。[24]碳交易金融監(jiān)管不能照搬現(xiàn)有金融模式，須有適合碳交易的例外規(guī)定。以歐盟為例，碳排放權(quán)被視作金融產(chǎn)品，?同時(shí)對(duì)部分主體及行為排除適用。碳排放市場(chǎng)不適用《招股說(shuō)明書指令》（Prospectus Directive）（非股票）、《透明度指令》（Transparency Directive）（非公眾市場(chǎng)）、《可轉(zhuǎn)讓證券共同投資計(jì)劃指令》（Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities Directive）、《金融擔(dān)保指令》（Financial Collateral Directive）（本質(zhì)是現(xiàn)貨）等證券市場(chǎng)規(guī)則。[25]碳排放市場(chǎng)主體若滿足自身賬戶交易、以減排為目標(biāo)、非提供金融服務(wù)和非適用高頻交易等四個(gè)條件，則排除適用金融監(jiān)管規(guī)則，仍適用碳市場(chǎng)行業(yè)監(jiān)管。關(guān)于碳金融監(jiān)管部門，筆者并不認(rèn)為需要設(shè)置專門性的機(jī)構(gòu)（如有觀點(diǎn)建議在生態(tài)環(huán)境部設(shè)碳金融市場(chǎng)監(jiān)管處[26]），這會(huì)導(dǎo)致金融監(jiān)管的無(wú)盡割裂?？沙浞掷矛F(xiàn)有“一行兩會(huì)”架構(gòu)，明晰與生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)邊界：碳排放配額的管理、分配、清繳、核證、處罰由生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)，有投資需求的控排企業(yè)、投資主體、碳金融中介行為歸金融監(jiān)管，尤其是碳交易行為和市場(chǎng)的建構(gòu)應(yīng)歸證券監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。

嚴(yán)格意義上，碳排放交易所并非監(jiān)管部門，但具有授權(quán)的自律管理權(quán)限，是碳交易核心場(chǎng)域，一般被視為類監(jiān)管組織。目前各地風(fēng)靡建設(shè)碳交易場(chǎng)所，流動(dòng)性被分割，且業(yè)務(wù)不限于現(xiàn)貨碳排放配額交易，還跟風(fēng)推出多種復(fù)雜的金融產(chǎn)品，有造成風(fēng)險(xiǎn)衍化之虞。對(duì)碳交易場(chǎng)所，建議根據(jù)不同根基業(yè)務(wù)進(jìn)行區(qū)分規(guī)制。一是碳排放配額現(xiàn)貨交易由碳排放交易所進(jìn)行，逐步撤銷現(xiàn)有地方碳排放交易所/中心，將其納入全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)，如有必要，可進(jìn)行分層板塊設(shè)計(jì)以滿足不同行業(yè)的需求。同時(shí)，明確全國(guó)性碳排放交易所的制度定位，去除技術(shù)性的交易系統(tǒng)、市場(chǎng)主體式交易機(jī)構(gòu)的含糊說(shuō)明。二是將涉及證券業(yè)務(wù)的碳交易納入證券市場(chǎng)（如上交所、深交所、北交所）。三是將涉及衍生品的碳交易納入期貨交易所，應(yīng)充分利用廣州期貨交易所，以與其他期貨交易所錯(cuò)位發(fā)展。此種安排與現(xiàn)有場(chǎng)所架構(gòu)一致，而非將各交易混在碳排放交易中，證券、衍生品分開(kāi)，商品現(xiàn)貨與衍生品分開(kāi)，既便于風(fēng)險(xiǎn)管控，又可實(shí)現(xiàn)碳交易差異化發(fā)展和多層次市場(chǎng)的構(gòu)筑。

（三）監(jiān)管工具的多樣化：經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型規(guī)制工具的協(xié)同補(bǔ)進(jìn)

