以站建城：中小城市高鐵站城建設(shè)“熱”背景下的“冷”思考

陸明琦 |周 波 |譚 敏 |

我國高鐵建設(shè)走過十余年歷程，根據(jù)我國鐵路總公司印發(fā)的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2016）》，到2020年，我國鐵路網(wǎng)規(guī)模達到150000km，全面連接我國20萬以上人口城市，其中高速鐵路網(wǎng)絡(luò)將基本覆蓋省會及50萬人口以上城市，至2018年年中，全國共有各類型高鐵站700余個，基本覆蓋主要人口聚集區(qū)，地級、縣級城市高鐵站已超550個。在高鐵建設(shè)與中國快速城市化背景下，沿線城市依托高鐵站點進行的站城建設(shè)成為熱潮，以站建城的問題開始凸顯，中小城市對高鐵效益的錯誤預(yù)估導(dǎo)致站區(qū)的規(guī)劃建設(shè)陷入困境。

為此，2018年5月國家四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，特別指出中小城市不宜過高預(yù)估高鐵的帶動作用，避免照搬照抄大城市開發(fā)經(jīng)驗，硬造特色、盲目造城。2019年3月，國家發(fā)改委在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》中提到“收縮型城市”要“瘦身強體，嚴(yán)控增量”，而中小城市則是收縮的主體，其特點便是人口流失、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等[1]。以站建城的火熱背景下站區(qū)建設(shè)頻頻遇冷，警示中小城市應(yīng)正確評估高鐵對城市發(fā)展的影響作用，理性認(rèn)識當(dāng)前階段中小城市高鐵站區(qū)建設(shè)在各個層面上面臨的挑戰(zhàn)，調(diào)整規(guī)劃戰(zhàn)略，以實現(xiàn)站區(qū)的有序建設(shè)和城市的有效發(fā)展，最大程度實現(xiàn)高鐵的正向作用。

1 宏觀層面的區(qū)域競爭遇“冷”

中小城市以站建城從“熱”到“冷”的巨大落差，與高鐵規(guī)劃初期對高鐵抱有過高的期望不無關(guān)系。從依托于港口、鐵路、高速公路建設(shè)的歷史發(fā)展經(jīng)驗來看，這些能夠帶來資源流動的交通設(shè)施均成為了城市發(fā)展的動力引擎。日本新干線開通后實現(xiàn)了日本東海岸矚目的城市群建設(shè)以及國民經(jīng)濟的快速聯(lián)動發(fā)展，高鐵對城市本身和區(qū)域整體的提升都起到關(guān)鍵作用，依托高鐵實現(xiàn)加速城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟增長也與我國當(dāng)下的發(fā)展需求相契合。因此相比大城市，城市發(fā)展較為平緩的中小城市對于高鐵的訴求一開始就顯得更為強烈，認(rèn)為爭取到了高鐵設(shè)站就能優(yōu)先獲得高鐵帶來的發(fā)展紅利，尤其是我國中西部欠發(fā)達地區(qū)，城市發(fā)展質(zhì)量較低[2]，因此高鐵的通過與否也很大程度上影響到市民對該城市未來的發(fā)展信心。高鐵線路規(guī)劃時期頻頻發(fā)生“爭路事件”，湖南邵陽、四川廣安等地市民自下而上倒逼政府“爭高鐵、謀發(fā)展”，再例如貴州普安縣站，設(shè)站等級較低且與最近的盤州站相隔僅32km，勉強達到高鐵設(shè)站的最低間隔要求，爾后雖在滬昆高鐵沿線也爭取到一席設(shè)站之位，但每日經(jīng)停僅有2班次。這些事件可以看出中小城市對于高鐵時代到來的“發(fā)展焦慮”，認(rèn)為高鐵的缺失會導(dǎo)致城市被邊緣化，有高鐵才會有高速發(fā)展，在焦慮下的錯誤認(rèn)識也成為后來高鐵站區(qū)規(guī)劃中出現(xiàn)賦能過度、定位過高、規(guī)模過大等問題的主觀成因。

