我國創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地政策的轉(zhuǎn)型與變革
——基于制度變遷理論

陳江暢 ， 張京祥

(南京大學 建筑與城市規(guī)劃學院，南京 210093)

0 引言

改革開放以來，土地政策一直是塑造經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、空間資源要素有序流動的保障性、支撐性關(guān)鍵政策。隨著中國經(jīng)濟步入新常態(tài)和增速放緩，中國經(jīng)濟增長面臨轉(zhuǎn)型，從要素投入驅(qū)動型增長轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動型增長已成為中國經(jīng)濟未來發(fā)展的方向。黨的十八大以來，塑造以創(chuàng)新為驅(qū)動力的經(jīng)濟形態(tài)已成為國家與地方發(fā)展的普遍共識。面對逆全球化風險以及進入后疫情時代，創(chuàng)新的重要性更加凸顯。在此背景下，創(chuàng)新要素集聚成為區(qū)域經(jīng)濟增長的源動力，強調(diào)土地政策引導城市空間創(chuàng)新發(fā)展和承載創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)空間布局的能力，這意味著創(chuàng)新型經(jīng)濟成為新一輪經(jīng)濟運行土地政策的服務對象，探索產(chǎn)業(yè)用地政策的轉(zhuǎn)型與變革上升為當今的時代議題。

當前全球經(jīng)濟正處于以信息技術(shù)革命為主要特征的創(chuàng)新增長新周期，每一輪國家發(fā)展戰(zhàn)略都將觸發(fā)增長周期產(chǎn)生新的波動。因此，創(chuàng)新周期的過渡并非線性，而是破壞性、突變性的，產(chǎn)業(yè)用地政策也因此呈現(xiàn)出斷裂、突變的演進特征。經(jīng)濟與社會環(huán)境的迅速變化使得舊用地政策難以適應新環(huán)境發(fā)展，創(chuàng)新用地政策正是在舊政策的歷史基礎(chǔ)上以其時代性、戰(zhàn)略性、自由性等特點以及在理念和方法等層面的創(chuàng)新，一定程度上突破了中國土地政策發(fā)展既有的路徑依賴，延續(xù)傳承從而演化出中國用地政策的新分支。在我國，土地政策變遷與社會經(jīng)濟體制變革密不可分，創(chuàng)新用地政策演進的“突變節(jié)點”也與特定時間的國家發(fā)展戰(zhàn)略息息相關(guān)。隨著國家總體發(fā)展環(huán)境與發(fā)展取向的變化，以創(chuàng)新土地資源配置為核心的用地政策也應該與時俱進地主動轉(zhuǎn)型。本研究基于歷史制度主義學說中的制度變遷理論，解析我國產(chǎn)業(yè)用地政策的轉(zhuǎn)型與變革以及國家發(fā)展戰(zhàn)略在其中發(fā)揮的作用，為土地政策應對未來城市經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展提供有益的建議。

1 理論分析范式與政策歷史演進

制度是探索歷史發(fā)生邏輯的最佳視角[1]。20世紀80年代以來，新制度主義政治學作為西方政治學的新興流派，啟示闡發(fā)了一系列以制度為理論工具解構(gòu)歷史的政治學方法論，包括理性選擇制度主義、社會學制度主義和歷史制度主義。其中，歷史制度主義通過對舊制度主義的繼承和對新資源的吸納，在以經(jīng)驗為基礎(chǔ)的政治科學內(nèi)部形成了一種不同于從個體主義方法論出發(fā)的行為主義和理性選擇理論的、以歷史為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性大事件分析方法[2]。

歷史制度主義通過解構(gòu)對政治結(jié)果產(chǎn)生影響的各行動者的權(quán)力結(jié)構(gòu)及相互作用機制[3]，借由制度演進慣性，形成以路徑依賴為核心的制度變遷理論。制度變遷理論作為歷史制度主義的理論分支，一方面重視政治制度對公共政策演進的作用，另一方面強調(diào)追尋歷史事件發(fā)生的軌跡，通過放大歷史視角找出影響政治事件進程的因果關(guān)系，逐漸發(fā)展成為歷史制度主義政治學內(nèi)部主要的分析范式之一。制度變遷理論包括制度生成、路徑依賴和制度變遷三方面內(nèi)容[4]，主要研究不同類型的制度如何受到外界因素影響而發(fā)生變遷，并形成具有何種特征的發(fā)展模式。

1.1 制度變遷理論分析范式

美國經(jīng)濟學家諾思最早提出了制度變遷理論，他將制度視為一種由個人或組織生產(chǎn)出來的公共產(chǎn)品，由于人的有限理性和資源的稀缺性，制度的供給是有限的、稀缺的[5]。當制度環(huán)境發(fā)生變化或社會理性程度普遍提高時，經(jīng)濟發(fā)展往往伴隨著制度變遷的需求，社會追求利益最大化的動機對制度變遷起著重要的推動作用，只有當制度變遷的預期收益大于預期成本的情形下，制度變革才會發(fā)生[6]。

