論議會議事公開制度

孔德王　陶瑞

一、會議公開

會議是議會行使職權的基本形式。公眾要想了解議會的立法、監(jiān)督等事項，離不開議會會議的公開。國外議會會議主要包括全體會議和委員會會議兩種類型。首先，議事公開意味著議會全體會議的公開。無論議會的構成和組織體制有何差別，議院的意志均以全體會議的決議為準。法案必須在全體會議上通過才能成為法律，議會內閣制國家首相的任命也須經全體會議的批準。因此，只有全體會議公開，才能滿足公民的知情權和監(jiān)督權。其次，議事公開是否包括委員會會議公開？委員會是現(xiàn)代各國議會的重要議事單位。在美國、日本等國家，委員會而不是全體會議才是議會的中心所在。委員會以委員會會議的形式行使職權。與全體會議以公開為原則不同，世界上多數(shù)國家的立法機關委員會都以秘密會議為原則。[1]所謂秘密會議是指：第一，議員之外的其他人員，不得出席委員會會議；第二，委員會會議不允許旁聽和公開報道；第三，委員會會議的議事記錄不向社會公開。以秘密會議為原則，不排除在某些情況下委員會會議公開舉行。

二、秘密會議

秘密會議是指：第一，議員以外的人不得旁聽會議；第二，會議不公開報道；第三，議事記錄不向社會公開。雖然規(guī)定會議公開，但當議會討論的事項涉及國防、外交等應當保密的內容時，各國通常也允許召開秘密會議。至于議會召開秘密會議的程序，各國憲法的規(guī)定并不相同。第一，憲法只規(guī)定可以召開秘密會議，具體的程序則由法律或者議事規(guī)則規(guī)定。羅馬尼亞憲法第68條規(guī)定，兩院得決定特定的會議秘密進行。瑞典政府組織法規(guī)定：議會會議對公眾開放；盡管如此，議會也可以根據(jù)議會法規(guī)定的規(guī)則舉行秘密會議。第二，有的國家則在憲法里明文規(guī)定舉行秘密會議的程序。具體程序主要包括兩種：（1）在特定的主體提議的情況下，必須舉行秘密會議。采取這一做法的國家較少。法國憲法第33條規(guī)定：議會兩院均得依總理或1/10議員的要求召開秘密會議。比利時憲法第47條規(guī)定：議會會議公開進行；但在議會兩院的主席或10名議員的請求下，任何議院均可召開秘密會議。（2）多數(shù)國家憲法規(guī)定，召開秘密會議，應當由議會簡單多數(shù)甚至絕對多數(shù)表決通過。愛沙尼亞憲法第72條規(guī)定：舉行非公開會議，應當由全體代表的2/3以上多數(shù)投票同意。鑒于議會作為代表機關的性質，應當嚴格限制秘密會議的召開，規(guī)定嚴格的程序可以防止議會濫用權力、隨意召開秘密會議。

三、旁聽自由

“所謂旁聽自由，就是指第三者（議員以外的人）有直接地（通過自己的五官）見聞其會議情況的自由?！盵2]法國1793年憲法最早規(guī)定議會會議公開。羅伯斯庇爾在制憲會議上的演說中指出，應當盡可能地擴大會場，以便容納盡可能多的公民旁聽議會議會。他說：“全國國民有知道其代表者的行動之權利。如能夠辦到，那么，國民代表的議會，便必須要在全國國民環(huán)視之前評議，以能包容一千兩百萬旁聽人的巨大建筑物作立法議會的場所為適當。如果在這樣多數(shù)證人的眼前來施行，那么，便沒有出現(xiàn)陰謀、腐敗、貪欲的余地，只有公意的議論?！盵3]各國議會通常在會場內部設置專門的旁聽席，議員以外的公民可以進入會場，親自感知、了解會議的進行。相比于其他公開方式，旁聽的在場感是無可比擬的。

四、報道自由

報道自由，是指通過報紙、廣播、電視、網絡等傳播媒介，向旁聽者之外的公眾報道議會會議情況的自由。雖然具有直觀、在場等優(yōu)點，但旁聽自由畢竟只能向有限的公眾公開會議情況。日本學者指出：“會議的旁聽，由于受會場場所的限制，實際上只有少數(shù)人才有可能。所以，比起旁聽自由來，有更重要意義的是報道自由。一般群眾通常主要是通過新聞報道才能知道議院會議的詳細情況，會議公開的目的，實際也可以說主要是通過報道的自由才能達到?！盵4]

