公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查工作存在的問題及對策

摘要：隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公眾聚集場所投入使用、營業(yè)的數(shù)量越來越多，消防監(jiān)督執(zhí)法工作地位不斷凸顯。文章通過實地調(diào)研，對公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前的消防安全檢查行政許可工作的面臨問題、解決對策等進行探討，為規(guī)范公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查的辦理工作，夯實火災(zāi)防控基礎(chǔ)，以期能推進“放管服”改革，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。

關(guān)鍵詞：公眾聚集場所;行政許可;分析;對策

公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查（以下簡稱“業(yè)前消防安全檢查”）是《消防法》賦予消防救援機構(gòu)的特定職權(quán)^[1]，對提升消防監(jiān)督管理水平、推動樹立消防安全責(zé)任主體意識、防范化解火災(zāi)事故具有重要意義，如何規(guī)范業(yè)前消防安全檢查工作，是各級消防救援機構(gòu)需要認真思考的重要問題。

一、業(yè)前消防安全檢查工作的現(xiàn)狀

筆者深入所在地所轄的6個旗縣市，對2017年至今辦理營業(yè)執(zhí)照的公眾聚集場所及其辦理業(yè)前消防安全檢查的情況進行調(diào)查統(tǒng)計、數(shù)據(jù)整理和分析比對，結(jié)論如下：

第一，辦理業(yè)前消防安全檢查的公眾聚集場所數(shù)量較少。2017年至今，我地區(qū)辦理率為9.6%，其中，經(jīng)濟發(fā)展較發(fā)達的某市辦理率最高，為20%;經(jīng)濟發(fā)展相對落后的某旗相對最低，為1.5%。

第二，飯店辦理業(yè)前消防安全檢查的數(shù)量較少。2017年至今，我地區(qū)辦理率為2.9%，其中，某縣辦理率最高，為5.2%;2個旗最低，近于0%。

第三，未辦理業(yè)前消防安全檢查的公眾聚集場所以小場所居多。2017年至今，我地區(qū)辦理營業(yè)執(zhí)照的公眾聚集場所中，建筑面積在200m2以下、人數(shù)不超過50人且設(shè)在單層公共建筑或多層公共建筑首層的小商店、小超市、小餐館數(shù)量較多，占總數(shù)的57.5%，且此類場所基本均未辦理業(yè)前檢查。

二、制約業(yè)前消防安全檢查工作原因分析

（一）消防監(jiān)督管理水平有待提升

第一，飯店、超市、商店等場所，未經(jīng)消防救援機構(gòu)許可，即可投入營業(yè)，辦理消防行政許可缺乏約束力，特別是在當(dāng)前消防執(zhí)法改革、“放管服”改革及優(yōu)化營商環(huán)境的深入推進過程中，大力取消前置審批、實行“證照分離”等便民利企措施的推行，使消防行政許可工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)，出現(xiàn)放管脫節(jié)，放松事中事后監(jiān)管，監(jiān)管缺位。

第二，消防管理水平參差不齊^[2]，消防安全工作的落實及監(jiān)督存在滯后性等，會造成如下問題：一是先天性火災(zāi)隱患暴露，如防火間距不足、無消防水源等;二是后天性重大隱患產(chǎn)生，如未安裝自動滅火設(shè)施、裝修材料燃燒性能等級低等。進而導(dǎo)致以下兩種情況：一是有經(jīng)濟能力整改，但費用高;二是無力整改或無法整改。使得經(jīng)營場所和個人或不配合消防工作，或自我關(guān)停。

第三，部分公共聚集場所更換法定代表人（經(jīng)營者）、名稱等較為頻繁，場所使用性質(zhì)、裝修設(shè)計等未發(fā)生改變;大型酒店、商場整體辦理了公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前的消防安全檢查，之后部分區(qū)域轉(zhuǎn)讓給不同業(yè)主、使用者，裝修、改建后經(jīng)營飯店、公共娛樂場所等。按照法律法規(guī)要求，以上需要重新辦理公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前的消防安全檢查，但此種情況辦理率較低。

第四，消防執(zhí)法人員監(jiān)管不到位，選擇性執(zhí)法、執(zhí)法不嚴及業(yè)務(wù)量逐漸增加等主客觀因素，造成未嚴格開展辦理公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前的消防安全檢查工作，很多場所違規(guī)營業(yè)、帶病運轉(zhuǎn)，火災(zāi)隱患整改得不到專業(yè)指導(dǎo)，違法行為得不到懲處。

