關(guān)于對集體與私人所有的不可移動文物進行補助的探索

潘林丹

摘 要：集體與私人產(chǎn)權(quán)的不可移動文物一直是文物保護工作中的重點和難點，其中缺少修繕經(jīng)費和缺乏保護意識是主要原因。浦東新區(qū)力圖解決缺少經(jīng)費的問題，從區(qū)級層面的頂層設(shè)計出發(fā)，建立修繕工程資金補助機制，較大地改善了集體與私人產(chǎn)權(quán)不可移動文物的現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：集體;私人;不可移動文物;補助

DOI：10.20005/j.cnki.issn.1674-8697.2022.04.036

0 引言

文物是不可再生的文化資源，代表了過去人類的藝術(shù)和文化發(fā)展成就，是歷史上人類生活的物質(zhì)遺產(chǎn)。加強對文物的保護，一方面有助于建立健全公共文化服務(wù)體系，是強化國家共同記憶、留住共有精神家園的基礎(chǔ)，有利于維護國家文化安全和文化主權(quán);另一方面是繼承中華民族優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)，促進科學(xué)研究工作，進行愛國主義和革命傳統(tǒng)教育，建設(shè)社會主義精神文明和物質(zhì)文明的需要。切實做好文物保護和利用，對增強民族凝聚力，建設(shè)文化強國，具有重大的現(xiàn)實意義。

浦東新區(qū)擁有豐富的不可移動文物資源，目前全區(qū)擁有全國重點文物保護單位1處、上海市文物保護單位9處、區(qū)級文物保護單位57處、文物保護點368處，共計435處不可移動文物，數(shù)量位列全市第二。

1 浦東新區(qū)非國有不可移動文物保護現(xiàn)狀

浦東新區(qū)不可移動文物的產(chǎn)權(quán)可分為國有、非國有和混合三種。目前產(chǎn)權(quán)屬于國有的共計198處，其中包括了各委辦局19處、街道5處、集團或公司97處、鎮(zhèn)政府57處、軍產(chǎn)13處、屬于市級單位直轄7處。非國有共185處，其中屬于集體的80處、宗教42處、私人63處，另有混合產(chǎn)權(quán)52處（表1）。

非國有不可移動文物的保護和修繕一直以來都是文物保護工作的重點和難點。目前部分文物保護點年久失修，處在瀕臨倒塌的狀態(tài)，建筑結(jié)構(gòu)整體不安全、不完整，急需進行整體修繕和搶險加固。

2019—2020年浦東新區(qū)文物保護管理所委托上海交通大學(xué)及上海大學(xué)的古建筑團隊，對全區(qū)不可移動文物進行實地檢測與勘察后的調(diào)查評估結(jié)果顯示：在全區(qū)435處不可移動文物中，需一兩年內(nèi)進行搶險加固的不可移動文物共計68處，其中國有19處、私人20處、宗教3處、集體20處、混合產(chǎn)權(quán)6處。由此可見，國有不可移動文物的保存狀況基本較好，需搶險率僅達到了9.6%。非國有不可移動文物中的宗教產(chǎn)權(quán)保存狀況也尚可，需搶險率為7.14%。唯私人與集體所有的不可移動文物保存情況較差。其中，集體產(chǎn)權(quán)的不可移動文物需搶險率為25.00%，私人產(chǎn)權(quán)的不可移動文物需搶險率甚至高達31.75%（表2）。

由此可見，私人和集體產(chǎn)權(quán)的不可移動文物雖歷經(jīng)幾代人得以保存下來，但保存情況不容樂觀，許多不可移動文物破舊不堪、歷史風(fēng)貌遭到破壞，部分文物面臨局部倒塌的危險。造成這種情況的原因有以下兩點：

①缺少修繕經(jīng)費。私人產(chǎn)權(quán)的不可移動文物大多是住宅，現(xiàn)在只對其進行簡單的維護難以完全消除安全隱患，加上后代財力有限，也無力承擔(dān)修繕費用。由此，這就需要文物保護專業(yè)技術(shù)支撐，也需要相應(yīng)的出資渠道。有些當(dāng)?shù)卣呢斄τ邢?，特別是農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，對鎮(zhèn)屬以及集體的不可移動文物修繕費用已是無力承擔(dān)，更遑論資助私人業(yè)主的修繕經(jīng)費了。