諾思認為，任何制度都會受到包括宏觀制度背景(政治經(jīng)濟制度安排)、中觀政治變量(意識形態(tài)與思想觀念)、微觀主體行為(制度主客體)在內(nèi)的一系列因素的影響和制約而發(fā)生結(jié)構(gòu)性變遷[7]。從類型看,諾思將制度變遷模式分為兩種,即以自上而下為核心的“強制性”變遷和以自下而上為核心的“誘致性”變遷[8]，前者強調(diào)國家以政令攤派等強制外部手段發(fā)揮主導作用，后者則關(guān)注受外部逐利環(huán)境誘導而產(chǎn)生的內(nèi)部自我革新。從發(fā)展階段看,制度變遷可劃分為存續(xù)期和斷裂期[9]。在制度存續(xù)期，制度的供給和需求基本均衡，制度環(huán)境與社會秩序保持相對穩(wěn)定，各主體主導制度變遷的權(quán)力配置、權(quán)職定位均有較強的均衡性；進入制度斷裂期，制度演進的路徑依賴被社會經(jīng)濟變革所影響，原先的制度變遷路徑難以帶來社會普遍的收益遞增，主體之間權(quán)力互動的良性循環(huán)局面被打破，各行動者之間充滿矛盾沖突與利益博弈,并往往通過關(guān)鍵節(jié)點(1)關(guān)鍵節(jié)點(critical juncture)：劃分制度存續(xù)期和斷裂期兩個時期的節(jié)點。既可以是事件概念，也可以是時間概念，代表影響制度演進的重大事件所產(chǎn)生的結(jié)果或者是發(fā)生重大事件的歷史時期。的出現(xiàn)，建構(gòu)兩個制度變遷階段的有效銜接機制,最終耦合成新的制度范式并逐步固化[10]，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性與歷史性的變遷特征[11-12]。

21世紀以來，制度變遷理論分析范式被國內(nèi)學者廣泛運用于研究國家重大戰(zhàn)略與公共政策變遷，重新審視國家空間戰(zhàn)略與制度變革[13]、治理現(xiàn)代化[14]、政府行為[15-16]等社會現(xiàn)象與發(fā)展問題，并嘗試提出應對制度革新挑戰(zhàn)的機制探索。在規(guī)劃領(lǐng)域，制度變遷理論的研究與應用展現(xiàn)出明顯的時序性特征，從農(nóng)地調(diào)整[17]到城中村改造過程中的制度變遷[18]，從村莊要素整合[19]到城市更新機制研究，從“村改居”的鄉(xiāng)村治理困境[20]到多元共治的合作制度創(chuàng)新[21]，制度變遷理論的研究深度與廣度伴隨著我國改革開放以來發(fā)展重點從農(nóng)業(yè)建設到城市更新、從工業(yè)發(fā)展到產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、從經(jīng)濟增長到危機應對的轉(zhuǎn)變而不斷拓延，理論研究范式也同我國的經(jīng)濟社會背景與制度基礎(chǔ)相契合。

1.2 創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地政策的歷史演進

新型產(chǎn)業(yè)用地也稱創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地，是為了適應產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提高工業(yè)用地效率而提出的歸屬于工業(yè)用地大類的城市用地分類[22]。與傳統(tǒng)工業(yè)用地不同，新型產(chǎn)業(yè)用地具有單位面積土地開發(fā)強度大、用地混合度高、功能需求多元化等特征，可以有效支撐新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)的發(fā)展,在一定程度上彌補了新型產(chǎn)業(yè)對用地供給和管理需求的空白[23]。而新型產(chǎn)業(yè)用地政策則是為了促進或調(diào)節(jié)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在原先工業(yè)用地政策的基礎(chǔ)上根據(jù)新常態(tài)下創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特征而制定的一系列土地政策安排[24]，涉及眾多政策要件，主要包括用地出讓、用地定價、用地混合及用地監(jiān)管等內(nèi)容。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及政策文件，以制度要件為切入點，將我國產(chǎn)業(yè)用地政策變遷劃分為新型產(chǎn)業(yè)用地政策初創(chuàng)期(路徑依賴)、新型產(chǎn)業(yè)用地政策轉(zhuǎn)型過渡期、產(chǎn)業(yè)用地制度轉(zhuǎn)型斷裂期。

1998—2011年，新型產(chǎn)業(yè)用地政策初創(chuàng)期。1998年頒布的《中華人民共和國土地管理法》首次提出實行“土地用途管制”，明確以產(chǎn)業(yè)類別區(qū)分并規(guī)定土地用途的用地政策編制思路。2006年，北京市出臺《北京中心城控制性詳細規(guī)劃》，創(chuàng)新性地提出高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地(又稱為工業(yè)研發(fā)用地，即M4)，容積率從1.5～5.0不等。然而該規(guī)劃并沒有對“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”門類進行限制規(guī)定，導致不少企業(yè)在房地產(chǎn)推動下打政策擦邊球，政府不僅損失了土地出讓收益，也沒有達到按照規(guī)劃通過低廉成本扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷，最后只得無疾而終。

