城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)的實(shí)踐與探索

龔文平，馬凡祥

（1. 港鐵軌道交通(深圳)有限公司，廣東 深圳 518109，2.鐵科院(深圳)研究設(shè)計(jì)院有限公司，廣東 深圳 518063)

0 引言

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，城市軌道交通也進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)城市軌道交通“十三五”期間在建線路長(zhǎng)度年均增長(zhǎng)5.1%，累計(jì)運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度年均增長(zhǎng)23%，投資年均增長(zhǎng)15.9%，城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)線路規(guī)模逐年擴(kuò)大，進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段。“十三五”期間城市軌道交通在建及運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度、投資情況如圖1所示。同時(shí)，隨著各個(gè)城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)?；\(yùn)營(yíng)，票務(wù)收入的逐漸增加及運(yùn)營(yíng)成本逐步降低，車公里運(yùn)營(yíng)收入/支出比總體上呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)(2020年由于受新冠疫情影響有所下降)，運(yùn)營(yíng)虧損程度進(jìn)一步降低，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益凸顯，呈現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展特征。

圖1 “十三五”期間城市軌道交通在建及運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度、投資情況Fig.1 Length and investment of urban rail transit lines under construction and operation during the 13th Five Year Plan period

但是，由于城市軌道交通沿線的大部分資源收益未能反哺給軌道交通，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)入不敷出仍然是普遍狀況[1]?！笆濉逼陂g城市軌道交通車公里收入成本比如圖2所示。2020年22家地鐵公司在不含政府補(bǔ)貼的情況下，有15家公司虧損，虧損總額為333.7億元[2]，地鐵公司的虧損最終仍需要政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。城市軌道交通造價(jià)越來(lái)越高，運(yùn)營(yíng)成本逐年上升，但由于屬于公共交通，票價(jià)相對(duì)較低，且一半城市的客流強(qiáng)度達(dá)不到0.7萬(wàn)人次/(d·km)[3]，票務(wù)收入很難覆蓋運(yùn)營(yíng)成本；另一方面，政府的建設(shè)投資隨著城市軌道交通規(guī)模的不斷擴(kuò)大而急劇增加，也進(jìn)一步加劇了運(yùn)營(yíng)虧損。為解決城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)規(guī)模與財(cái)政資金壓力的矛盾，各地應(yīng)創(chuàng)新探索城市軌道交通投融資模式以及沿線土地資源融入軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)操作路徑。

圖2 “十三五”期間城市軌道交通車公里收入成本比Fig.2 Revenue-to-cost ratio per train per kilometer of urban rail transit during the 13th Five Year Plan period

PPP模式是目前國(guó)內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目引入社會(huì)資本的有效投融資措施，不僅可以緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，也引進(jìn)了專業(yè)化、市場(chǎng)化的社會(huì)資本，促進(jìn)了城市軌道交通的良性發(fā)展。城市軌道交通PPP項(xiàng)目常用的付費(fèi)機(jī)制主要為影子票價(jià)、車公里付費(fèi)、等額支付，以及財(cái)政部“關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知”(財(cái)金[2015]21號(hào))約定的付費(fèi)機(jī)制[4]，這些付費(fèi)機(jī)制仍舊需要政府財(cái)政進(jìn)行支付。由于城市軌道交通與沿線土地資源歸屬政府不同部門管理、兩者規(guī)劃建設(shè)不匹配、產(chǎn)權(quán)不統(tǒng)一，且受土地招拍掛、收支兩條線等政策限制，城市軌道交通沿線土地資源產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)效益沒(méi)有彌補(bǔ)到PPP項(xiàng)目中。因此，探索城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)一體化實(shí)施，將城市軌道交通的外部效益轉(zhuǎn)化為內(nèi)部效益，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通與上蓋物業(yè)綜合效益最大化具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)分析