第五，消防監(jiān)督管理體制不夠完善，責(zé)任制未得到有效落實，相關(guān)部門未履行各自職責(zé)，未對本行業(yè)、本系統(tǒng)開展消防安全管理，使得消防監(jiān)管的主要基礎(chǔ)不牢，根本抓手不足。部門之間不溝通不協(xié)調(diào)，企業(yè)群眾“辦事難”。

（二）群眾消防安全意識有待提高

第一，消防法律法規(guī)普及率低，部分經(jīng)營場所和個人不清楚公共聚集場所未經(jīng)消防救援機構(gòu)許可不得投入使用、營業(yè)，也不知道擅自投入使用、營業(yè)是違法行為，需要承擔(dān)法律責(zé)任。

第二，消防安全意識淡薄，部分經(jīng)營場所和個人抱著得過且過的思想，未意識到公共聚集場所有人員密集、可燃物較多等特點，一旦發(fā)生火災(zāi)，極易造成人員傷亡及較大財產(chǎn)損失和社會影響，法律后果嚴重。

第三，近幾年，瑜伽館、健身房、練舞房等不斷增多，均屬于公眾聚集場所，需要辦理業(yè)前檢查，但消防執(zhí)法人員對此項工作掌握不到位，經(jīng)營場所和個人更是不清楚。

第四，因個人需辦理貸款等主客觀原因，只辦理注冊了公眾聚集場所營業(yè)執(zhí)照，實際未營業(yè)。

三、改進業(yè)前消防安全檢查工作的對策

（一）拓寬許可告知渠道

與行政審批和政務(wù)服務(wù)、市場監(jiān)督管理部門積極對接，形成長效合作機制，在公眾聚集場所申請營業(yè)執(zhí)照時，以書面形式一次性告知其在投入使用、營業(yè)前應(yīng)當(dāng)依法申請消防安全檢查的相關(guān)內(nèi)容。針對消防安全檢查工作的本質(zhì)與突出特點，需要對檢查工作內(nèi)容、消防法規(guī)等關(guān)鍵內(nèi)容進行明確告知，普及消防安全工作具有的重要性，讓消防安全建設(shè)凸顯出長遠性。

（二）大力開展宣傳、警示

通過電視、廣播、電子屏、互聯(lián)網(wǎng)等多種方式，對公共聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查管理的范圍進行科學(xué)明確，掌握相應(yīng)依據(jù)與條件，同時對工作程序做到全面性了解，對相關(guān)的法律責(zé)任等內(nèi)容進行公告，對典型執(zhí)法案例進行宣傳，提高群眾對消防法律法規(guī)的關(guān)注度、知曉度及敬畏感。與此同時，提高公眾聚集場所的消防意識，對中央決策部署做到細致化落實，特別是注意“證照分離”的深化，讓消防執(zhí)法改革逐漸深化，實現(xiàn)“放管服”改革。對于事中事后的必須做到重視，保證營商環(huán)境得以持續(xù)優(yōu)化，將市場主體潛在創(chuàng)業(yè)活力有效釋放。具體而言，一是保證實現(xiàn)營業(yè)前消防安全檢查告知承諾管理;二是對違法行為進行遏制，同時設(shè)計相應(yīng)法律責(zé)任，保證各單位對《消防法》有進一步理解，抓好各階段宣傳與警示工作，從而將消防責(zé)任與經(jīng)營信用做到充分性結(jié)合，實現(xiàn)市場監(jiān)管環(huán)境不斷優(yōu)化，也有利于市場自由度有效提升。在執(zhí)法原則的遵循下，日常消防工作及管理細則也應(yīng)明確，讓公眾聚集場所經(jīng)營者形成自覺性，讓許可制巧妙轉(zhuǎn)換為承諾制，有力推動消防監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)各階段宣傳工作。EDE178F9-96EE-4F52-890F-42C407CB8F5C

（三）全面排查實時跟進

開展消防安全檢查時，重點掌握轄區(qū)小型飯店等是否依法通過投入使用、營業(yè)前消防安全檢查，并將情況及時反饋至所在地的消防救援機構(gòu)。申請人必須通過消防業(yè)務(wù)處理窗口、政務(wù)服務(wù)平臺等方式提交場所消防設(shè)施詳細平面圖、應(yīng)急疏散預(yù)案、場所平面布置圖等內(nèi)容，特別是保證行政法規(guī)相關(guān)材料的全面性。

