基于文本分析的建設(shè)用地市場政策范式轉(zhuǎn)變研究
——從利益導(dǎo)向到新發(fā)展理念導(dǎo)向

姚 睿 ， 葉劍平 ， 翟文康 ， 陳思博

(中國人民大學(xué) a.公共管理學(xué)院；b.土地政策與制度研究中心，北京 100872)

0 引言

生產(chǎn)要素市場的培育和發(fā)展是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的必要條件，推進要素市場制度建設(shè)，實現(xiàn)要素價格市場決定是我國當前改革的重要目標。但在我國的市場化改革過程中，要素市場的市場化進程相較于產(chǎn)品市場更加滯后[1]。建設(shè)用地的市場化就出現(xiàn)了明顯的不平衡：國有建設(shè)用地市場的市場化程度在2003年就達到了89.98%[2]，而集體建設(shè)用地使用權(quán)則長期被排除在建設(shè)用地市場之外，直到2015年的改革之后才開始培育集體建設(shè)用地市場[3]。除了集體建設(shè)用地的市場化以外，進入21世紀以來，我國的土地市場政策在土地征收[4]、土地二級市場[5]和土地隱形市場[6]等方面都面臨諸多挑戰(zhàn)。

2004年的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)發(fā)布以后，我國的建設(shè)用地市場政策出現(xiàn)了顯著的變化，在市場的各個環(huán)節(jié)都有體現(xiàn)。在供給方面，建設(shè)用地供給從新增建設(shè)用地指標為唯一來源到建設(shè)用地增減掛鉤、集體建設(shè)用地入市[7]、低效用地再開發(fā)等途徑的多元來源；在土地征收中，土地征收補償從按原用途補償?shù)娇紤]多維因素的綜合補償；土地增值收益從政府壟斷到政策參與者共享[8]；政策目標從保證政府收入、促進經(jīng)濟發(fā)展到保障社會公平、實現(xiàn)全面發(fā)展等。以上轉(zhuǎn)變不僅是政策工具設(shè)定、政策工具類型、政策問題范疇等淺層次的轉(zhuǎn)變，甚至在政策目標和價值觀念上也發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。因此，如何更清晰地描述和總結(jié)建設(shè)用地市場政策的變化，成為土地市場政策研究不可回避的問題。相關(guān)研究有利于厘清建設(shè)用地市場政策范式的內(nèi)部層次，對建設(shè)用地要素市場制度建設(shè)具有一定的現(xiàn)實意義。

本研究從政策范式轉(zhuǎn)變的理論框架出發(fā)，分析建設(shè)用地市場各環(huán)節(jié)的政策工具、目標和觀念，考察我國建設(shè)用地市場政策的轉(zhuǎn)變是否意味著政策范式的變化，如果是的話，政策變遷的背后究竟是什么樣的觀念在起作用？本研究試圖借鑒政策范式理論近年來的研究成果，對我國建設(shè)用地市場政策進行系統(tǒng)的考察。

1 理論框架

1.1 范式、政策范式與范式轉(zhuǎn)變

著名的科學(xué)哲學(xué)家T.Kuhn首先提出了“范式(paradigm)”的概念，以解釋自然科學(xué)中科學(xué)變革的本質(zhì)，認為范式是一種良好科學(xué)的典范，其特征是對學(xué)科基礎(chǔ)達成共識，包括理論、假設(shè)和方法[9]。為了達到范式的狀態(tài)，科學(xué)成就必須是史無前例的，足以吸引一群堅定的擁護者，使其脫離科學(xué)活動中的競爭模式，并且結(jié)果是開放的，留下各種問題給從業(yè)者群體去解決[9]。