1.1 城市軌道交通上蓋物業(yè)的特征

城市軌道交通上蓋物業(yè)是指在軌道交通場(chǎng)段/車站范圍內(nèi)的直接整體相連并與軌道交通不可分割的商業(yè)、辦公、住宅等多層次建筑物。城市軌道交通上蓋物業(yè)特征如下：一是在軌道交通設(shè)施紅線范圍內(nèi)并直接整體相連的空間；二是與軌道交通不可分割，必須與軌道交通同步規(guī)劃設(shè)計(jì)，提前做好預(yù)留工程(包含地基基礎(chǔ)、預(yù)留蓋板、管線槽、設(shè)備管溝、豎向管井、遠(yuǎn)期拆改等)；三是在軌道交通設(shè)施上面重新造出一塊土地進(jìn)行物業(yè)開(kāi)發(fā)，是土地資源的二次開(kāi)發(fā)利用；四是實(shí)現(xiàn)多重收益，即實(shí)現(xiàn)地價(jià)收入，創(chuàng)造開(kāi)發(fā)收益，獲取物業(yè)和土地的增值收益，涵養(yǎng)客流，增加運(yùn)營(yíng)收益[5]。

1.2 城市軌道交通與上蓋物業(yè)融合技術(shù)分析

城市軌道交通與上蓋物業(yè)在物理層面及技術(shù)上從規(guī)劃設(shè)計(jì)至施工階段均不可分割，在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就需要考慮上蓋物業(yè)的接口及預(yù)留條件。例如，上蓋物業(yè)的平臺(tái)結(jié)構(gòu)、荷載估算、地基基礎(chǔ)和支撐結(jié)構(gòu)(預(yù)置工程)，并反映在樁柱及平臺(tái)結(jié)構(gòu)上；軌道和上蓋物業(yè)發(fā)展的防火分隔；上蓋物業(yè)機(jī)電預(yù)留方案等。同樣，上蓋物業(yè)在設(shè)計(jì)和施工階段，應(yīng)分析并提交施工階段對(duì)車輛段、車站、換乘線路保護(hù)方面的提案、交通影響評(píng)估報(bào)告、設(shè)計(jì)及建造的安全評(píng)估報(bào)告、消防策略報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、減振降噪措施、上蓋物業(yè)與軌道場(chǎng)站銜接安排等給軌道交通單位審核，并與其緊密協(xié)調(diào)溝通。城市軌道交通場(chǎng)站與上蓋物業(yè)剖面關(guān)系圖如圖3所示。

圖3 城市軌道交通場(chǎng)站與上蓋物業(yè)剖面關(guān)系圖Fig.3 Sectional relationship between rail transit depots and over-track buildings

城市軌道交通與上蓋物業(yè)產(chǎn)權(quán)的同一性是軌道交通建設(shè)與上蓋物業(yè)統(tǒng)一實(shí)施最核心的要素，由于產(chǎn)權(quán)的同一性導(dǎo)致整體目標(biāo)將會(huì)高度統(tǒng)一、總體利益高度一致，使得軌道與物業(yè)在規(guī)劃建設(shè)上統(tǒng)一、財(cái)務(wù)上安排靈活、進(jìn)度上協(xié)調(diào)推進(jìn)、管理上統(tǒng)一、協(xié)調(diào)成本減小、風(fēng)險(xiǎn)管理能力提高，使軌道建設(shè)與上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)整體效益最大化。

1.3 城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)研究背景及現(xiàn)狀

從2006年4月北京地鐵4號(hào)線實(shí)施PPP模式起至2021年6月，目前國(guó)內(nèi)共有61個(gè)城市軌道交通PPP項(xiàng)目正在實(shí)施。受土地招拍掛、收支兩條線的影響，這些項(xiàng)目基本采用影子票價(jià)、車公里付費(fèi)、等額支付以及財(cái)政部[2015]21號(hào)文約定的付費(fèi)機(jī)制4種政府財(cái)政付費(fèi)方式中的一種，而城市軌道交通上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)則單獨(dú)采用限定性招拍掛、招拍掛、作價(jià)出資等方式由市屬軌道交通公司或市屬國(guó)企與開(kāi)發(fā)商聯(lián)合體競(jìng)得，PPP項(xiàng)目公司不參與上蓋物業(yè)的開(kāi)發(fā)。