高鐵建設(shè)對城市發(fā)展的實踐和研究表明，其并不總是能帶來經(jīng)濟增長，也可能產(chǎn)生不利影響[3]。在融入高鐵網(wǎng)絡(luò)后，大部分中小城市通常難以通過資源要素的正向流動實現(xiàn)高鐵的帶動增長。一方面是低估了開通高鐵后，區(qū)域里大城市的輻射影響。高鐵帶來的時空壓縮強化了大城市對周邊中小城市的虹吸作用，使得大城市的極化效應(yīng)進一步凸顯，中小城市的發(fā)展資源在短時間內(nèi)進一步外流。在人口方面，李迅雷以京滬、滬漢蓉高鐵沿線的中小城市為調(diào)查對象，在開通高鐵后，一半以上的中小城市不僅常住人口比重出現(xiàn)下滑，經(jīng)濟增速也低于高鐵開通前[4]。在就業(yè)方面，董艷梅，朱英明對高鐵建設(shè)的就業(yè)效應(yīng)進行研究，發(fā)現(xiàn)對我國中東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)大城市有著明顯促進作用，對其他地區(qū)的中小城市卻呈現(xiàn)不增反降的趨勢[5]。在經(jīng)濟增長方面，任曉紅通過對我國2006年以來開通高鐵的100萬以下城區(qū)人口的中小城市進行高鐵和經(jīng)濟增長的相關(guān)性分析，結(jié)果顯示，在短期內(nèi)高鐵開通和經(jīng)濟增長并不具備顯著相關(guān)性，且對于大部分中小城市，高鐵是否具有正向作用仍不確定[6]。

同時，高鐵對于城市各產(chǎn)業(yè)提升也并不均衡。羅能生，蕭楠芳等以我國172個城市為樣本，對高鐵是否可以促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級這一問題進行分析（表1），結(jié)果驗證了高鐵對產(chǎn)業(yè)影響的復(fù)雜性，因城市發(fā)展條件的不同存在顯著差異[7]。以客運為主的高鐵，是通過知識技術(shù)和人群的快速流動來實現(xiàn)對經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動作用，對第一、第二產(chǎn)業(yè)的影響有限[8]。不難理解，與以往支撐城市發(fā)展的其他交通設(shè)施如高速公路、傳統(tǒng)鐵路、空港等相比，高鐵在運輸特性上主要是承擔(dān)客運而非貨運的運載需求。出于對安全性的考慮，因此高鐵無法滿足大載重的貨運，在運量上不及傳統(tǒng)鐵路，在靈活性上不及公路運輸，且現(xiàn)有高鐵客站大多并不具備貨運配套設(shè)施，多方面的限制下使得高鐵在貨運上并不具備優(yōu)勢和條件，無法滿足城市物流資源的轉(zhuǎn)運。高鐵以人為主的運輸特性，對知識密集型的第三產(chǎn)業(yè)促進作用更加明顯，而對于第一、第二產(chǎn)業(yè)的提升影響較小[9-10]，其最終能否實現(xiàn)有效提升還與城市其他的發(fā)展基礎(chǔ)有關(guān)。大城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上具備先天優(yōu)勢，而大部分中小城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，因此在高鐵開通后，哪些現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)可以直接受益于高鐵紅利，未來是否可以依托高鐵實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在處理高鐵與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系上，中小城市顯然需要更多思考。

高鐵推動了我國城市整體的發(fā)展，但對于中小城市的增長作用并不絕對。宏觀層面，從當(dāng)下發(fā)展階段來看，大城市的虹吸效應(yīng)進一步加劇了中小城市發(fā)展資源的外流，而客流為主的運輸特性短期內(nèi)也難以使得高鐵給中小城市的產(chǎn)業(yè)帶來提升，中小城市的站區(qū)建設(shè)在宏觀層面上遇“冷”，難享高鐵紅利。

2 中觀層面的站城協(xié)作遇“冷”