政策學(xué)者P.A.Hall隨后將范式引入到政策研究領(lǐng)域，構(gòu)建了“政策范式”的概念，即政策制定者通常在一個由一系列觀念和標準構(gòu)成的框架內(nèi)工作，這些觀念和標準不僅指明了政策的目標和實現(xiàn)這些目標的工具類型，而且還指明了待解決問題的實質(zhì)[10]。他還提出了政策變遷的3個序列：第一序列以政策工具設(shè)定和層次的調(diào)整為特征；第二序列以新類型政策工具的使用為特征，但政策工具背后的目標層級保持穩(wěn)定；第三序列以政策目標的轉(zhuǎn)變?yōu)樘卣?，包括政策工具類型和設(shè)定的轉(zhuǎn)變。他認為只有第三序列的政策變遷才與范式轉(zhuǎn)變有關(guān)[10]。政策范式理論一經(jīng)提出，就在媒體政策[11]、反歧視政策[12]和能源政策[13]等領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用。國內(nèi)學(xué)者也應(yīng)用政策范式的分析框架在各自領(lǐng)域進行了研究[14-19]。

P.M.Daigneault對現(xiàn)有的政策范式研究提出了批判，認為政策范式概念的運用一直存在對觀念層面的忽略、對范式和政策的混淆以及政策變遷研究的不嚴謹?shù)葐栴}[20],并提出了政策范式研究的7項指南，其中有4項值得特別關(guān)注：(1)政策范式是由政策參與者主觀持有的規(guī)范和認知思想；(2)政策范式具有4個基本維度(圖1)；(3)內(nèi)部一致性是政策范式的必要條件；(4)政策范式的4個方面均發(fā)生重大變化是范式轉(zhuǎn)變的充要條件[20]。這些指南回答了政策范式是什么、政策怎樣的變化才能稱之為范式轉(zhuǎn)變、政策范式轉(zhuǎn)變應(yīng)如何研究、政策范式如何作用于政策等問題。這一研究代表了政策范式理論的最新成果，對于政策范式研究具有重大意義。

圖1 政策范式的4個基本維度

基于上述研究成果，本研究將土地市場政策范式轉(zhuǎn)變定義為土地市場政策制定者的政策觀念、政策問題、政策目標與使用的政策工具的重大變化。在經(jīng)典的P.A.Hall的政策范式與范式轉(zhuǎn)變分析框架的基礎(chǔ)之上，基于對政策范式和范式轉(zhuǎn)變更嚴格的界定，對建設(shè)用地市場的政策范式進行盡可能嚴謹?shù)目疾?。此外，P.M.Daigneault對現(xiàn)有政策范式研究的主要批判在于研究常常通過決策者所采用的政策來反演其觀念，但實際上完全不同的觀念可能導(dǎo)致相同的政策[20]。因此，本研究除了梳理建設(shè)用地市場相關(guān)的政策文本外，還將重要講話和政策解讀等文字材料納入文本分析的范疇之內(nèi)，以收集政策變遷背后觀念變化更直接的證據(jù)。

1.2 建設(shè)用地市場分析框架

我國建設(shè)用地的供給鏈條較長，由此形成了多級土地的市場。這個過程可以劃分為3個階段(圖2)。需要說明的是，土地征收本身并非市場行為，但土地征收補償標準在實踐中相對靈活，其利益分配是土地市場利益分配的一部分，而土地市場利益分配格局的變化是土地市場政策變化的重要體現(xiàn)。因此，將土地征收環(huán)節(jié)也納入研究范圍。在階段Ⅰ，地方政府從農(nóng)民集體征收土地，同時給予征地補償；再將所征收土地與新增建設(shè)用地指標結(jié)合，實現(xiàn)了國有建設(shè)用地的“生產(chǎn)”。這一階段的主要活動為土地征收與補償，建設(shè)用地市場政策主要規(guī)定了征地補償標準。在這樣的強制行為中，補償?shù)姆绞脚c標準體現(xiàn)了關(guān)于公平正義的觀念。在階段Ⅱ，地方政府將國有建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地所有權(quán)相分離，將國有建設(shè)用地使用權(quán)投入建設(shè)用地一級市場，出讓給土地使用者。此外，新的政策也允許集體建設(shè)用地直接進入市場。國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地在市場中的關(guān)系受制于政策制定者對城鄉(xiāng)發(fā)展的認識。在階段Ⅲ，土地使用者可以交易土地使用權(quán)，由此形成建設(shè)用地二級市場。同時，除了土地供給者，地方政府還在一級市場與二級市場中扮演市場管理者的角色。在政府扮演多重角色的建設(shè)用地市場中，管理政策也受到政策制定者關(guān)于“政府角色”觀念的影響?；谶@樣的分析框架，本研究將分別就土地征收、一級市場和二級市場3個環(huán)節(jié)，從政策觀念、政策范疇、政策目標和政策工具4個維度考察建設(shè)用地市場政策范式轉(zhuǎn)變，發(fā)掘政策范式背后的觀念因素。