PPP+TOD模式是城市軌道交通項(xiàng)目解決巨額投資難題和社會(huì)資本盈利問(wèn)題的主要模式[6]。深圳市政府2003年率先探索了“軌道BOT+TOD開(kāi)發(fā)”模式，深圳市政府引入香港鐵路有限公司(以下簡(jiǎn)稱“港鐵公司”)，由港鐵公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)地鐵4號(hào)線二期，政府協(xié)議出讓沿線4個(gè)地塊共80 hm2土地給港鐵公司開(kāi)發(fā)，雙方于2005年草簽特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。但是，在上報(bào)過(guò)程中，由于土地協(xié)議出讓不符合土地出讓規(guī)定，雙方將土地補(bǔ)貼方式改為與地價(jià)掛鉤的浮動(dòng)現(xiàn)金補(bǔ)貼方式，但該補(bǔ)貼方式仍舊與土地掛鉤未獲通過(guò)，最后改為固定等額現(xiàn)金支付獲得批復(fù)。深圳地鐵4號(hào)線BOT項(xiàng)目為國(guó)內(nèi)城市軌道交通領(lǐng)域投融資創(chuàng)新、“軌道+物業(yè)”發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)2020年12月21日發(fā)布重慶市郊鐵路璧山至銅梁線工程PPP項(xiàng)目資格預(yù)審公告，間接將PPP項(xiàng)目招標(biāo)與TOD開(kāi)發(fā)土地出讓結(jié)合，這是繼深圳地鐵4號(hào)線之后一次重要的“軌道PPP+TOD開(kāi)發(fā)”實(shí)踐。

1.4 城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)合規(guī)性分析

國(guó)務(wù)院及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等部委多次出臺(tái)導(dǎo)向性的政策，鼓勵(lì)軌道交通進(jìn)行投融資改革，采用PPP模式引入社會(huì)資本，對(duì)軌道交通進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)和多元化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)軌道交通建設(shè)和城市發(fā)展的良性互動(dòng)機(jī)制的逐步形成。

在軌道交通PPP項(xiàng)目和土地綜合開(kāi)發(fā)合并實(shí)施方面，國(guó)務(wù)院及各部委允許項(xiàng)目投資主體和用地主體環(huán)節(jié)合并實(shí)施，鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目和土地使用權(quán)招標(biāo)工作同步開(kāi)展。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2014]37號(hào))明確新建鐵路項(xiàng)目可在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，將土地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)一并招標(biāo)，財(cái)政部《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》(財(cái)金[2016]91號(hào))規(guī)定可將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施；國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》(發(fā)改投資[2016]2231號(hào))提出鼓勵(lì)項(xiàng)目建設(shè)用地涉及土地招拍掛的工作與社會(huì)資本方招標(biāo)、評(píng)標(biāo)等工作同時(shí)開(kāi)展；國(guó)土資源部《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》(國(guó)土資廳發(fā)[2016]38號(hào))沿用了財(cái)政部的提法。

結(jié)合PPP項(xiàng)目采購(gòu)和國(guó)有土地出讓方式相關(guān)規(guī)定，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等6部委25號(hào)令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采購(gòu)方式為招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào))規(guī)定PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式為公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)；《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和國(guó)土資源部39號(hào)令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》要求經(jīng)營(yíng)性用地采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，PPP項(xiàng)目和國(guó)有土地出讓均有招標(biāo)的方式，按照最大公約數(shù)原則，招標(biāo)為PPP項(xiàng)目采購(gòu)和土地出讓合并的唯一選擇，公開(kāi)招標(biāo)是最好的交易方式[7]。因此，城市軌道交通作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，其PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)符合相關(guān)法規(guī)要求，具有可行性和可操作性。

2 實(shí)踐案例分析

2.1 重慶璧銅線PPP項(xiàng)目

重慶市郊鐵路璧銅線(璧山—銅梁)工程PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議于2021年4月7日簽署。該項(xiàng)目總投資估算約86億元，合作期20年，PPP項(xiàng)目招標(biāo)結(jié)合TOD開(kāi)發(fā)土地出讓進(jìn)行：①PPP項(xiàng)目社會(huì)資本招標(biāo)與銅梁站周邊配套的17.38 hm2國(guó)有建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓同步進(jìn)行，PPP項(xiàng)目投標(biāo)人或其全資、控股子公司需先以不低于該部分土地的出讓底價(jià)參與競(jìng)拍，其在該部分土地出讓過(guò)程中的最終報(bào)價(jià)作為PPP項(xiàng)目招標(biāo)評(píng)標(biāo)中“土地價(jià)格”得分的計(jì)算基礎(chǔ)，土地使用權(quán)獲得人在PPP項(xiàng)目招標(biāo)技術(shù)評(píng)分中可以得到最高分6.5分；②PPP項(xiàng)目中標(biāo)社會(huì)資本方或其全資、控股子公司須根據(jù)市場(chǎng)情況按不低于評(píng)估價(jià)或?qū)脮r(shí)出讓底價(jià)參與競(jìng)買其余239.36 hm2土地；③雙方簽訂相關(guān)協(xié)議，社會(huì)資本方未能按相關(guān)協(xié)議要求履行責(zé)任義務(wù)，處75萬(wàn)元/hm2罰金[8]。