我國高鐵為新建獨立的鐵路系統(tǒng)，與原有鐵路不完全兼容，因此大部分高鐵站點為新建站。中小城市在城市建成區(qū)土地空間有限和高鐵施工建設(shè)要求等多重限制下，大多較為經(jīng)濟地選擇在城市外圍設(shè)站，這使得圍繞站點的大規(guī)模用地規(guī)劃成為可能。以滬昆高鐵沿線的高鐵新城為例（圖1），圍繞高鐵站點的新城規(guī)劃面積平均達到了其城市建成區(qū)面積的28.3%，而大城市均不到5%，同時中小城市高鐵站與其中心城區(qū)的距離普遍達到了10km以上，城站指數(shù)普遍大于1甚至更高。中小城市過遠(yuǎn)的城站距離對高鐵站點本身使用和站點周邊區(qū)域的建設(shè)帶來了更多不確定性[11]。對城市發(fā)展的影響可以體現(xiàn)在內(nèi)外兩個方面。

圖1 滬昆高鐵沿線城市高鐵新城面積及城站距離統(tǒng)計

從對外的區(qū)域協(xié)作來看，中小城市過遠(yuǎn)的城站距離導(dǎo)致內(nèi)部可達性下降，進而影響到區(qū)域整體可達性的提升。高鐵壓縮了城市群的時空距離，實現(xiàn)區(qū)域半小時、一小時的可達性覆蓋，但區(qū)域可達性的計算多以外部可達性為指標(biāo)，即高鐵站與站的通行時間，并沒有考慮各城市的內(nèi)部可達性。中小城市公共交通條件有限，站點與市區(qū)過遠(yuǎn)的距離使得高鐵出行中途外旅行的時間和經(jīng)濟成本增加，整體可達性受到內(nèi)部可達性的影響不升反降，高鐵出行喪失優(yōu)勢，對區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展要素流動的積極性產(chǎn)生影響。相反，公共交通更為發(fā)達且站區(qū)位置處于城市中心建成區(qū)的大城市則更易受益于區(qū)域可達性的增加，加速實現(xiàn)要素的正向流動。

從對內(nèi)的城站協(xié)作來看，過遠(yuǎn)的距離也不利于站區(qū)與城區(qū)的要素交流和功能互補，短期內(nèi)難以實現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)實質(zhì)性的融合銜接，特別在西部地區(qū)，城市建設(shè)受地形限制，站區(qū)與城區(qū)的融合存在更多阻礙。站點的區(qū)位條件與周邊的建設(shè)存在顯著相關(guān)性，特別是在高鐵運行的初期，高鐵站點的區(qū)位條件成為其站區(qū)有效發(fā)展的最重要因素[12]。大部分中小城市在現(xiàn)有城區(qū)建設(shè)尚未飽和的情況下，建設(shè)資源通常會優(yōu)先向城區(qū)流入，受制于時空距離，城區(qū)對站區(qū)建設(shè)的支持也較為受限。而從站區(qū)自身來看，以客運為主的運輸特點決定了高鐵主要是依靠人流量來支撐其站區(qū)的各項功能，但大部分中小城市的高鐵客流量仍十分有限，加之高鐵客流短暫聚集和快速通過的集散特點，僅通過高鐵站點的交通功能難以實現(xiàn)對站區(qū)人流量的支持。因此，不僅快速通過的有限客流無法支撐站區(qū)的有效建設(shè)，過遠(yuǎn)的城站距離也不利于站區(qū)與城區(qū)發(fā)展的有效協(xié)作，內(nèi)部可達性的劣勢更影響到城市資源流動的積極性，中小城市高鐵站區(qū)建設(shè)在中觀層面上遇“冷”。

3 微觀層面的站區(qū)定位遇“冷”