圖2 建設(shè)用地市場政策分析框架Fig.2 Analysis framework of construction land market policy

2 建設(shè)用地市場政策的話語譜系演變

基于重要性和相關(guān)性原則，對建設(shè)用地市場相關(guān)的政策文本、重要講話和政策解讀等文字材料共41份進行文本分析，對政策關(guān)鍵詞進行編碼(表1)。可以發(fā)現(xiàn)，自2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》發(fā)布以來，我國的建設(shè)用地市場政策在各個環(huán)節(jié)都發(fā)生了顯著的變化。

在土地征收環(huán)節(jié)，1998年修訂的《土地管理法》的四十七條首次規(guī)定了土地征收補償?shù)脑瓌t：“……按照被征用土地的原用途給予補償”。2005年，政策文本中對征地補償?shù)谋硎鲩_始轉(zhuǎn)向“補償標準的科學(xué)合理”，除了“保障居民生活水平”外，也開始考慮“市場”因素，擯棄了“原用途補償”的表述。2015年開始的土地征收制度改革更進一步，補償標準追求“多元保障”與“增值收益分配”。這一表述在2019年修訂的《土地管理法》被修改為“征收土地應(yīng)當給予公平、合理的補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”，改革成果以法律的形式被固定下來。

表1 建設(shè)用地市場各環(huán)節(jié)政策話語譜系比較

建設(shè)用地市場政策在建設(shè)用地一級市場上表現(xiàn)出了更為顯著的變化。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……”，形成了政府對建設(shè)用地市場的壟斷[21]。但自從2005年開始，市場壁壘逐漸松動，新出臺的政策打開了若干個“口子”。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤(簡稱“增減掛”政策)在“耕地面積不減少、質(zhì)量不降低”“建設(shè)用地總量不增加”等前提下，實現(xiàn)了“土地布局調(diào)整”，為建設(shè)用地市場增加了供給。但“增減掛”增加的供給雖然來自于集體建設(shè)用地，但最終出讓的仍然是國有建設(shè)用地使用權(quán)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革更加深入，允許集體建設(shè)用地“同等權(quán)能、平等入市、公平競爭”，使得農(nóng)民集體成為了建設(shè)用地市場上的另一個供給者。在此基礎(chǔ)之上，集體土地建設(shè)租賃住房政策將集體土地使用權(quán)的使用范圍擴大到“租賃住房”“拓展集體土地用途”，推進了“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的構(gòu)建，補全了集體土地用途。

由于建設(shè)用地二級市場的復(fù)雜性和特殊性，其發(fā)展一直滯后于一級市場[5]。2016年開始的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策鼓勵“土地權(quán)利人自主改造開發(fā)”，推進“城鎮(zhèn)更新改造”。而2019年的完善建設(shè)用地二級市場的政策則從“市場規(guī)則”“服務(wù)和監(jiān)管體系”“交易平臺”等多方面著手，更加全面地培育國有建設(shè)用地二級市場，促進了“存量盤活”。土地市場從增量時代逐漸轉(zhuǎn)向存量時代。基于對政策文本進行的內(nèi)容分析可以發(fā)現(xiàn),2004年以后，我國的建設(shè)用地市場政策在土地征收、一級市場和二級市場的3個環(huán)節(jié)中均呈現(xiàn)出新的特點。本研究將基于政策范式的理論，探討政策變遷背后的政策觀念，進而反映政策范式的轉(zhuǎn)變。