璧銅線PPP項(xiàng)目通過(guò)招標(biāo)文件和協(xié)議明確PPP項(xiàng)目與土地開(kāi)發(fā)的相互關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目評(píng)分中有參與TOD配套土地開(kāi)發(fā)競(jìng)拍分值、PPP項(xiàng)目中標(biāo)人須參與后續(xù)土地開(kāi)發(fā)競(jìng)拍2個(gè)方面，這是一種間接的關(guān)聯(lián)，PPP項(xiàng)目與TOD配套土地開(kāi)發(fā)仍舊為2個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，中標(biāo)方為北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司、北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司、重慶市鐵路(集團(tuán))有限公司的聯(lián)合體，銅梁站TOD配套土地競(jìng)拍機(jī)構(gòu)為銅梁區(qū)規(guī)劃和自然資源局，競(jìng)得方為北京城建投資發(fā)展股份有限公司，是北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司獨(dú)家發(fā)起的上市公司；兩者的財(cái)務(wù)也是獨(dú)立的，PPP項(xiàng)目由政府通過(guò)可行性缺口進(jìn)行補(bǔ)貼，TOD配套土地開(kāi)發(fā)的收益不能彌補(bǔ)給PPP項(xiàng)目；PPP項(xiàng)目遵循招投標(biāo)及采購(gòu)法，TOD配套土地開(kāi)發(fā)則按照土地招拍掛法規(guī)競(jìng)拍。

璧銅線PPP項(xiàng)目模式的優(yōu)勢(shì)為TOD配套土地開(kāi)發(fā)商與PPP項(xiàng)目社會(huì)資本是利益關(guān)聯(lián)方，北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司作為牽頭方可以協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目與TOD開(kāi)發(fā)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)營(yíng)的接口銜接關(guān)系，盡可能將“軌道+物業(yè)”綜合效益發(fā)揮出來(lái)，是將軌道交通PPP與TOD一體化開(kāi)發(fā)理念相結(jié)合的一次重要實(shí)踐；劣勢(shì)在于軌道沿線的資源經(jīng)濟(jì)效益不能直接彌補(bǔ)到軌道交通項(xiàng)目中，更糟情況是如果土地競(jìng)得人在PPP項(xiàng)目綜合評(píng)分中不是最高分而未能中標(biāo)PPP項(xiàng)目，則PPP與TOD相結(jié)合的嘗試就會(huì)宣告失敗。

2.2 北京冬奧會(huì)延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目

北京市延慶區(qū)人民政府和北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)于2018年8月30日聯(lián)合發(fā)布北京2022年冬奧會(huì)延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目中標(biāo)公告，由北京住總集團(tuán)有限責(zé)任公司、萬(wàn)科企業(yè)股份有限公司和中國(guó)建筑一局(集團(tuán))有限公司組成的聯(lián)合體中標(biāo)，項(xiàng)目包括延慶奧運(yùn)村、山地媒體中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，以及國(guó)家高山滑雪中心、國(guó)家雪車雪橇中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施的改造和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目靜態(tài)總投資約28億元+土地成交價(jià)款4.3億元，合作期限30年[9]。該項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)首個(gè)將社會(huì)投資人招標(biāo)、施工總承包招標(biāo)和國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)合并實(shí)施的“三標(biāo)合一”PPP項(xiàng)目，開(kāi)創(chuàng)了PPP項(xiàng)目招標(biāo)與土地使用權(quán)招拍掛2個(gè)不同招標(biāo)流程采用同一招標(biāo)平臺(tái)及招標(biāo)辦法的先河：①招標(biāo)由延慶區(qū)政府和北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)共同組織實(shí)施，招標(biāo)平臺(tái)為北京市建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心；②評(píng)標(biāo)時(shí)采用綜合評(píng)分法，投融資能力權(quán)重35% (其中特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)報(bào)價(jià)權(quán)重10.5%，土地報(bào)價(jià)權(quán)重10.5%)，建設(shè)能力權(quán)重20% (其中建筑安裝工程費(fèi)報(bào)價(jià)權(quán)重4%)，運(yùn)營(yíng)能力權(quán)重45%；③評(píng)標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人代表、土地專家、建設(shè)專家、運(yùn)營(yíng)專家、財(cái)務(wù)評(píng)標(biāo)專家、法律專家組成；④中標(biāo)社會(huì)資本分別與延慶區(qū)政府簽署PPP合同(30年)，與北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)簽署土地使用權(quán)出讓合同(商業(yè)40年、辦公50年)。