運用好“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（部門協(xié)同監(jiān)管平臺）”，查詢、掌握轄區(qū)內(nèi)辦理營業(yè)執(zhí)照的公共聚集場所相關(guān)信息，安排監(jiān)督員進行逐一排查;根據(jù)需要對擬投入使用、營業(yè)的場所，通過約談、技術(shù)服務(wù)等方式督促申請投入使用、營業(yè)前消防安全檢查。為做好實時跟進，消防機構(gòu)需要對營業(yè)場所進行隨機方式抽查，對于與承諾內(nèi)容不同的行為，必須予以嚴厲處罰，若達到查封條件，必須予以臨時查封。在此基礎(chǔ)上，需要自核查之日開始3個工作日之內(nèi)向營業(yè)場所送達正規(guī)的限期改正通知書。待責(zé)令限期改正期滿時，消防機構(gòu)需要再一次復(fù)查，若依然有不進行整改，抑或者雖然進行整改但依舊未能滿足消防要求的營業(yè)場所，可以依法對其營業(yè)許可進行撤銷。

（四）提升質(zhì)效規(guī)范執(zhí)法

嚴格按照《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國消防法》等現(xiàn)行法律法規(guī)和相關(guān)政策性文件，規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法程序，督促火災(zāi)隱患整改，懲處消防違法行為;同時將突出情況函告相關(guān)行業(yè)主管部門;對于符合不予、從輕或減輕及從重處罰條件的，要嚴格落實，并確保證據(jù)充分。在現(xiàn)場核查基礎(chǔ)上，為了保證執(zhí)法規(guī)范，申請人需要通過消防業(yè)務(wù)窗口或服務(wù)平臺遞交營業(yè)執(zhí)照、消防安全制度等內(nèi)容，保證滿足消防要求。

（五）建立聯(lián)合監(jiān)管機制

在落實各項改革措施等過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，要會同有關(guān)部門及時協(xié)商解決，防止出現(xiàn)工作脫節(jié);要與發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門積極溝通，建立聯(lián)審聯(lián)批、會商會審等協(xié)作機制，形成監(jiān)管合力。在新時期下，各級消防機構(gòu)必須依法督促，將主體責(zé)任制全面落實，讓行業(yè)自律能力有效提升，同時規(guī)范行業(yè)行為?；谛袠I(yè)標準，若出現(xiàn)與國家標準不相符合，未達到行業(yè)相關(guān)標準的活動，必須予以嚴處。當(dāng)出現(xiàn)嚴重情節(jié)時，應(yīng)吊銷相應(yīng)資格，責(zé)令其停業(yè)。對于監(jiān)督執(zhí)法形式更應(yīng)做到大力創(chuàng)新，一是選用雙人檢查方式，同時將其與雙人核查進行有效結(jié)合，不僅使公眾聚集場所消防安全檢查工作的質(zhì)量有所提升，也能對公眾聚集場所進行具體篩查，避免出現(xiàn)消防漏洞。二是做好事前監(jiān)督，將公眾聚集場所的消防安全檢查移至場所裝修之前。消防部門應(yīng)提出與消防安全技術(shù)標準相關(guān)的指導(dǎo)意見，將先天性、后天性事故隱患逐漸減少。例如，在公眾聚集場所投入使用前要求責(zé)任主體作出承諾，與改革精神相契合。三是借助社會力量完成聯(lián)合監(jiān)管，對公眾聚集場所的建筑消防設(shè)施、各類管路、電線線路等完成綜合監(jiān)測與消防安全評估。保證根據(jù)消防類法律來完成每年至少1次的全面消防檢查，發(fā)揮出監(jiān)管機制應(yīng)有作用。

（六）強化信用監(jiān)管

對承諾嚴重失實、存在重大火災(zāi)隱患、拒不改正違法違規(guī)行為和多次違法違規(guī)的單位和個人，推送至國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，實現(xiàn)聯(lián)合懲戒。對于日常消防檢查，需要對服務(wù)質(zhì)量進行抽查，特別在火災(zāi)事故調(diào)查過程中對服務(wù)機構(gòu)責(zé)任進行倒查，避免出具虛假文件。例如，一旦造成重大損失，相關(guān)部門將馬上對其營業(yè)執(zhí)照進行吊銷操作，通過終身市場禁入方式進行嚴懲。若有嚴重失信情況，則應(yīng)將其失信記錄納入全國信用信息平臺，將在最大限度上強化信用監(jiān)管力度，也有利于實現(xiàn)聯(lián)合性懲戒。