2011—2018年，新型產(chǎn)業(yè)用地政策轉(zhuǎn)型過渡期，也可以稱為土地集約利用法規(guī)體系構(gòu)建與試行時期。為了應對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的巨大需求，各大城市紛紛開展了關(guān)于新型產(chǎn)業(yè)用地政策的探索。2011年蘇州市出臺《蘇州市專項服務產(chǎn)業(yè)項目建設用地出讓實施意見》(蘇府〔2011〕217號)，明確專項服務產(chǎn)業(yè)項目用地的出讓細則。2013年上海出臺的《關(guān)于增設研發(fā)總部類用地相關(guān)工作的試點意見》(滬規(guī)土資地〔2013〕153號)統(tǒng)一了工業(yè)研發(fā)用地(M4)和研發(fā)總部用地(C65)，并創(chuàng)新性地規(guī)定了不同用地類型的土地出讓方式。2013年深圳市為了緩解土地空間壓力，連續(xù)發(fā)布一份主文件《深圳市人民政府關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》(深府〔2013〕1號)和6份小文件，2014年在此基礎(chǔ)上正式發(fā)布實施《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》，首次新增了新興產(chǎn)業(yè)用地(M0)。2014年杭州市出臺《關(guān)于規(guī)范創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地管理的實施意見(試行)》(杭政辦〔2014〕2號)，首次提出創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地(M創(chuàng))的概念，率先提出了“先租后讓”的彈性供地制度。這段時期，東莞、鄭州、濟南、順德、廣州也都紛紛出臺政策，試圖在新型產(chǎn)業(yè)用地政策上有所創(chuàng)新。2015年，原國土資源部出臺《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)，力圖以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提出了“多種方式供應新產(chǎn)業(yè)用地” “完善新產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)管”等支持政策。在各地對新型產(chǎn)業(yè)用地政策紛繁創(chuàng)新探索的基礎(chǔ)上，以國家統(tǒng)一政令的形式明確了新型產(chǎn)業(yè)用地的戰(zhàn)略地位和實施意義。

2018年至今，產(chǎn)業(yè)用地制度轉(zhuǎn)型斷裂期，也可以稱為高質(zhì)量優(yōu)化發(fā)展時期。新型產(chǎn)業(yè)用地政策進一步在全國推廣。2018年，國務院發(fā)布《推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》(國發(fā)〔2018〕32號)，提出要通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、盤活存量和閑置土地用于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等手段，推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，進一步激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。2019年自然資源部編制《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引(2019年版)》指導相關(guān)部門“嚴控增量，盤活存量”“差異化供地”“優(yōu)先支持符合產(chǎn)業(yè)政策的項目用地”。

1.3 制度變遷理論分析框架

縱觀各地產(chǎn)業(yè)用地政策現(xiàn)行內(nèi)容，整體框架均涉及用地出讓、用地混合、用地監(jiān)管、用地定價等方面。因此,本研究將以制度變遷理論作為分析框架,通過梳理我國各地新產(chǎn)業(yè)用地政策，在解構(gòu)改革開放以來我國新型產(chǎn)業(yè)用地政策變革歷程與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上,借用制度存續(xù)期與斷裂期的“路徑依賴”和“關(guān)鍵節(jié)點”兩個概念,重點探究我國新型產(chǎn)業(yè)用地政策變革邏輯與動力機制(圖1)。通過呈現(xiàn)政策在變遷過程中所產(chǎn)生的歷史性變遷特征(用地出讓、用地混合、用地監(jiān)管、用地定價)，以期對未來產(chǎn)業(yè)土地政策設計提供有益的參考。

圖1 制度變遷理論分析框架Fig.1 Theoretical analysis framework of institutional change

2 制度變遷下創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地政策演進

制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會和法律基礎(chǔ)的規(guī)則[25]，制度環(huán)境的變遷推動著政策和制度建設的變革。21世紀以來，伴隨著經(jīng)濟的迅速增長和城市發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的頻率加快，我國的政策制度生產(chǎn)進入“高頻期”，作為集生產(chǎn)、交換和分配功能于一體的土地政策更是經(jīng)歷了漫長而頻繁的變遷。創(chuàng)新驅(qū)動下的經(jīng)濟增長新周期為各類創(chuàng)新型經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)提供了活躍契機和發(fā)展空間，而創(chuàng)新周期的非線性波動也影響著自1998年以來產(chǎn)業(yè)用地政策歷經(jīng)的短暫且斷裂式的演進變遷。因此，制度變遷理論中所涉及的節(jié)點概念不僅包括產(chǎn)業(yè)用地政策演進的關(guān)鍵節(jié)點，而且更強調(diào)導致用地政策斷裂轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點。與此同時，制度的延續(xù)性特征決定了在制度環(huán)境發(fā)生變化后其演進過程存在一定的存續(xù)期，即新政策先對舊制度產(chǎn)生“路徑依賴”，而后制度變革才會發(fā)生[26]。

根據(jù)這一劃分邏輯，將1998年以后產(chǎn)業(yè)用地政策的演進按3個關(guān)鍵節(jié)點進一步細分為包括路徑依賴期在內(nèi)的4個時期，前兩個節(jié)點為制度演進型關(guān)鍵節(jié)點，第三節(jié)點為制度斷裂型關(guān)鍵節(jié)點(圖2)，并對產(chǎn)業(yè)用地政策演進過程中的政策特征進行解析。