3 建設(shè)用地市場政策的范式變遷

建設(shè)用地市場政策的范式變遷表現(xiàn)在土地征收、建設(shè)用地一級市場和建設(shè)用地二級市場3個環(huán)節(jié)(表2)。

政策工具及其設(shè)定在土地征收環(huán)節(jié)的變化較為直觀，補償標準從“原用途”變?yōu)椤昂侠怼?，并把生活水平、?jīng)濟發(fā)展水平、市場價格等因素作為“合理”與否的評價標準。土地增值是經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)果，而土地征收轉(zhuǎn)用再出讓是土地增值收益實現(xiàn)和分配的過程[22]。新的土地征收補償政策在補償數(shù)額、方式和時限等方面進行變革，提出了“增值收益分配”的新政策目標，即從政府獲得全部土地增值收益，到土地增值收益在政策參與者之間共享。在舊政策范式中，基于土地原用途的補償標準將農(nóng)民排除在土地增值收益的分配之外，最大化了地方政府收益[23]。“土地財政”的模式雖然在一段時間內(nèi)構(gòu)成了城市發(fā)展的主要動力[24]，但也因產(chǎn)生了諸多城市問題與社會矛盾而飽受爭議[25]，這體現(xiàn)了決策者對政策問題的認識從“獲取增值收益”擴大到“可持續(xù)發(fā)展”與“和諧社會”。政策工具、目標和問題的變化體現(xiàn)出政策制定者對公共利益認知的轉(zhuǎn)變。在舊范式的觀念里，土地增值收益主要得益于經(jīng)濟社會發(fā)展導(dǎo)致的土地區(qū)位條件的改善，土地原使用人的貢獻不大[26]。因此，自孫中山首倡以來，“漲價歸公”成為主流共識。拋棄基于原用途的補償實際上體現(xiàn)了“漲價歸公”的觀念轉(zhuǎn)向“公私共享”[27]，個人利益和公共利益同時得到關(guān)注。

表2 建設(shè)用地市場政策范式比較

在建設(shè)用地一級市場，政策的變遷是顯著的。在政策工具上，舊的政策范式通過法律直接確定了國有建設(shè)用地的壟斷地位，集體建設(shè)用地不能合法進入市場，只能存在于隱形市場之中[6]；而在新的政策范式中，集體建設(shè)用地通過“增減掛”、集體土地入市和集體土地建設(shè)租賃住房等政策，以增減掛指標、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和租賃住房的形式進入了建設(shè)用地的一級市場，打破了壟斷。在政策目標上，舊范式除了和土地征收協(xié)同、獲得土地增值收益之外，還試圖通過政府管控，讓建設(shè)用地從“一個出口”往外流，從而實現(xiàn)城市的有序擴張，嚴控占用耕地；而新范式以“土地生產(chǎn)要素市場化”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”為目的，重點是“盤活存量”，試圖通過打破城鄉(xiāng)壁壘，實現(xiàn)土地要素的自由流動和市場對資源的配置，使得“沉睡”的存量集體建設(shè)用地資源得到充分利用。這一目標轉(zhuǎn)變也是對新時期城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大[28]、集體建設(shè)用地管理混亂和效度低下[29]等政策問題的回應(yīng)，表明決策者對政策問題的認知發(fā)生了轉(zhuǎn)變。反映到政策觀念層面，是政策制定者“發(fā)展觀”的轉(zhuǎn)變，即從保障城市發(fā)展與糧食安全擴展到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[30]。這一觀念的轉(zhuǎn)變也意味著土地一級市場上的一系列政策變遷不僅是針對短期政策目標和政策問題的調(diào)整，而且也是從根本的政策范式的層面發(fā)生了變革，并將繼續(xù)引領(lǐng)接下來的政策變遷。