中小城市對高鐵的過度期待，使得“高鐵即發(fā)展”的思維預(yù)設(shè)在高鐵站區(qū)的規(guī)劃實施層面被放大，具體問題表現(xiàn)在站區(qū)的規(guī)劃定位、功能結(jié)構(gòu)以及建設(shè)模式上的過度賦能。在規(guī)劃設(shè)計上，由于我國高鐵是以國家為建設(shè)主體，建設(shè)周期短，建設(shè)里程長，覆蓋范圍廣，與國外現(xiàn)有的建設(shè)經(jīng)驗存在國情區(qū)別，對于中小城市，尚無太多非常契合的案例經(jīng)驗以供借鑒。因此，中小城市高鐵新區(qū)在前期規(guī)劃時，對用地規(guī)模、規(guī)劃定位和用地功能占比等相應(yīng)指標(biāo)的論證，通常輔以對比國內(nèi)外同等能級城市的建設(shè)經(jīng)驗和模式來進行確定。但這個過程中容易忽略城市自身發(fā)展條件的差異，譬如我國東部沿海城市經(jīng)濟發(fā)展較好，城市群的協(xié)作程度高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更為合理，與西部欠發(fā)達地區(qū)城市發(fā)展情況差別較大，若不從自身實際條件出發(fā)，忽略外部因素，盲目借鑒其規(guī)劃模式和用地指標(biāo)，便難以避免地產(chǎn)生前期規(guī)劃的錯誤預(yù)估和模式經(jīng)驗的誤導(dǎo)式傳遞，使得規(guī)劃脫離實際發(fā)展情況，最終建設(shè)成效難以保障。

在站區(qū)的功能定位上，容易發(fā)生定位過高而導(dǎo)致用地過度賦能的現(xiàn)象，典型表征為圍繞站點進行雙路規(guī)劃的大規(guī)模商業(yè)用地。中小城市站區(qū)由于設(shè)站等級和建設(shè)條件的限制，通常站房只設(shè)計為單側(cè)出入口。而不少中小城市的高鐵站區(qū)采用軸線式、核心式的布局規(guī)劃，強調(diào)圍繞站點的發(fā)展模式，將站點前后區(qū)域的功能都進行了強化（圖2），甚至忽略地形條件，力圖實現(xiàn)貫穿鐵路的對稱發(fā)展。曹陽，李松濤通過對河南省7個地級市高鐵站區(qū)的發(fā)展形態(tài)特征進行統(tǒng)計，結(jié)果表明站區(qū)正面為有效的發(fā)展區(qū)域，而背面尚沒實現(xiàn)有效發(fā)展[13]。從我國北京、上海、廣州等大城市已建成的鐵路站點周邊用地性質(zhì)來看，即使在設(shè)置了兩側(cè)進站口，其商業(yè)、公服用地也呈現(xiàn)較為明顯單側(cè)集中特征，大城市對于站區(qū)的對稱發(fā)展尚且謹(jǐn)慎，中小城市在城站距離較遠(yuǎn)且設(shè)站等級較低的情況下，要克服橫跨鐵路的雙面式發(fā)展更加難以實現(xiàn)，用地規(guī)劃的高估使得站區(qū)建設(shè)的使用上很難達到預(yù)期。

圖2 中小城市站區(qū)的對稱式布局與大城市站區(qū)的單側(cè)式布局

在開發(fā)模式上，中小城市的站區(qū)開發(fā)容易受到多方影響。高鐵站區(qū)的開發(fā)包含政府性主體、市場性主體和社會性主體[14]。社會性主體一般難以直接參與規(guī)劃建設(shè)，政府是站區(qū)發(fā)展中重要的影響主體，有著協(xié)調(diào)作用。但在中小城市站區(qū)的實際開發(fā)中，市場性主體才是主要參與者，政府通過便宜出售土地同時輔以優(yōu)惠政策，借助市場資金完成站區(qū)的開發(fā)建設(shè)，因此對于中小城市來說，往往政府性主體并不總是擁有最高話語權(quán)，在實際的開發(fā)建設(shè)中會因?qū)κ袌鲂灾黧w的資金依賴產(chǎn)生不同程度的妥協(xié)退讓，從而可能會導(dǎo)致站區(qū)開發(fā)的不可持續(xù)性。