圖2 中國產(chǎn)業(yè)用地政策演進特征

2.1 路徑依賴：初期產(chǎn)業(yè)用地政策的發(fā)展桎梏

政策的產(chǎn)生并非僅僅是從無到有的過程。歷史制度主義認為，在創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的過程中，面對新的經(jīng)濟形態(tài)和空間組織規(guī)律，產(chǎn)業(yè)用地政策通過強化土地資源利用效益，重構(gòu)土地組織邏輯，將創(chuàng)新周期用地模式的新路徑引入傳統(tǒng)的工業(yè)用地政策中，進而提高創(chuàng)新業(yè)態(tài)與用地空間的“虛實對應”，推動創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展[27]。然而在實際政策制定過程中，初期的產(chǎn)業(yè)用地政策卻仍保留了工業(yè)用地政策中諸多被認為是“低效率”的制度安排，1998—2011年間的產(chǎn)業(yè)用地政策本質(zhì)上是在原有工業(yè)用地政策基礎(chǔ)上包裹了創(chuàng)新的皮囊，而并沒有針對新型產(chǎn)業(yè)的用地需求做出實質(zhì)性的政策內(nèi)容更新。

在用地出讓方面，初期的產(chǎn)業(yè)用地政策不分企業(yè)類型一律采用50年的土地出讓年限，既沒有對政策適用的產(chǎn)業(yè)門類進行具體規(guī)定限制，也沒有從用地供給視角對新型產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)工業(yè)進行區(qū)分，在很大程度上造成工業(yè)用地的粗放利用和用地閑置。例如2006年北京市出臺的《北京中心城控制性詳細規(guī)劃》，在全國首次以政策的形式提及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地的供給，然而由于土地出讓年期的設置問題，絕大部分創(chuàng)新企業(yè)因難以負擔50年高昂的土地出讓費用紛紛望而卻步，工業(yè)研發(fā)用地淪為房地產(chǎn)商打造“工業(yè)地產(chǎn)”的廉價地皮。

在用地定價方面，科研創(chuàng)新企業(yè)并沒有獲得明顯的地價優(yōu)惠，科技研發(fā)用地出讓底價與工業(yè)用地相差無幾。雖然2009年的《國土資源部關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價標準實施政策的通知》(國土資發(fā)〔2009〕56號)文件指出對各省(區(qū)、市)確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項目，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應標準的70%執(zhí)行，然而實際的實施成效較弱。2011年蘇州市出臺的《蘇州市專項服務產(chǎn)業(yè)項目建設用地出讓實施意見》(蘇府〔2011〕217號)仍舊規(guī)定專項服務產(chǎn)業(yè)項目按照不低于工業(yè)用地最低保護價出讓，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)難以建立優(yōu)先發(fā)展的價格優(yōu)勢。

在用地監(jiān)管方面，初期產(chǎn)業(yè)用地政策一如既往地過度關(guān)注包括違規(guī)批地、以租代征、超規(guī)格征地(包括濫占耕地)等條例在內(nèi)的用地出讓前的監(jiān)管檢查，而忽略了產(chǎn)業(yè)準入后的項目及企業(yè)績效審核，導致很多研發(fā)空間被低效、無效的企業(yè)資產(chǎn)侵占，新舊動能難以得到有效轉(zhuǎn)換。

在用地混合方面，由于土地用途與出讓價格掛鉤，長期以來國家對土地用途的管理均極為嚴格，如2008年原國土資源部印發(fā)的《工業(yè)項目建設用地控制指標》(國土資發(fā)〔2008〕24號)中即規(guī)定工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業(yè)用地總面積的7%，嚴禁在工業(yè)項目用地范圍內(nèi)建造非生產(chǎn)性服務設施。因此,不論是國家層面還是地方層面，都沒有出現(xiàn)直接支持創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新項目混合使用的用地政策。

2.2 關(guān)鍵節(jié)點一：創(chuàng)新政策驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的地方實踐

我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)巨變和大量新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的工業(yè)用地、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地、商貿(mào)服務用地的區(qū)分模式難以適應新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求[28]。初期的產(chǎn)業(yè)用地政策缺乏針對新型產(chǎn)業(yè)的實質(zhì)性政策內(nèi)容更新，路徑依賴期內(nèi)傳統(tǒng)土地性質(zhì)與產(chǎn)業(yè)類型不適配的問題直接導致了新興產(chǎn)業(yè)研發(fā)與生產(chǎn)的嚴重隔離。因此，為了促進新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展，形成附加值更高、更專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)分工體系，各大城市紛紛開展了關(guān)于新型產(chǎn)業(yè)用地政策的探索。例如2013年上海市出臺的《上海市規(guī)劃和國土資源管理局關(guān)于增設研發(fā)總部類用地相關(guān)工作的試點意見》(滬規(guī)土資地〔2013〕153號)增設研發(fā)總部用地類型并進行詳細的區(qū)分。南京市也在2013年出臺的《關(guān)于進一步規(guī)范工業(yè)及科技研發(fā)用地管理意見的通知》(寧政規(guī)字〔2013〕1號)中增設了新的科研設計用地類型(M科)，并成為2013年至今南京新增各大科技園區(qū)類項目的主要用地類型。珠三角地區(qū)的深圳、東莞等地于2013年首次在傳統(tǒng)土地類別中新增了新型產(chǎn)業(yè)用地(M0)門類，將新型產(chǎn)業(yè)用地定義為現(xiàn)代化的工業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合體，認為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級用地性質(zhì)基本就是工業(yè)用地的創(chuàng)新分支。