相比于土地征收和一級市場，建設(shè)用地二級市場的政策范式變遷顯得更加隱晦。在政策工具維度，1998年的土地管理法中涉及建設(shè)用地二級市場的僅有第二條的“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，沒有對二級市場的限制性規(guī)定，由此形成了市場主體之間以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押為主要形式的二級市場。低效用地再開發(fā)、土地二級市場改革等政策工具則填補了這一領(lǐng)域的空白。在原有的許可基礎(chǔ)上，新的政策工具加大了制度供給，不僅從規(guī)則、平臺、服務(wù)和監(jiān)管等方面對二級市場進行重新設(shè)定，還鼓勵原土地權(quán)利人參與低效用地再開發(fā)，縮小了土地收儲的范圍[5]，讓渡了部分土地增值收益，這體現(xiàn)了政策制定者試圖通過建設(shè)用地二級市場優(yōu)化資源配置的建設(shè)用地政策目標。實際上，二級市場相較于一級市場較為滯后，體現(xiàn)在交易規(guī)則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規(guī)范、政府服務(wù)和監(jiān)管不完善等方面，阻礙了市場對資源的有效配置[31]，這些問題進入政策議程是新政策目標和政策工具得以設(shè)定的原因。而在政策觀念層面，二級市場的構(gòu)建體現(xiàn)了政府對城市發(fā)展模式的認知變化，即從增量發(fā)展范式擴展到存量發(fā)展范式。

4 新政策范式創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、共享

從P.A.Hall開始，公共政策領(lǐng)域的學(xué)者就強調(diào)政策范式的“觀念”性質(zhì)[10]，P.M.Daigneault也強調(diào)政策范式不是政策本身，而是各種政策相關(guān)概念的價值、假設(shè)、原則和觀念等[20]。因此，需要更進一步地對政策背后的觀念變化進行整體的考察。

政策范式轉(zhuǎn)變過程中的各種政策創(chuàng)新本身就是一種發(fā)展觀念的變化。從建設(shè)用地市場政策的形成過程可以發(fā)現(xiàn)，各地的政策范式轉(zhuǎn)變的進度可能超前于中央政策。以廣東省為例，2009年廣東省出臺了《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》(粵府〔2009〕78號)等一系列文件，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，相較于2016年《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》(國土資發(fā)〔2016〕147號)提前了7年。2019年10月，深圳市公布了《深圳市落實住房制度改革加快住房用地供應(yīng)的暫行規(guī)定》(征求意見稿)，也是建設(shè)用地市場政策范式轉(zhuǎn)變的一個體現(xiàn)。通過鼓勵市場參與和拓展住宅用地的供給，進一步刺激了建設(shè)用地二級市場。參與的市場主體包括土地征收中的原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位、現(xiàn)狀合法建設(shè)用地的土地使用權(quán)人、機關(guān)和企事業(yè)單位、基礎(chǔ)設(shè)施和軌道交通用地的土地使用權(quán)人等。這一政策在目前土地二級市場機制的基礎(chǔ)上進一步擴大了土地供應(yīng)的范圍和主體，體現(xiàn)了建設(shè)用地市場政策范式的遷移，也是政策制定者創(chuàng)新的政策觀念的外在表現(xiàn)。

在政府角色觀念方面，舊范式下的建設(shè)用地市場政策確定了政府對建設(shè)用地市場的壟斷，從而使地方政府以“供給者”的身份配置生產(chǎn)要素，奠定了地方政府在發(fā)展權(quán)中的主導(dǎo)地位。而新范式下的政策更加強調(diào)市場在資源配置中的作用，在一級市場和二級市場都引入了更多的供給者，將土地要素的配置更多地交由市場。當其他市場主體的供給發(fā)揮更大的作用、地方政府失去主導(dǎo)市場的能力后，政府就可以從市場主體的角色中抽身出來，更加專注于市場管理和服務(wù)的角色，實現(xiàn)從飽受詬病的“運動員+裁判員”到 “專職裁判員”的角色轉(zhuǎn)變。

在城鄉(xiāng)發(fā)展的觀念方面，舊范式下的集體土地幾乎沒有土地發(fā)展權(quán)[32]，僅為城市發(fā)展提供土地資源，某種程度而言是城市的“附庸”，經(jīng)濟地位完全不對等，經(jīng)濟社會的發(fā)展主要體現(xiàn)為城市的發(fā)展；而新范式下的農(nóng)村土地獲得了更多的發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)了與城市土地平等的經(jīng)濟地位。土地要素的保障可以促進城市與鄉(xiāng)村的協(xié)同發(fā)展，體現(xiàn)了更為協(xié)調(diào)的發(fā)展觀念。