規(guī)劃過程中對高鐵站區(qū)的功能定位、用地規(guī)模缺乏嚴(yán)謹(jǐn)論證，忽略了城市實際發(fā)展條件導(dǎo)致站區(qū)過度規(guī)劃，在開發(fā)過程中由于市場性主體的趨利性造成規(guī)劃偏離，種種原因最終使得中小城市高鐵站區(qū)建設(shè)在微觀層面上遇“冷”。

從三個層面的分析來看，中小城市對高鐵的熱切期待在城站建設(shè)上遇“冷”，是外部區(qū)域環(huán)境和內(nèi)部城市條件共同作用的結(jié)果。從外部來看，中小城市在高鐵區(qū)域協(xié)作中容易受到大城市虹吸效應(yīng)的影響，同時由于高鐵運輸?shù)奶厥庑?，對中小城市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)條件下的支持較為有限，加之內(nèi)部可達性不足，依托高鐵的城市發(fā)展具有不確定性。從內(nèi)部來看，過遠(yuǎn)的城站距離使得站區(qū)難以與城區(qū)實現(xiàn)協(xié)作建設(shè)，空間結(jié)構(gòu)的銜接受制，而中小城市高鐵較少的客流量也難以對站區(qū)形成有效的支持。在開發(fā)建設(shè)中，站區(qū)規(guī)模過大和賦能過度的問題使得開發(fā)不可持續(xù)，中小城市面對市場性主體的參與，對站區(qū)建設(shè)的話語權(quán)難以自始掌握，建設(shè)成效難以保障。隨著我國高鐵的全面建設(shè)，以站建城的問題凸顯，特別是發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱的城市面臨著更多挑戰(zhàn)，需要特別謹(jǐn)防高鐵帶來的負(fù)面影響。高鐵時代的到來給中小城市帶來的不僅是新的機遇，還有挑戰(zhàn)，也對新時代的城市發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃建設(shè)提出了新要求。

4 中小城市高鐵站城建設(shè)的御“冷”對策

高鐵建設(shè)對我國城市發(fā)展的意義非凡，沿線城市也必將會因高鐵實現(xiàn)整體提高，但我國中小城市眾多，且發(fā)展條件各異，站區(qū)建設(shè)受到諸多挑戰(zhàn)，若不能正確認(rèn)識自身的發(fā)展條件和高鐵的客觀效應(yīng)，很容易使得以高鐵謀發(fā)展的愿景變?yōu)殍滂?。基于上述對中小城市高鐵站區(qū)發(fā)展遇“冷”現(xiàn)狀和成因的分析梳理，提出對策建議。

一是把握城市自身優(yōu)勢特點，增強與高鐵的契合程度。目前，我國各省市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出趨同態(tài)勢，全國城市經(jīng)濟活動的同質(zhì)化特征逐漸明顯，尤其是西部城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同程度最大[15]?？偟内厔輥碚f，高鐵使得資源要素交換進一步加快，區(qū)域內(nèi)的城市分工將會重塑并進一步細(xì)化加深。理性認(rèn)識高鐵與城市發(fā)展的關(guān)系，以區(qū)域視角來思考高鐵對城市的意義，深入分析城市能級及自身的資源優(yōu)勢特點，審慎評估高鐵對于城市可能會帶來的正負(fù)面影響，及時調(diào)整發(fā)展策略，積極考慮與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動，合理制定高鐵站區(qū)規(guī)劃，尋求差異化發(fā)展。同時積極尋求各城市部門的交流協(xié)作，形成資源優(yōu)勢互補的城市發(fā)展戰(zhàn)略，在頂層設(shè)計上為區(qū)域聯(lián)動提供制度保障，最大程度發(fā)揮高鐵的正面作用。