2011年以來，通過結(jié)合現(xiàn)有土地供應政策要求和當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際需要，各地爭相設置新的產(chǎn)業(yè)用地類型以適配新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)項目的落地。自此，全國出現(xiàn)了第一輪真正意義上的產(chǎn)業(yè)用地政策編制浪潮，從土地功能視角推動了政策內(nèi)核的本質(zhì)變革。

在用地出讓方面，明確將產(chǎn)業(yè)類型作為劃分土地出讓方式的重要依據(jù)，例如上海按產(chǎn)業(yè)類和通用類分別制定不同的出讓方式,土地出讓年限設置上總體朝著更加彈性、靈活以應對不確定性的方向發(fā)展，上海市在“滬規(guī)土資地〔2013〕153號”中提及將土地出讓年期改為按10年為一級遞增的彈性年期出讓。

在用地定價方面，自新型產(chǎn)業(yè)用地類型提出后，各個城市政策所確定的用地基準地價經(jīng)歷了不斷的變化與調(diào)整。通過對工業(yè)用地基準地價進行價格修正，在市場評估價基礎(chǔ)上建立工業(yè)用地和商辦用地合理地價調(diào)節(jié)機制，整體呈現(xiàn)面向創(chuàng)新企業(yè)的地價優(yōu)惠趨勢。

在用地監(jiān)管方面，產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)注重點從初期針對用地出讓前的監(jiān)管檢查轉(zhuǎn)向?qū)ρ邪l(fā)用地開發(fā)過程中的強度、容積率、限高、服務配套比例等指標的控制，更加強調(diào)用地在對接產(chǎn)業(yè)項目過程中的空間適配而非出讓流程的“先驗”，對產(chǎn)業(yè)準入后的項目及企業(yè)績效審核關(guān)注依舊不足。

在用地混合方面，各地出臺政策基本達成共識，即認為用地混合是一種培育新業(yè)態(tài)、激發(fā)新活力的空間組織模式。例如2013年南京市《關(guān)于進一步規(guī)范工業(yè)及科技研發(fā)用地管理意見的通知》(寧政規(guī)字〔2013〕1號)中提出放寬新興產(chǎn)業(yè)項目的配建比例、深圳一系列基于鼓勵土地混合使用而開展的針對《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》用地分類標準的優(yōu)化調(diào)整實踐等，都是通過調(diào)整項目配建比例增加兼容創(chuàng)新相關(guān)用途設施的用地空間，實現(xiàn)單一用地的混合使用進而激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力。

2.3 關(guān)鍵節(jié)點二：資源節(jié)約集約利用的意識崛起

中國空間發(fā)展的戰(zhàn)略意識轉(zhuǎn)變催生了政策及制度設計的調(diào)整。為了規(guī)范管理土地資源和提高土地資源節(jié)約集約高效利用水平，2014年，原國土資源部印發(fā)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》(中華人民共和國國土資源部令第61號)，提出“探索土地管理新機制，創(chuàng)新節(jié)約集約用地新模式，進一步提高土地利用效率”，從國家層面強調(diào)了對土地利用效率的重視和對土地資源的供給保障；2015年和2016年，又先后頒布了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)和《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》，提出“優(yōu)先安排并運用多種方式供應新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地”，以國家統(tǒng)一政令的形式強調(diào)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與用地集約“雙線并行”的重要性，并創(chuàng)新性地提出了“兼容性混合功能用地”的概念。自此，上述政策成為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地(M0)的執(zhí)行政策模板，各地市、縣國土資源主管部門紛紛在此基礎(chǔ)上對地方標準予以明確。

資源節(jié)約集約利用戰(zhàn)略的深入實施，不斷助推“集約”“高效”意識從國家層面下沉至市縣層級的產(chǎn)業(yè)政策制定，并滲入政策條例的方方面面，產(chǎn)業(yè)用地政策進入第二輪革新。

在用地出讓方面，不僅鼓勵市、縣國土資源部門采取先租后讓、縮短出讓年期等更為集約的方式出讓土地，更是提倡各地根據(jù)自身的發(fā)展需要出臺具有創(chuàng)新性、符合實際的土地出讓方式。例如2015年《常州市鐘樓區(qū)工業(yè)用地供應制度改革試行工作方案》中提出以銷售總額確定出讓年期的土地出讓模式，“以評定期”，根據(jù)企業(yè)產(chǎn)業(yè)類型及銷售總額確定土地出讓年期及方法，在提高土地集約利用水平的同時也能增加土地出讓方式的靈活性。