②缺乏保護意識。隨著社會的進步，人們的生活水平不斷提高，對于生活基本設(shè)施的要求也在不斷地增加，生活在不可移動文物里的私人業(yè)主想要提升居住環(huán)境的舒適度和空間，同時因缺乏對不可移動文物的保護意識，因此對不可移動文物建筑進行亂搭亂建。

2 探索之路

《中華人民共和國文物保護法》第二十一條提出“非國有不可移動文物由所有人負責(zé)修繕、保養(yǎng)”，但是部分所有人不具備修繕能力，或是具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務(wù)?；诖耍瑸檫M一步加強和規(guī)范不可移動文物保護工作，浦東新區(qū)文體旅游局（以下簡稱區(qū)文體旅游局）從強化頂層設(shè)計出發(fā)，高度重視浦東新區(qū)歷史文化遺產(chǎn)保護工作，認真貫徹落實中央和市委、市政府的決策部署，在區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，以“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的十六字文物工作方針，統(tǒng)籌推進文物保護與經(jīng)濟社會發(fā)展，開展浦東新區(qū)不可移動文物保護工作。同時，為了加強和規(guī)范浦東新區(qū)文物保護工作，明確文物保護相關(guān)各政府部門的職責(zé)，自2016年起區(qū)文體旅游局就著手研究相關(guān)政策的制訂和實施，充分聽取各方意見，與相關(guān)部門進行多次協(xié)商，并召開專題會議，得到了各方的大力協(xié)助。

2019年5月，根據(jù)《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見〉》（中辦發(fā)〔2018〕54號）、《上海市人民政府關(guān)于進一步加強文物工作的實施意見》（滬府發(fā)〔2017〕31號）（以下簡稱《實施意見》）等文件精神，浦東新區(qū)人民政府率先出臺了不可移動文物保護區(qū)級指導(dǎo)性文件《浦東新區(qū)人民政府印發(fā)〈浦東新區(qū)關(guān)于加強不可移動文物保護工作的實施意見〉的通知》（浦府規(guī)〔2019〕4號），完善了區(qū)層面文物保護工作的頂層設(shè)計，構(gòu)筑了各職能部門、各開發(fā)區(qū)、街鎮(zhèn)各司其職、上下貫通的保護工作格局。明確規(guī)定在文物保護管理工作中，堅持嚴格認定、動態(tài)管理、各司其職、綜合統(tǒng)籌、守住底線，相關(guān)委辦局承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任，各街鎮(zhèn)承擔(dān)文物保護屬地管理責(zé)任，該文件正式將文物保護經(jīng)費政府出資部分納入各級財政預(yù)算。

《實施意見》主要內(nèi)容是建立機制、明確責(zé)任、強化補助。在建立機制方面，成立了浦東新區(qū)文物保護工作聯(lián)席會議制度，定期研究解決文物保護工作中的突出矛盾和重大問題。在責(zé)任落實方面，明確了業(yè)主單位的主體責(zé)任、街鎮(zhèn)的屬地管理責(zé)任、文物及相關(guān)管理部門的監(jiān)管責(zé)任。在資金補助方面，浦東新區(qū)明確了按照不可移動文物受損程度、風(fēng)險等級情況，建立修繕工程資金補助機制，將不可移動文物保護修繕納入財政預(yù)算安排，并結(jié)合實際，對產(chǎn)權(quán)在各級政府、企業(yè)、宗教場所、部隊以及個人的文保單位，分別明確了修繕出資渠道。其中，對集體、私人所有的不可移動文物搶險加固資金，首次明確了補貼力度，按照級別補貼比例在40%至50%，以此充分調(diào)動各管理主體的積極性。同時，對非國有不可移動文物有損毀危險，且業(yè)主不具備修繕能力，以及具備修繕能力而拒不履行修繕義務(wù)的，由區(qū)文體旅游局委托浦發(fā)集團先行墊資進行搶修。