二是處理好城站關(guān)系，重視并彌補因高鐵站點區(qū)位不便帶來的影響。中小城市在高鐵設(shè)站區(qū)位處于被動的條件下，需要重點通過加強城市和站區(qū)的聯(lián)系來彌補可達性不足和功能銜接上的劣勢。在城市層面的交通上加強與市區(qū)的聯(lián)系，優(yōu)化市區(qū)與高鐵站點的通達性，減小內(nèi)部可達性不足對整體可達性的影響。在城鎮(zhèn)群層面上，高鐵作為城市及周邊城鎮(zhèn)的對外出行窗口，可以通過加強高鐵和客車的聯(lián)運，增加城市周邊各城鎮(zhèn)通達的便捷程度，強化高鐵的交通節(jié)點價值，使高鐵的服務(wù)范圍和服務(wù)效率實現(xiàn)最大化，通過提高高鐵站點的使用頻率、增加站區(qū)人流的方式，以站點帶動站區(qū)建設(shè)，最終促進實現(xiàn)站區(qū)、城區(qū)空間的有效結(jié)合。

三是理性規(guī)劃，有序開發(fā)，多方合力保障建設(shè)的可持續(xù)性。大部分中小城市高鐵站多以過境線路為主，客流小且站房等級低，因此不可盲目模仿大城市圍繞大型樞紐站區(qū)的規(guī)劃建設(shè)模式。在站區(qū)的規(guī)劃定位上，首先從區(qū)域?qū)用娼Y(jié)合城市資源優(yōu)勢，以避免同質(zhì)化的視角找準(zhǔn)站區(qū)定位，合理確定站區(qū)規(guī)模與功能，考慮與城市發(fā)展的銜接以及預(yù)估站點未來客流增長情況，理性評估站區(qū)發(fā)展的支撐要素，整合城市產(chǎn)業(yè)資源，優(yōu)先考慮高鐵偏好型產(chǎn)業(yè)，如旅游、教育等服務(wù)業(yè)。在站區(qū)的開發(fā)側(cè)重上，優(yōu)先考慮強度適中、用地功能混合的開發(fā)策略，中小城市因站點等級低，其站區(qū)的圈層開發(fā)范圍也應(yīng)該相應(yīng)縮減，圍繞站點進行功能布局，強化站點與站區(qū)的聯(lián)系。此外，還需完善站區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共配套資源，增強站區(qū)吸引力，為后續(xù)發(fā)展打好基礎(chǔ)。在站區(qū)的運作模式上，發(fā)揮政府性主體的主導(dǎo)作用，尋求與市場性主體形成良性的增長聯(lián)盟，在管理機制上學(xué)習(xí)發(fā)達成熟地區(qū)的先進經(jīng)驗，在頂層設(shè)計上制定有利保障站區(qū)開發(fā)建設(shè)的相關(guān)政策措施，對站區(qū)開發(fā)時序及時靈活調(diào)整。同時積極聽取各方意見，強調(diào)公眾參與，發(fā)揮各方主體的主觀能動性。

結(jié)語

高鐵建設(shè)作為我國重要的發(fā)展戰(zhàn)略，未來將繼續(xù)增強我國各區(qū)域的溝通聯(lián)系，也將持續(xù)影響并改變著區(qū)域及沿線城市的格局，成為城市新的增長點。高鐵站區(qū)的正確規(guī)劃是必要的，從目前來看，高鐵對沿線中小城市并沒有實現(xiàn)一致的帶動作用，圍繞高鐵站點的新城規(guī)劃建設(shè)問題頻現(xiàn)，中小城市以站建城的現(xiàn)象從“熱”到“冷”，對高鐵的認(rèn)識逐漸趨于理性，站區(qū)規(guī)劃建設(shè)也將迎來回歸式升級。從三個層面分析了中小城市高鐵站區(qū)建設(shè)遇“冷”的成因，并從區(qū)域?qū)用妗⒊鞘袑用婧驼緟^(qū)層面提出對策建議，以期對我國中小城市站區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供思路

借鑒。

資料來源：

表1：根據(jù)參考文獻[6]繪制；

圖1：作者自繪；

圖2：規(guī)劃底圖來源于各地方政府網(wǎng)站。