在用地定價上，為了實現(xiàn)企業(yè)減負，推動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，地方產(chǎn)業(yè)用地政策采取更加有效、更具梯度、更具差別化和個性化特征的地價政策調(diào)節(jié)手段，實現(xiàn)土地資源，特別是工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地的有效配置。例如揚州市2014年《市政府關(guān)于進一步聚力發(fā)展軟件和信息服務業(yè)的補充意見》(揚府發(fā)〔2014〕63號)提出“對生產(chǎn)制造型項目、科技研發(fā)型項目、商業(yè)經(jīng)營型項目采用不同的計價標準”，根據(jù)項目需求設定個性化條件，用地地價實行差別化供應。

在用地監(jiān)管方面，對研發(fā)用地開發(fā)過程中的指標控制更加嚴格，產(chǎn)業(yè)項目規(guī)劃建設嚴格要求新型產(chǎn)業(yè)用地“去房地產(chǎn)化”，通過限制科技研發(fā)用地的分割出讓比例，防止創(chuàng)新土地資源分流和空間資源的過度開發(fā)。

在用地混合方面，土地用途的混合在節(jié)約集約發(fā)展背景下不僅成為培育新業(yè)態(tài)、激發(fā)新活力的空間組織模式，更是空間復合利用的主要抓手。南京、揚州、宿遷等城市通過放寬創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)項目的配建比例、嚴格控制非生產(chǎn)性用地的項目類型，在推動創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)空間混合利用的同時保障土地資源的有序準入。

2.4 關(guān)鍵節(jié)點三：創(chuàng)新企業(yè)及創(chuàng)新人群關(guān)鍵作用崛起

創(chuàng)新要素是創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略得以順利實施的重要資源[29]，創(chuàng)新要素能否自由流動以及能否實現(xiàn)創(chuàng)新要素的集聚效應意義突出[30]。伴隨著創(chuàng)新增長新周期的到來，創(chuàng)新系統(tǒng)和網(wǎng)絡的構(gòu)建在塑造創(chuàng)新城市、推動創(chuàng)新經(jīng)濟的過程中發(fā)揮著愈加顯著的作用，創(chuàng)新企業(yè)、創(chuàng)新人群等微觀創(chuàng)新要素因而成為新一輪創(chuàng)新增長的新錨點。創(chuàng)新企業(yè)的崛起將伴隨著傳統(tǒng)企業(yè)的衰退和淘汰，引發(fā)存量產(chǎn)業(yè)空間的再利用過程。而創(chuàng)新人才的流動不再受制于由企業(yè)(就業(yè))分布所決定的單向邏輯，呈現(xiàn)越來越顯著的生活指向性。與此同時，創(chuàng)新企業(yè)及創(chuàng)新人群關(guān)鍵作用的崛起也觸發(fā)了產(chǎn)業(yè)用地政策新一輪的轉(zhuǎn)型與革新，面向企業(yè)生命周期和創(chuàng)新人群分布的用地供給與政策傾斜成為現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)用地政策制定的新趨勢。以江蘇省為例，2018年江蘇省自然資源廳《關(guān)于進一步降低企業(yè)發(fā)展成本服務保障實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》(蘇自然資發(fā)〔2018〕1號)指出，充分運用工業(yè)企業(yè)用地調(diào)查成果，建立符合企業(yè)發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)生命周期和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的工業(yè)用地供應制度。并針對創(chuàng)新人群分布特征提出“鼓勵合理利用地上地下空間，促進城鎮(zhèn)土地復合利用、立體利用、綜合利用?！?/p>

現(xiàn)階段，各城市在符合自身發(fā)展條件的基礎(chǔ)上，針對創(chuàng)新型企業(yè)、創(chuàng)新類項目提供了一定的用地政策幫扶，該階段是我國創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地政策創(chuàng)新的集中爆發(fā)期，各大城市試圖通過一定程度的創(chuàng)新政策厚度支撐和定向政策資源傾斜，為創(chuàng)新要素集聚提供支點與機遇。

在用地出讓方面，為適應創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)項目起步階段競爭力弱、用地期限不確定等特征，各大城市推行創(chuàng)新導向(創(chuàng)新項目)的多元化土地供給方式，通過設計適應創(chuàng)新型經(jīng)濟的土地出讓方式，進一步降低創(chuàng)新項目、創(chuàng)新企業(yè)的用地經(jīng)濟成本。靈活采用分段彈性年期、以評定期、帶產(chǎn)業(yè)項目掛牌、限價競爭等模式進行土地供給，營造更為寬松的營商環(huán)境。例如蘇州工業(yè)園區(qū)分段彈性年期出讓的分段激勵土地出讓模式，通過給產(chǎn)業(yè)用地出讓設置“期中考”的形式實施分段彈性的土地供給；上海市“20年彈性年期+有條件續(xù)期”的產(chǎn)業(yè)項目類工業(yè)用地供應政策，既保障了一般產(chǎn)業(yè)項目的用地需求，提高了土地周轉(zhuǎn)效率，也使得更多的產(chǎn)業(yè)項目得以落地；深圳市對重點產(chǎn)業(yè)項目采取“帶產(chǎn)業(yè)項目”的掛牌出讓方式；杭州市采取“限地價，競畝均稅收”“限地價，競達標時限”等方式確定土地出讓競得人等，通過限定競買申請人的主體資格，降低企業(yè)競爭成本，推動土地要素資源的精準投放，保障重點項目的優(yōu)先落地。