同時，浦東新區(qū)還完善了各層級不可移動文物保護網(wǎng)絡(luò)，明確了各自的責(zé)任，要求各級充分認清不可移動文物安全的重要性，明確街鎮(zhèn)不可移動文物保護的屬地管理責(zé)任，相關(guān)委辦局的監(jiān)督管理責(zé)任，不可移動文物所有、使用單位（人）的主體責(zé)任，簽訂目標(biāo)責(zé)任書，形成各層級管理機構(gòu)各司其職、各負其責(zé)、相互協(xié)調(diào)、緊密配合的良性運作監(jiān)管體系。該政策文件的出臺為開展歷史文化保護工作提供了遵循、指明了方向、明確了目標(biāo)。

3 實踐之路

浦東新區(qū)文物保護管理所（簡稱區(qū)文保所）作為具體的文物工作實施部門，根據(jù)實施意見的工作要求，緊緊圍繞文物本體安全這一工作重心，以文物修繕作為工作抓手和突破口，堅持政府主導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、財政保障，按照“聚焦重點、搶救第一”的原則和文物受損程度、風(fēng)險等級情況，建立文物保護工程資金補助機制和應(yīng)急搶修資金，將文物保護經(jīng)費納入財政預(yù)算，開展文物保護修繕工作，對存在重大險情的各級文物開展搶救性保護修繕。并制定了《浦東新區(qū)文物保護工程財政補助操作細則》，對補助的范圍與標(biāo)準(zhǔn)、申報與評審、實施與撥付以及監(jiān)督與管理進行詳細的說明。

迄今為止，浦東新區(qū)的修繕工程資金補助機制已實施了三年。這三年中共計對24處不可移動文物修繕工程進行了補助。其中2019年共計4個項目，全部為搶險加固項目，工程總概算292.85萬元，鎮(zhèn)政府出資67.54萬元，區(qū)財政補助225.31萬元。2020年共計9個項目，全部為搶險加固項目，工程總概算1057萬元，無鎮(zhèn)政府出資，區(qū)財政補助1057萬元。2021年共計11個項目，其中4個為整體修繕項目，7個為搶險加固項目，工程總概算2233.56萬元，鎮(zhèn)政府出資1161.52萬元，區(qū)財政補助1072.04萬元。

4 仍然存在的問題

雖然浦東新區(qū)出臺了相關(guān)的政策，力圖從機制、資金等層面解決集體及私人產(chǎn)權(quán)不可移動文物的風(fēng)險問題，修繕工程資金補助機制也運行了三年。但在實際操作過程中仍然面臨著諸多問題。

①工作意識仍有待提高。大部分街鎮(zhèn)仍未提高保護與宣傳意識，未主動向私人業(yè)主宣傳相關(guān)保護知識及政策，也不愿意做業(yè)主的思想工作，一提到需要跟私人業(yè)主進行溝通就覺得麻煩，各種不愿意、不情愿，對文保工作的態(tài)度十分消極，導(dǎo)致了很多業(yè)主不知道有該項補助政策，私修亂修現(xiàn)象仍舊存在。

②業(yè)主不愿意簽承諾書。在《實施意見》中，40%～50%由區(qū)財政進行無償補助，剩余50%～60%部分應(yīng)由業(yè)主自行承擔(dān)，若無力承擔(dān)則可以簽署承諾書，表明自己無力承擔(dān)修繕費用，需要政府全額出資，并承諾保留區(qū)文體旅游局對墊付部分資金的追索權(quán)。然而，目前如何進行追索、什么情況下會產(chǎn)生追索問題并沒有明確，若不可移動文物進行出售，則區(qū)文體旅游局有權(quán)委托浦發(fā)集團對墊付部分的資金進行追索。追索權(quán)的存在是許多業(yè)主想申請補助，但了解過后又不愿意申請的原因。因為目前的追索條例不明確，許多業(yè)主擔(dān)心申請墊付后會留有后遺癥，但又實在無力承擔(dān)剩余的50%～60%。只能再次擱置修繕事宜。