（七）進行督導(dǎo)核查

落實上級核查執(zhí)法工作，實地抽查各地社會單位，對監(jiān)督管理開展情況進行復(fù)核，以避免消防管理中出現(xiàn)違法行為，彌補業(yè)務(wù)能力不足，推動消防監(jiān)督執(zhí)法責(zé)任落實。在此基礎(chǔ)上，組織全體執(zhí)法人員參與執(zhí)法條文的學(xué)習(xí)，從而結(jié)合時代特征，把握立法精神，對工作方案進行統(tǒng)一執(zhí)行。相關(guān)管理人員還應(yīng)借助媒體優(yōu)勢，通過多樣化方式完成法律條文的深層解讀工作，企業(yè)與群眾能夠?qū)ΡO(jiān)督核查工作有全新了解，同時通過技術(shù)服務(wù)活動能讓各項法律制度得到細致化落實。

（八）規(guī)范、取消部分公眾聚集場所消防行政許可的辦理

辦理消防行政許可的目的在于預(yù)防安全事故，保障人民群眾的財產(chǎn)安全，服務(wù)社會。目前，《消防法》中規(guī)定，公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前應(yīng)當(dāng)申請消防安全檢查，但有一些面積小、火災(zāi)風(fēng)險較小的場所，如小藥店、陶瓷店等，需要辦理許可的必要性有待探討。建議根據(jù)面積、營業(yè)性質(zhì)等進行分類、設(shè)置辦理標準，杜絕出現(xiàn)一刀切現(xiàn)象;消防機構(gòu)進行實地考察，免除部分場所消防行政許可的強制辦理。除此之外，結(jié)合公眾聚集場所特點，規(guī)范消防行政許可辦理工作，保證建筑總平面布局、防火分區(qū)、安全疏散、消防設(shè)施、內(nèi)外部裝修、防火分隔和平面布置等內(nèi)容與消防法律法規(guī)要求相契合。如果公眾聚集場所消防安全技術(shù)條件與新頒布并開始落實的消防技術(shù)標準出現(xiàn)不同時，應(yīng)以新規(guī)定為標準辦理許可證，同時履行相應(yīng)的消防安全職責(zé)，將辦理水平與消防安全水平做到同步提升。

（九）明確法律法規(guī)內(nèi)容，減少執(zhí)法爭議

《消防法》中規(guī)定，“擅自投入使用”和“擅自營業(yè)”兩個不同的違法行為并不適用同種行政處罰，易出現(xiàn)爭議。以一電影院為例，在該場所內(nèi)對員工進行培訓(xùn)，是對該場所的使用，但其處于未接待不特定客流的非營業(yè)狀態(tài)，發(fā)生火災(zāi)的可能性及危害性會小于營業(yè)階段。建議實施行政管理、運用自由裁量時，針對以上類似問題，對不同的違法情節(jié)，適用不同的處罰標準，做到過罰相當(dāng);借助法律解釋，明確闡述“使用”和“營業(yè)”的具體所指，提高法律約束。為此，各地應(yīng)對相關(guān)規(guī)章、法規(guī)等文件進行深入解讀。若在規(guī)章制度落實中遇到一些困難或者出現(xiàn)問題，必須及時向消防救援局進行反饋，讓《消防法》內(nèi)容得到深入貫徹。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)租賃或承包合同應(yīng)與相關(guān)法律當(dāng)中明確的安全責(zé)任相契合，保證承包人或受委托經(jīng)營者在管理時能夠履行安全責(zé)任人職責(zé)，配合消防部門完成執(zhí)法，從而也能在最大限度上減少執(zhí)法糾紛問題的出現(xiàn)概率。

四、結(jié)語

文章通過實地調(diào)研，梳理、比對所在地近五年辦理營業(yè)執(zhí)照的公眾聚集場所及其辦理業(yè)前消防安全檢查的情況，找出業(yè)前消防安全檢查工作發(fā)展困境，從消防監(jiān)督管理水平及群眾消防安全意識方面分析存在問題，并結(jié)合工作實際提出了相關(guān)解決對策，以期能推進“放管服”改革，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。

參考文獻：

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[2]賈永錄.關(guān)于公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查改革后的思考[J].今日消防，2019（07）：44-45.

作者簡介：戴琪，初級專業(yè)技術(shù)資格，研究方向：消防監(jiān)督管理和消防法制。EDE178F9-96EE-4F52-890F-42C407CB8F5C