在用地定價方面，實施有梯度的地價優(yōu)惠、適應創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的地價折算方式成為降低創(chuàng)新項目和創(chuàng)新企業(yè)用地經(jīng)濟成本、鼓勵創(chuàng)新項目和園區(qū)平臺集聚發(fā)展的重要方式。2019年深圳市人民政府辦公廳印發(fā)《深圳市地價測算規(guī)則》(深府辦規(guī)〔2019〕9號)的通知，明確了深圳宗地的地價測算公式，通過修正系數(shù)連乘實現(xiàn)更有梯度的地價優(yōu)惠；上海則針對研發(fā)用地、工業(yè)用地設置不同的基準地價，針對不同類型用地采取差別化的基準地價設置，在滿足不同類型創(chuàng)新型項目和創(chuàng)新型企業(yè)用地需求的同時，實現(xiàn)了土地價值的最大化。

在用地監(jiān)管方面，各地致力于建立以工業(yè)企業(yè)單位資源占用產(chǎn)出績效為核心的綜合評價制度，強化單位土地面積投資強度和稅收等產(chǎn)出效益的硬約束，并對土地出讓后的分割比例、驗收實施“雙合同”監(jiān)管，實現(xiàn)對項目準入“前、中、后”的全周期監(jiān)控?！独ド绞锌苿?chuàng)產(chǎn)業(yè)用地(Ma)項目資格準入和管理實施細則》(昆委〔2019〕30號)指出，建立《國有建設用地使用權(quán)出讓(租賃)合同》與《產(chǎn)出監(jiān)管協(xié)議》并舉的“雙合同”管理制度，“嚴控產(chǎn)業(yè)項目準入門檻，落實項目全生命周期管理與達產(chǎn)驗收監(jiān)管評估”。

在用地混合方面，新產(chǎn)業(yè)用地混合模式更強調(diào)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的特殊配建，在推行“單一地類+多用途分類管理”的用地混合開發(fā)模式的基礎(chǔ)上，逐步走向“定制化”的混合開發(fā)，實現(xiàn)單一地塊的復合功能與多業(yè)態(tài)疊合，滿足單一主體對多種功能的復合需求。如蘇州市提出探索土地復合利用供地政策，鼓勵根據(jù)項目自身生產(chǎn)與研發(fā)相結(jié)合的特點，積極探索工業(yè)(標準廠房)與工業(yè)(研發(fā))用地混合出讓的供地模式；深圳、上海等地通過控制地塊、主導功能的方式，實現(xiàn)用地的市場定制，并規(guī)定了常用的土地用途混合使用指引，對混合用地混合使用的常見搭配進行說明。

3 產(chǎn)業(yè)用地政策變遷特征與改革方向

3.1 變遷特征

基于制度變遷理論審視中國產(chǎn)業(yè)用地政策變遷歷程。在“路徑依賴”時期，初期產(chǎn)業(yè)用地政策的橫空出世實質(zhì)上是工業(yè)用地政策的創(chuàng)新分支和內(nèi)容延續(xù)，保留了工業(yè)用地政策中諸多被認為是“低效率”的制度安排，并沒有針對新型產(chǎn)業(yè)的用地需求進行實質(zhì)性的政策內(nèi)容更新。伴隨著創(chuàng)新發(fā)展周期的持續(xù)推進，為了促進新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展，形成附加值更高、更專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)分工體系，各地紛紛展開關(guān)于創(chuàng)新政策驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的地方實踐，產(chǎn)業(yè)用地政策演進迎來了第一個關(guān)鍵節(jié)點，表現(xiàn)為用地出讓方式的靈活化、用地定價的優(yōu)惠化、用地監(jiān)管的流程化和用地混合的指標化。2011年后，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，節(jié)約集約高效成為空間發(fā)展的主要戰(zhàn)略依據(jù)?！蛾P(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)以國家統(tǒng)一政令的形式明確了新型產(chǎn)業(yè)用地的戰(zhàn)略地位和實施意義，為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地(M0)的執(zhí)行提供了基礎(chǔ)政策模板。自此，產(chǎn)業(yè)用地政策演進迎來了第二個關(guān)鍵節(jié)點，表現(xiàn)為土地出讓方式的集約化、出讓年期的削減化、用地定價的低價化、用地監(jiān)管的指標化和用地混合的多樣化。伴隨著創(chuàng)新增長新周期的到來，創(chuàng)新企業(yè)、創(chuàng)新人群等微觀創(chuàng)新要素因而成為新一輪創(chuàng)新增長的新錨點，創(chuàng)新企業(yè)及創(chuàng)新人群關(guān)鍵作用的崛起也觸發(fā)了產(chǎn)業(yè)用地政策新一輪的轉(zhuǎn)型與革新，產(chǎn)業(yè)用地政策重點逐漸趨于向微觀創(chuàng)新要素傾斜。第三個產(chǎn)業(yè)用地政策演進的關(guān)鍵節(jié)點特征表現(xiàn)為用地出讓方式的分段化、彈性化、激勵化，用地定價的梯度化，用地監(jiān)管的全周期化和用地混合的定制化。