實(shí)際上，碳排放具有多種規(guī)制工具，除第一代命令控制型節(jié)能制度（偏計(jì)劃色彩的目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)）外，還有多種第二代經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具的混合使用，[27]這主要體現(xiàn)為碳稅和碳排放交易的兼容。碳稅是指專門針對(duì)碳排放且以二氧化碳排放量為征收對(duì)象的稅種，其本質(zhì)是通過(guò)增加碳排放稅收成本促進(jìn)碳減排。20 世紀(jì)90年代初期，瑞典、芬蘭、丹麥等北歐國(guó)家率先引入碳稅，英國(guó)則在2001年最早實(shí)行復(fù)合工具（碳稅+碳交易），歐盟地區(qū)先后經(jīng)歷了單一工具向雙重工具協(xié)同的轉(zhuǎn)化過(guò)程。據(jù)世界銀行2020年5月發(fā)布的數(shù)據(jù)，全球范圍內(nèi)實(shí)行雙重工具的國(guó)家和地區(qū)已近20 個(gè)，主要集中于歐洲和北美。[28]

在價(jià)格確定性和排放量確定性上，二者各有利弊。碳稅的“價(jià)格”（稅率）是確定的，但碳排放量是由市場(chǎng)決定的，只確定碳稅并不能確定碳排放總量。相比之下，碳排放交易的優(yōu)勢(shì)在于一級(jí)市場(chǎng)能控制總量，但交易價(jià)格主要通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)確定。[29]從環(huán)境管控效果看，配額交易方式更具確定性，但問(wèn)題是目前其僅適用部分行業(yè)，2021年開(kāi)市的全國(guó)性市場(chǎng)僅將發(fā)電行業(yè)納入，且“抓大放小”僅歸入規(guī)模以上的企業(yè)，“行業(yè)+規(guī)模”雙重限定使碳排放配額覆蓋范圍有限。為有效實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，一方面可擴(kuò)大碳排放交易的行業(yè)覆蓋范圍，另一方面通過(guò)碳稅手段規(guī)制其他中小企業(yè)的溫室氣體排放行為，以此實(shí)現(xiàn)碳排放的全面規(guī)制。必須注意的是，碳稅的開(kāi)征要理順整合既有的資源稅、成品油消費(fèi)稅、車船稅等低碳相關(guān)稅，同時(shí)要確定碳稅和碳排放交易適用的行業(yè)與規(guī)模邊界，避免雙重征收的重疊規(guī)制問(wèn)題。碳稅稅率應(yīng)相當(dāng)于碳排放導(dǎo)致的外部成本，稅率之確定可參照碳排放交易市場(chǎng)的價(jià)格。[30]

七、結(jié)語(yǔ)

碳排放交易機(jī)制不能僅作為市場(chǎng)工具理解，以配額流轉(zhuǎn)為核心的碳排放市場(chǎng)具有突出的行政管控特點(diǎn)，其人為構(gòu)筑的市場(chǎng)承載著應(yīng)對(duì)氣候變化、維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定的政策目標(biāo)。相較于財(cái)產(chǎn)權(quán)的私法分析進(jìn)路，碳排放更應(yīng)強(qiáng)化公法干預(yù)色彩，其本質(zhì)是政府規(guī)制下具有財(cái)產(chǎn)權(quán)益的特別許可。而且，與一般商品交易遵循強(qiáng)市場(chǎng)、弱監(jiān)管的理念不同，碳排放交易尤其強(qiáng)調(diào)監(jiān)管賦能以提高規(guī)制效果。具體而言，以流程為視角，監(jiān)管重點(diǎn)主要體現(xiàn)于事前的配額管控、事中的價(jià)格干預(yù)和事后的行為懲處。為更有效地規(guī)制碳排放交易，應(yīng)從制度歸位、主體協(xié)調(diào)和工具優(yōu)化方面進(jìn)行系統(tǒng)性的監(jiān)管賦能：推進(jìn)行政法規(guī)——《碳排放交易管理?xiàng)l例》盡快落地，確定未來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化法、環(huán)境法典的章節(jié)覆蓋，加強(qiáng)金融監(jiān)管部門、生態(tài)環(huán)境部門、發(fā)展改革部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)，豐富碳稅等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型碳排放規(guī)制工具。