延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目招標(biāo)與土地使用出讓程序統(tǒng)一合并采用公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇社會(huì)資本，確保了中標(biāo)社會(huì)資本在進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，結(jié)合PPP項(xiàng)目進(jìn)展對(duì)土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，使PPP項(xiàng)目與土地開(kāi)發(fā)綜合效益最大化。

延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目模式的優(yōu)勢(shì)是實(shí)施機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目主管部門與土地主管部門聯(lián)合，并依據(jù)PPP及土地招拍掛等法規(guī)組織招標(biāo)，由同一個(gè)社會(huì)資本方(開(kāi)發(fā)商)中標(biāo)并實(shí)施該項(xiàng)目，該社會(huì)資本方結(jié)合項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行土地綜合開(kāi)發(fā)，土地綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)效益直接反哺至PPP項(xiàng)目，使PPP項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)盈利并可持續(xù)經(jīng)營(yíng)；劣勢(shì)是2個(gè)政府部門的前期協(xié)調(diào)工作很繁瑣，且單個(gè)社會(huì)資本很難有實(shí)力既做專業(yè)性較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目又做土地開(kāi)發(fā)，只能專業(yè)化社會(huì)資本聯(lián)合土地開(kāi)發(fā)商組成聯(lián)合體參與競(jìng)標(biāo)，符合條件的投標(biāo)人數(shù)量有限，競(jìng)爭(zhēng)性相對(duì)土地招拍掛來(lái)說(shuō)不充分。

延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目屬于體育領(lǐng)域，城市軌道交通PPP項(xiàng)目屬于交通運(yùn)輸領(lǐng)域，兩者均是以政府為主導(dǎo)、最大限度保障公眾利益的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目采用的招標(biāo)方式、土地出讓程序與城市軌道交通PPP項(xiàng)目、上蓋物業(yè)土地出讓相一致，延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目“三標(biāo)合一”對(duì)城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)一體化招標(biāo)具有參考和借鑒意義。

3 城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)一體化招標(biāo)實(shí)施路徑

3.1 城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)模式

璧銅線PPP項(xiàng)目已實(shí)踐將TOD開(kāi)發(fā)土地招拍掛與PPP項(xiàng)目招標(biāo)掛鉤，具有一定的進(jìn)步意義，但還沒(méi)有真正體現(xiàn)“軌道+物業(yè)”協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵。為此，結(jié)合延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目“三標(biāo)合一”的做法，進(jìn)一步提出“城市軌道交通PPP與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)”模式，將城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)直接關(guān)聯(lián)。城市軌道交通PPP +上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)一體化招標(biāo)模式如圖4所示。

圖4 城市軌道交通PPP +上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)一體化招標(biāo)模式Fig.4 Integrated bidding mode of urban rail transit PPP project + over-track buildings

該模式主要內(nèi)容為政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和國(guó)土部門聯(lián)合作為招標(biāo)人，評(píng)估城市軌道交通投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)需求及補(bǔ)貼缺口、上蓋物業(yè)地塊地價(jià)及綜合開(kāi)發(fā)收益，測(cè)算整個(gè)項(xiàng)目的缺口或盈利情況，確定PPP項(xiàng)目控制價(jià)和地塊底價(jià)；然后確定一體化招標(biāo)辦法，再通過(guò)聯(lián)合公開(kāi)招標(biāo)方式選擇優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本(基于PPP模式運(yùn)營(yíng)期20 ~ 30年，優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本以軌道運(yùn)營(yíng)商為主，聯(lián)合房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)組成聯(lián)合體)，社會(huì)資本與政府出資代表組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司繳納地價(jià)，并負(fù)責(zé)軌道交通全壽命周期的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)，政府收取上蓋物業(yè)地價(jià)并支付缺口補(bǔ)貼。