3.2 改革方向

3.2.1建立符合創(chuàng)新企業(yè)需求的土地出讓政策。創(chuàng)新企業(yè)升級快、易轉(zhuǎn)型的生存特點使其衍生出較一般企業(yè)更為特殊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與成長動態(tài)，該類企業(yè)的未來發(fā)展更具有不確定性與經(jīng)營風險。因此，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地政策改革應當以降低企業(yè)沉沒成本、營造友好的企業(yè)營商環(huán)境為出發(fā)點，基于企業(yè)生命周期特征與創(chuàng)新空間需求，建立與企業(yè)“共生”的土地出讓政策。

3.2.2探索促進功能混合的用地管控方式。借鑒新加坡高度自由的彈性混合用地開發(fā)模式以及“白地”概念，在確定用地主導生產(chǎn)功能的基礎(chǔ)上給予企業(yè)足夠的發(fā)展自由，鼓勵橫縱向功能的充分混合，通過《開發(fā)控制手冊》對用地混合開發(fā)的功能與配比引導進行規(guī)定，為適應知識經(jīng)濟和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求探索出單一地塊上的多功能復合與用途疊加，實現(xiàn)“疏密有致”的用地管控。

3.2.3重視創(chuàng)新項目準入的過程管理。建立面向多元創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)項目的認定遴選，設置通用的創(chuàng)新項目認定標準和特殊創(chuàng)新項目的認定過程。并借鑒國內(nèi)先進城市的先進經(jīng)驗，例如深圳的產(chǎn)業(yè)遴選機制，建立體系化的產(chǎn)業(yè)績效評定指標，篩選高效、高質(zhì)、高標準的產(chǎn)業(yè)項目門類，構(gòu)建寬譜系、差異化的創(chuàng)新項目準入清單，在規(guī)范企業(yè)的準入行為的同時規(guī)避一定程度的發(fā)展風險。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

21世紀以來，中國步入工業(yè)化后期，工業(yè)用地“量大價低”的供給模式和低效的空間利用率表明，工業(yè)用地政策的演進和績效保障存在較大的路徑依賴，難以有根本性的突破，無法滿足戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間增長對用地的需求。為落實國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級的大方針，促進區(qū)域轉(zhuǎn)型升級，各地紛紛出臺創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策以應對新業(yè)態(tài)、新戰(zhàn)略的時代要求。創(chuàng)新用地政策的出現(xiàn)打破舊有工業(yè)用地政策制定模式的“路徑依賴”，以國家發(fā)展戰(zhàn)略作為“躍遷”節(jié)點和轉(zhuǎn)型平臺，成為新世紀保障創(chuàng)新經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵政策。以歷史制度主義中的制度變遷理論為依據(jù)，分析中國產(chǎn)業(yè)用地政策的制度變遷、路徑依賴、關(guān)鍵節(jié)點以及不同時段的政策演進特征。我國產(chǎn)業(yè)用地政策經(jīng)歷了第一節(jié)點時期的創(chuàng)新政策驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的地方實踐、第二節(jié)點時期的資源節(jié)約集約利用的意識崛起、第三節(jié)點時期的創(chuàng)新企業(yè)及創(chuàng)新人群關(guān)鍵作用崛起的特征演進，并伴隨著用地出讓方式的彈性化轉(zhuǎn)變、用地定價的梯度化轉(zhuǎn)變、用地監(jiān)管的周期性發(fā)展和用地混合方式的定制化發(fā)展，逐步演變成為我國創(chuàng)新經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策保障。

4.2 討論

出于經(jīng)濟驅(qū)動模式轉(zhuǎn)型和城市創(chuàng)新發(fā)展的需要，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的空間需求發(fā)生重構(gòu)，使得產(chǎn)業(yè)用地政策出現(xiàn)制度斷裂[31]，在新的制度語境下，產(chǎn)業(yè)用地政策的內(nèi)涵和傾斜方向也將發(fā)生變化。隨著創(chuàng)新周期的輪換更替，以創(chuàng)新企業(yè)及人群為核心的產(chǎn)業(yè)用地政策將遇上新的轉(zhuǎn)型錨點，政策框架也將迎來又一輪的“斷裂”與“重組”。在當前這一制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點時期，產(chǎn)業(yè)用地政策一方面應當保持其緣起的初衷——作為創(chuàng)新經(jīng)濟在用地配置和空間塑造層面的政策抓手，通過一系列的“政策組合拳”建立創(chuàng)新發(fā)展的先行優(yōu)勢，以政令文件的形式保障創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、項目、企業(yè)乃至人群新的時代需求；另一方面需要順應制度演進變遷的合理路徑，借力國家發(fā)展戰(zhàn)略作為“躍遷”節(jié)點和轉(zhuǎn)型平臺，抓住“關(guān)鍵節(jié)點”的升級機遇，勇于革新，以多視角、多維度、開放多元的理念持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)用地政策的演進。