注釋：

①2013年試點(diǎn)交易場(chǎng)所在北京、上海、天津、重慶、廣東、深圳、湖北。截至2021年12月，全國(guó)34 個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，除西藏外，其他地區(qū)都建有碳交易場(chǎng)所，但名稱混亂。有以“能源交易”“環(huán)境權(quán)交易”冠名兼及碳排放交易的（如內(nèi)蒙古、陜西），有為避免交易所清理整頓之風(fēng)險(xiǎn)而以“交易中心”為名設(shè)立的（如遼寧、甘肅、江西等），也有借道“股權(quán)交易中心”的情況（如福建）。

②碳排放交易是針對(duì)溫室氣體減排的輸出端治理機(jī)制。從環(huán)境保護(hù)目的看，有節(jié)能和減排兩個(gè)維度。節(jié)能是輸入端的治理機(jī)制，針對(duì)化石能源和非化石能源的使用，有節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制度、用能權(quán)交易制度、可再生能源激勵(lì)制度等；減排是輸出端的治理機(jī)制，針對(duì)污染物和溫室氣體的排放限制，主要有重點(diǎn)污染物總量控制制度、排污權(quán)交易制度以及碳排放交易制度。

③地方的試點(diǎn)文件各有差異，上海和廣東采用“碳排放交易”、其他地區(qū)采用“碳排放權(quán)交易”的表述。不僅是交易規(guī)則，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則也有類似含糊處理的情況，2019年12月發(fā)布的《碳排放權(quán)交易有關(guān)會(huì)計(jì)處理暫行規(guī)定》，在會(huì)計(jì)科目中將“1105碳排放權(quán)”改為“1489碳排放權(quán)資產(chǎn)”。

④“水床效應(yīng)”主要指集中決策下內(nèi)部組成此消彼長(zhǎng)的變化現(xiàn)象，這里指一個(gè)地方的額外減排措施可能因其他地方的懈怠或政策偏差而被抵消。

⑤廣東、深圳、重慶、天津、北京委托第三方核證，湖北委托核證機(jī)構(gòu)核證，上海則是兩種模式均可。

⑥若想以高成本效益方式減少碳排放，碳價(jià)在2020年前至少要達(dá)到40～80 美元/噸CO2，2030年前達(dá)到50～100 美元/噸CO2。

⑦選擇性碳泄露是指由于碳排放成本在不同地區(qū)之間的差異過(guò)大，基于逐利的考慮，高成本地區(qū)的企業(yè)往往會(huì)向低成本地區(qū)轉(zhuǎn)移（泄露），從而造成被轉(zhuǎn)移地區(qū)碳排放量的增長(zhǎng)。

⑧也有觀點(diǎn)反對(duì)價(jià)格直接調(diào)節(jié)的手段，認(rèn)為自由市場(chǎng)不應(yīng)該有價(jià)格的保障預(yù)期，價(jià)格調(diào)控與市場(chǎng)邏輯相悖，在Arcelor 案中，法院也認(rèn)為不應(yīng)將市場(chǎng)穩(wěn)定的需要納入考慮。

⑨《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第18～24條，《上海市碳排放管理試行辦法》第37～43 條，《廣東省碳排放管理試行辦法》第35～39 條，《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第70～79 條，《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第27～29 條，《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》第46～51條，《重慶市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第36～39條，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》第24～30條，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第37～40條。

⑩根據(jù)目前的主流方案，環(huán)境法典可采用“總分”結(jié)構(gòu)，遵循可持續(xù)發(fā)展的基本邏輯，其中的分則部分主要包括污染防治、自然保護(hù)和綠色低碳三部分，氣候變化應(yīng)對(duì)內(nèi)容也歸于該部分。

?2018年歐盟將碳排放配額作為金融工具，由歐洲證券和市場(chǎng)管理局（ESMA）負(fù)責(zé)監(jiān)管。