3.2 一體化招標(biāo)關(guān)鍵問(wèn)題解決思路及實(shí)施路徑

城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)一體化招標(biāo)在實(shí)施過(guò)程中會(huì)遇到一些問(wèn)題，其關(guān)鍵問(wèn)題為招標(biāo)人選擇、招標(biāo)前置條件、招標(biāo)管理辦法、招標(biāo)控制價(jià)和土地底價(jià)及合同簽署。

（1）招標(biāo)人選擇。項(xiàng)目采購(gòu)需要有采購(gòu)人，PPP項(xiàng)目采購(gòu)人一般為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，城市軌道交通PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一般為行業(yè)主管部門，而土地招拍掛則由市、縣的國(guó)土資源管理部門組織實(shí)施，這2個(gè)部門職責(zé)權(quán)限不同，依據(jù)的招標(biāo)或出讓法規(guī)、條件、交易平臺(tái)等也不同，一體化招標(biāo)如由其中一個(gè)部門來(lái)組織實(shí)施，則無(wú)法代另一部門履行其法定職能。重慶璧銅線PPP項(xiàng)目招標(biāo)、土地招拍掛出讓是分別由重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、重慶銅梁區(qū)規(guī)劃和自然資源局分開(kāi)組織實(shí)施；而延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目則解決了招標(biāo)人不同的問(wèn)題，由北京市延慶區(qū)人民政府和北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)共同作為招標(biāo)人組織實(shí)施。因此，城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)一體化招標(biāo)須由政府授權(quán)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和國(guó)土資源部門共同作為招標(biāo)人，并根據(jù)PPP項(xiàng)目與土地開(kāi)發(fā)的投資比重確定召集人，并明確各自的權(quán)利和職責(zé)劃分。

（2）招標(biāo)前置條件。根據(jù)土地出讓、城市軌道交通、PPP項(xiàng)目投資相關(guān)法規(guī)，土地使用權(quán)具備招標(biāo)的前置條件是獲得規(guī)劃部門出具的規(guī)劃條件、地塊“三通一平”、地塊沒(méi)有爭(zhēng)議、地塊已完成儲(chǔ)備、政府批準(zhǔn)的出讓年度計(jì)劃和出讓方案等，延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目的土地使用權(quán)就是由政府完成臨時(shí)“三通一平”和規(guī)劃技術(shù)條件之后納入招標(biāo)文件中；城市軌道交通PPP項(xiàng)目招標(biāo)前置條件是軌道交通工程已獲得工可研批復(fù)、通過(guò)可行性論證審查、兩評(píng)一案已批復(fù)、初步設(shè)計(jì)概算已完成審查且建設(shè)資金來(lái)源已落實(shí)[10]。根據(jù)前述條件，上蓋物業(yè)土地出讓需要完成上蓋平臺(tái)的建設(shè)(相當(dāng)于“三通一平”)，但城市軌道交通PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)工程還處于設(shè)計(jì)階段或土建施工階段，完成車輛段土建及上蓋平臺(tái)需要2年多時(shí)間，這就造成兩者招標(biāo)時(shí)序的不匹配，解決思路可以采用國(guó)土部門先確定好上蓋平臺(tái)規(guī)劃指標(biāo)，且已納入年度出讓計(jì)劃，車輛段地塊也已作為軌道交通建設(shè)用地完成征拆、收儲(chǔ)，招標(biāo)文件明確上蓋平臺(tái)建設(shè)資金由政府承擔(dān)并由社會(huì)投資人代建，或者采用廣州地鐵11號(hào)線赤沙車輛段上蓋地塊要求土地競(jìng)得人配建蓋板的方式[11]，由中標(biāo)人配建上蓋物業(yè)平臺(tái)，與此同時(shí)，城市軌道交通PPP項(xiàng)目也已完成初步設(shè)計(jì)及兩案一評(píng)的批復(fù)，具備招標(biāo)的條件，這樣土地出讓與PPP項(xiàng)目就可以統(tǒng)一招標(biāo)。

（3）招標(biāo)管理辦法。PPP項(xiàng)目與土地招標(biāo)在交易平臺(tái)、資格預(yù)審、保證金繳納、評(píng)標(biāo)辦法、控制價(jià)或標(biāo)底等方面存在不同，但都存在公開(kāi)招標(biāo)與邀請(qǐng)招標(biāo)，均需要遵循招標(biāo)公告、評(píng)定標(biāo)、中標(biāo)通知的流程，均包含了綜合評(píng)分法，都要求有效投標(biāo)人不少于3人，兩者具備采用同一流程同步實(shí)施的法律基礎(chǔ)[12]，一體化招標(biāo)的招標(biāo)管理辦法需要最大限度包容兩者的不同點(diǎn)。解決思路為：①一體化招標(biāo)交易平臺(tái)可以在公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行，在各自的平臺(tái)或媒介發(fā)布招標(biāo)公告(資格預(yù)審公告)，并各自補(bǔ)充對(duì)方側(cè)重的內(nèi)容，盡量保證公告內(nèi)容的一致；②一體化招標(biāo)對(duì)申請(qǐng)人的資格要求應(yīng)當(dāng)具備更高、更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，資格預(yù)審顯得尤其必要，該階段應(yīng)組成評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行資格審查，并要求申請(qǐng)人繳納土地投標(biāo)保證金，PPP項(xiàng)目投標(biāo)保證金則在招標(biāo)階段繳納；③確定綜合評(píng)分的評(píng)標(biāo)辦法，并根據(jù)PPP項(xiàng)目建設(shè)投資、特許經(jīng)營(yíng)總費(fèi)用、上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)投資確定建設(shè)投資報(bào)價(jià)、PPP報(bào)價(jià)、土地報(bào)價(jià)的權(quán)重，以及社會(huì)資本投融資能力、資金能力、建設(shè)方案、運(yùn)營(yíng)方案、開(kāi)發(fā)方案等的權(quán)重；④評(píng)標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人代表、土地專家、建設(shè)專家、運(yùn)營(yíng)專家、財(cái)務(wù)評(píng)標(biāo)專家、法律專家組成。

（4）PPP項(xiàng)目控制價(jià)和土地底價(jià)。參考延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目的做法，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和國(guó)土部門共同對(duì)沿線捆綁上蓋物業(yè)地塊進(jìn)行梳理，并測(cè)算PPP項(xiàng)目可行性缺口與捆綁上蓋物業(yè)地價(jià)、綜合開(kāi)發(fā)收益的平衡性，綜合設(shè)定建設(shè)投資控制價(jià)、PPP項(xiàng)目控制價(jià)、土地底價(jià)。

（5）招標(biāo)及合同簽署。按照招標(biāo)管理辦法，招標(biāo)人發(fā)布資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告、組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行綜合評(píng)標(biāo)，選擇一家集軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和物業(yè)開(kāi)發(fā)的聯(lián)合體為中標(biāo)社會(huì)資本，實(shí)施機(jī)構(gòu)、國(guó)土部門經(jīng)過(guò)相應(yīng)公示后，根據(jù)各自的權(quán)限分別與中標(biāo)社會(huì)資本簽署PPP合同(特許經(jīng)營(yíng)期不超過(guò)30年)、國(guó)有土地出讓合同(商業(yè)40年、住宅70年)。

解決好上述關(guān)鍵問(wèn)題，一體化招標(biāo)的實(shí)施路徑也就清晰明了，實(shí)操層面就可以順利開(kāi)展。城市軌道交通PPP +上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)一體化招標(biāo)實(shí)施路徑如圖5所示。

圖5 城市軌道交通PPP +上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)一體化招標(biāo)實(shí)施路徑Fig.5 Implementation path of integrated bidding for the urban rail transit PPP + over-track buildings

4 結(jié)束語(yǔ)

上蓋物業(yè)是城市軌道交通的衍生物，兩者共生共榮。城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)和統(tǒng)一實(shí)施能將軌道交通的外延效益反哺給軌道交通，建立軌道交通與上蓋物業(yè)的互饋機(jī)制，該模式符合招投標(biāo)法、土地招拍掛、收支兩條線等政策法規(guī)，可以實(shí)現(xiàn)城市軌道交通與沿線物業(yè)無(wú)縫銜接，帶動(dòng)市民便利綠色高效出行，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。北京、上海、廣州、深圳等超大城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、客流量大，可以率先探索，市政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，城市軌道交通行業(yè)主管部門、國(guó)土部門應(yīng)加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，積極研究探索城市軌道交通PPP項(xiàng)目與上蓋物業(yè)一體化招標(biāo)的投融資方案。