報道自由最初只限于通過報紙報道，主要是在議會會場內設置專門的記者旁聽席，供報紙獲取會議消息。隨著社會的發(fā)展，傳媒手段日益進步，議會報道也從傳統(tǒng)的新聞報道，擴展到包括廣播、電視、網絡等在內的報道手段。為了保障報道自由，各國通常還規(guī)定，對議會會議的真實報道不受追究。德國基本法規(guī)定，對于聯(lián)邦議院及其委員會所召開會議進行的任何真實報道，無須承擔任何責任?，F(xiàn)代各國議會均賦予議員在議會會議上的言論免責的特權。因此，限于忠實地記錄議員言論的報道，同樣也應該享有免責權。

五、議事記錄公開

議事記錄，也叫議事錄、會議記錄、會議錄，是指忠實地記錄會議所有內容的文書。英國議會最先創(chuàng)立議事錄，完整地記錄議員發(fā)言的原始材料，以供查考。最早在憲法上規(guī)定公開議事記錄的國家是美國。美國1787年憲法規(guī)定：各院應保存本院的會議記錄，并不時予以公布，但各該院認為需要保密的部分除外。議事記錄通常是以速記的方式記錄會議的全部內容。日本學者指出：“這個記錄，只要技術上允許，必須完全記錄會議的全部內容?！盵5]公開議事記錄，意味著公眾可以較為方便地獲得議事記錄。最常見的公開方式，是將會議記錄刊載于官方公報之中。如法國憲法規(guī)定，議事記錄全文刊登于官方公報。

六、表決公開

依據(jù)表決者的立場是否為外界所知曉，可以將表決分為公開表決和秘密表決兩種。秘密表決是指表決者的態(tài)度、立場不為外界所知曉的表決方式。常見的秘密表決方式有無記名投票表決、無記名電子表決器表決。公開表決是指表決者的態(tài)度、立場明顯可以為外界知曉的表決方式。公開表決有可以分為無記名公開表決和記名公開表決兩種。無記名公開表決是指，在表決時表決者的表決態(tài)度雖然為外界知曉，但在記錄時只記錄表決結果而不記錄表決者的姓名。其常見的方式有口頭表決、舉手表決、起立表決等。記名公開表決，既記錄表決結果，也記錄表決者的姓名及其表決態(tài)度。記名投票表決、分組列隊表決、記名電子表決器表決即是常見的記名公開表決方式。[6]當今世界各國議會，通常都采用公開表決。常見的例外，是選舉事項上的表決。為了保障選舉自由、避免打擊報復，選舉事項通常都采用秘密表決。表決公開再輔之以報道自由和議事記錄公開，議員在某一法案或具體問題上的表態(tài)一目了然，便于選民監(jiān)督代表的所作所為。因此，表決公開也是議事公開的手段之一。法國早在第三共和國時期即開始實行公開投票制。公開表決中的記名公開表決，既要記錄表決結果，還要記錄表決者的姓名及其表決態(tài)度，因此，最能起到表決公開的作用。（作者單位：四川大學法學院）

參考文獻：

[1] 周偉著：《各國立法機關委員會制度比較研究》，山東人民出版社，第27頁。

[2] （日）宮澤俊義著、蘆部信喜補訂：《日本國憲法精解》，董璠輿譯，中國政法大學出版社1995年版，第378頁。

[3] （日）美濃部達吉著：《議會制度論》，鄒敬芳譯，中國政法大學出版社2005年版，第403頁。

[4] （日）宮澤俊義著、蘆部信喜補訂：《日本國憲法精解》，董璠輿譯，中國政法大學出版社1995年版，第379。

[5] （日）宮澤俊義著、蘆部信喜補訂：《日本國憲法精解》，董璠輿譯，中國政法大學出版社1995年版，第381頁。

[6] 易有祿：《各國議會立法程序比較》，知識產權出版社2009年版，第116頁。