③部分街鎮(zhèn)罔顧業(yè)主的修繕意愿。目前有少部分街鎮(zhèn)存在懶政現(xiàn)象，業(yè)主修繕意愿很強烈，也想申請補助，同時也愿意簽署承諾書，但街鎮(zhèn)卻由于各種原因，如與業(yè)主的私人恩怨、鎮(zhèn)里各部門之前的互相不配合等問題，導(dǎo)致了業(yè)主無法繼續(xù)申請補助。

④有些業(yè)主想謀求利益，不愿意承擔(dān)文物建筑應(yīng)有的保護責(zé)任。有些不愿意修繕，只要求置換。有些則是提出以后無論大修、小修都要由政府部門進行維修，并且業(yè)主不承擔(dān)任何責(zé)任，且要保有所有權(quán)。

5 探尋之路任重而道遠

針對以上問題，筆者提出以下三點建議：

①推動文物建筑所有權(quán)由私有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?，能從根本上改變使用者生活需求與文物建筑保護要求之間的矛盾。因此，建議規(guī)劃部門采取依法流轉(zhuǎn)、征收等方式合理調(diào)整文物建筑的所有權(quán)或使用權(quán)，給予一定的優(yōu)惠政策鼓勵各街鎮(zhèn)民居類文物建筑進行置換，并推動各街鎮(zhèn)的民居類文物建筑由分散式粗放型管理向相對集中的規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變，強化文物規(guī)范化管理。同時，文物部門應(yīng)積極借助文旅融合優(yōu)勢，推進文物建筑活化利用，以用促保，保用結(jié)合，發(fā)揮更大社會效益。

②相關(guān)部門應(yīng)盡快制訂關(guān)于追索的細則，如什么情況下會進行追索、負責(zé)追索的部門、追索的比例、追索的流程等。有明確的追索制度才能讓業(yè)主更加清楚如何申請墊付，墊付的資金在什么情況下應(yīng)進行償還以及如何償還等問題，明確業(yè)主應(yīng)有的權(quán)益與責(zé)任，解決業(yè)主的后顧之憂。

③依靠街鎮(zhèn)加大對修繕補助政策的宣傳，督促各街鎮(zhèn)強化落實屬地化管理責(zé)任，加強對各街鎮(zhèn)的培訓(xùn)和考核，并設(shè)立鼓勵機制。一方面從思想上加強對各街鎮(zhèn)文物保護意識的培訓(xùn)，且培訓(xùn)不應(yīng)當(dāng)只面對基層工作人員，應(yīng)當(dāng)組織區(qū)級層面，由各街鎮(zhèn)一把手參與培訓(xùn)，從頂層開始自上而下地提高各街鎮(zhèn)的思想意識。另一方面應(yīng)當(dāng)設(shè)立鼓勵機制，比如在年底對工作成果突出、文保工作十分到位、宣傳突出的街鎮(zhèn)進行鼓勵，并給予適當(dāng)?shù)莫剟?，比如掛旗、獎勵牌、獎狀等?/p>

綜上所述，《實施意見》的出臺雖然解決了關(guān)于資金以及各層級網(wǎng)絡(luò)管理的問題，但在實施過程中仍然存在著許多問題，需要各部門、各街鎮(zhèn)之間相互配合。對集體和私人不可移動文物的保護探索仍在繼續(xù)，對基層文物主管部門來說，探尋之路任重而道遠。只有充分調(diào)動各個管理主體的積極性，才能解決威脅不可移動文物本體安全的因素，確保不可移動文物的歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值不流失、不破壞，將不可移動文物這一不可再生的文化資源保存好、傳承好，才能讓文保成果更多地惠及人民群眾，形成更加科學(xué)的文物保護利用體系，更加有效的文物安全和法治保障體系，更加完備的文物工作支撐體系，走出一條浦東特色的文物保護之路?！?/p>