在社會公平正義的觀念方面，舊范式認為政府代表全部的公共利益，在“漲價歸公”理論的指導(dǎo)下，采取了地方政府獲得絕大多數(shù)土地增值收益的制度安排，而對于失地農(nóng)民的補償，則還處在避免“敲竹杠”、避免“克扣挪用”的博弈之中，將土地原所有權(quán)和使用權(quán)人排除在收益分配之外[33]；而新范式下的建設(shè)用地市場政策更加關(guān)注所有土地權(quán)利人的利益，包括征地中的土地原所有權(quán)人和承包經(jīng)營權(quán)人、國有建設(shè)用地的使用權(quán)人等，追求發(fā)展成果的共享。

總體來看，新舊范式的觀念差異主要體現(xiàn)為發(fā)展觀念的變化。舊范式可以被稱為“利益主導(dǎo)”的政策范式，建設(shè)用地市場政策在建設(shè)用地從征收到出讓再到轉(zhuǎn)讓的過程中都體現(xiàn)了利益主導(dǎo)的發(fā)展觀念，突出了地方政府在建設(shè)用地市場中的作用；而新范式轉(zhuǎn)向了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、共享的發(fā)展理念，可以稱之為“新發(fā)展理念主導(dǎo)”的政策范式(這里的“理念”是前述“觀念”的一些類型和子集)，突出新發(fā)展理念對政策的指導(dǎo)作用。

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

2004年之后我國的建設(shè)用地市場的政策范式發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變。政策范式在政策變遷的觀念、政府角色的觀念、城鄉(xiāng)發(fā)展的觀念和公平正義的觀念4個方面都發(fā)生了顯著的變化。新的政策范式在觀念上體現(xiàn)出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、共享的特征，政策范式的轉(zhuǎn)變可以被概括為從利益導(dǎo)向轉(zhuǎn)向了新發(fā)展理念導(dǎo)向。

政策范式是政策制定者觀念的綜合體現(xiàn)，從建設(shè)用地市場的政策范式轉(zhuǎn)移來看，近年來建設(shè)用地市場政策表現(xiàn)出的新觀念是與中央不斷強調(diào)的“新發(fā)展理念”相吻合的。新發(fā)展理念作為“指揮棒、紅綠燈”，不僅影響了此前的政策，也會指引今后的政策。在土地征收中，參與者的利益將得到更多尊重，地方政府與農(nóng)民集體的收益分配將回歸平衡；在一級市場上，國有建設(shè)用地壟斷將被打破，集體土地與國有土地將充分競爭，鄉(xiāng)村將更加繁榮；在二級市場上，土地使用權(quán)各種形式的交易將更加順暢，城鄉(xiāng)建成區(qū)內(nèi)部不斷更新。

5.2 討論

政策范式的轉(zhuǎn)變不是在個別政策的推動下一蹴而就的，而是建設(shè)用地市場的各個環(huán)節(jié)在政策各個層面上的漸進的變化，所有政策效果經(jīng)過累積，最終表現(xiàn)為政策范式的轉(zhuǎn)變。這也意味著政策范式的轉(zhuǎn)變?nèi)匀辉谶M行之中，本研究所總結(jié)的建設(shè)用地市場政策新范式的特征也僅針對當前的語境。隨著我國建設(shè)用地市場的發(fā)展，必將出現(xiàn)新的政策問題，需要新的政策工具來應(yīng)對。同時，為了更好地揭示過去一個時期政策變化背后的“觀念”因素，本研究未對土地市場政策的所有階段逐一分析。此外，各級政府在建設(shè)用地市場中的角色也有所不同，特別是新增建設(shè)用地計劃的分配也是影響土地供給的重要因素，未來在相關(guān)領(lǐng)域的研究中也可以進一步充實建設(shè)用地市場政策范式轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵。