城投類公司內(nèi)部管理優(yōu)化策略研究

□ 周燕

城投公司（政府投融資體制改革的產(chǎn)物）一般指由地方政府出資成立的城市建設(shè)投資公司，最早在20 世紀(jì)末于上海成立。經(jīng)過20 余年的發(fā)展，現(xiàn)主要承擔(dān)政府公益性、非公益性城市建設(shè)項目的管理與投融資職能。

相較于其他企業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，城投類公司發(fā)展歷程短，公司運營管理受到地方政府影響大，各地城投公司發(fā)展良莠不齊，部分公司產(chǎn)生經(jīng)營風(fēng)險甚至面臨破產(chǎn)重組等局面。如2022 年5 月，財政部發(fā)布關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例的通報，多市的城投公司因發(fā)行企業(yè)債券違規(guī)承擔(dān)政府隱性債務(wù)受到通報，城投公司負(fù)責(zé)人受到政務(wù)警告處分。而隨著國家城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城投類公司面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，如何從內(nèi)部控制入手，防范企業(yè)全面風(fēng)險，提升公司的管理水平，就顯得尤為重要。

城投類公司內(nèi)部管理存在的缺陷

第一，城投類公司的內(nèi)部治理環(huán)境仍有待完善。從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，多數(shù)城投類公司股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，主要股東為地方國資委及資產(chǎn)集團(tuán)。而公司股權(quán)集中度與公司內(nèi)部控制的有效性影響呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，公司股權(quán)過于集中會對公司開展內(nèi)部控制形成抑制。由于城投類公司實際控制方為地方政府，其董事長等公司核心管理層均由地方政府任命，并且其資金部分來源于地方財政，因此在企業(yè)實際運作中，其定位不夠明確，往往處于現(xiàn)代化企業(yè)與政府職能部門之間，其行為與決策易受到地方政府與國家政策波動影響，導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)代化的管理制度難以落實，內(nèi)部“三會一層”管理效用難以發(fā)揮，不利于企業(yè)內(nèi)部風(fēng)控的開展，容易產(chǎn)生經(jīng)營風(fēng)險。

在經(jīng)營目標(biāo)的設(shè)定上，部分城投類公司存在缺乏經(jīng)營目標(biāo)或以政府工作目標(biāo)作為企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的情況，導(dǎo)致企業(yè)缺乏適當(dāng)?shù)陌l(fā)展方向，容易陷入為政府解決問題的困境當(dāng)中。

第二，企業(yè)存在財務(wù)風(fēng)險隱患。由于城投類公司承擔(dān)政府的投融資職能，在直接融資與間接融資層面，為發(fā)行企業(yè)債券及獲得銀行貸款，城投公司通常會選擇擴(kuò)張企業(yè)規(guī)模從而提升企業(yè)信用評價。但在此過程中，部分市縣級城投公司本身資產(chǎn)規(guī)模有限，地方可利用資源少，為擴(kuò)大規(guī)模，城投類公司普遍存在注入大量地方公益性資產(chǎn)甚至接收地方平臺公司不良資產(chǎn)的情況，這為企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險埋下了隱患。

同時，由于城投類公司的主營業(yè)務(wù)為城市建設(shè)類項目，而城市建設(shè)類項目多數(shù)為公益性項目，缺少項目收益作為還款來源，導(dǎo)致公司承擔(dān)著較大的債務(wù)風(fēng)險。

第三，城投類公司的績效方案設(shè)計容易存在不合理。由于城投類公司核心管理層屬于國家公職人員，納入國家行政編制序列管理，許多地方缺乏對于公司負(fù)責(zé)人的成熟的績效考評體系，仍沿用政府部門的績效考核體系，主要選取企業(yè)黨建、高管履職等因素作為考核指標(biāo)，導(dǎo)致績效激勵作用難以發(fā)揮，公司高管缺乏工作動力。

以某市級城投公司業(yè)績考核方案為例，其績效獎金基數(shù)為1.5 萬元（董事長與總經(jīng)理績效系數(shù)為1），績效考核指標(biāo)中定量指標(biāo)35 分，主要為投融資指標(biāo)、收入利潤指標(biāo)、資產(chǎn)保值指標(biāo)；定性考核指標(biāo)65 分，主要為企業(yè)黨建、安全生產(chǎn)、風(fēng)險防控等。從中可以看出，當(dāng)下對于城投公司核心管理層的績效考核存在如下幾個問題：一是相較公司管理層的收入而言，績效考核金額占總收入比重過低，績效考核難以對公司核心管理層發(fā)揮激勵作用；二是績效考核指標(biāo)的設(shè)置不符合企業(yè)戰(zhàn)略性發(fā)展方向與結(jié)果導(dǎo)向原則，易使公司高管策略制定偏離公司基本職能與發(fā)展方向。

第四，城投類公司的人力資源管理存在漏洞。在高管層面，由于其個人受到政府委任，公司又承擔(dān)了部分政府職能，在此種特殊的委托代理關(guān)系下，公司決策容易受到政府決策的影響，并由于政府決策采取結(jié)果導(dǎo)向，容易忽視企業(yè)風(fēng)險且具備不可逆性，因此存在管理者為謀求個人發(fā)展而損害公司利益的風(fēng)險。在員工結(jié)構(gòu)與專業(yè)性方面，在經(jīng)濟(jì)活躍度稍差的地區(qū)，由于許多城投類公司發(fā)展歷程較短，除高級管理層外，仍有大量中層員工是原行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)崗而來，這部分員工多數(shù)仍秉持著原行政事業(yè)單位的工作方式，難以轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的思維方式，這不利于企業(yè)日常業(yè)務(wù)的開展，同時也影響到企業(yè)內(nèi)部控制與薪酬體系改革等方面。

此外，考慮到內(nèi)部薪酬平衡等原因，城投類公司社會化招聘可提供的工作崗位與薪酬待遇對高端及專業(yè)性人才缺乏吸引力，導(dǎo)致公司員工缺乏專業(yè)教育經(jīng)歷及企業(yè)與金融行業(yè)工作背景，員工能力與專業(yè)性難以滿足日益復(fù)雜的城市建設(shè)項目需要，導(dǎo)致開展企業(yè)投融資業(yè)務(wù)與進(jìn)行城建項目管理控制水平偏低。而由于公司高級管理層身份的特殊性，社會化引進(jìn)的員工因身份編制原因缺乏內(nèi)部上升渠道，也導(dǎo)致企業(yè)高端人才的流失。

對城投類公司內(nèi)部控制缺陷的優(yōu)化建議

首先，梳理政企關(guān)系，明確經(jīng)營目標(biāo)。城投類公司是地方政府為彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)機(jī)制的缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而設(shè)立的，具有政策性及非營利性的特點。因此，在確定公司經(jīng)營目標(biāo)時，不應(yīng)過度追求公司規(guī)模與企業(yè)利潤，企業(yè)應(yīng)當(dāng)以保本微利的原則，追求在完成政府城市建設(shè)要求之外的可持續(xù)發(fā)展，并將投融資業(yè)務(wù)的風(fēng)險防范與緩解地方財政壓力、降低潛在財政風(fēng)險作為主要關(guān)注點。

此外，城投類公司要明確自身職能定位，防范政府職能的不合理擴(kuò)張，與地方政府建立良好的委托代理關(guān)系，保障公司按照現(xiàn)代化企業(yè)的經(jīng)營策略進(jìn)行運作，健全“三會一層”的企業(yè)管理體系，完善公司內(nèi)部組織架構(gòu)，明確各部門職責(zé)及分工，提升公司的市場化水平與可持續(xù)經(jīng)營能力。

其次，健全薪酬管理與人才培育體系。城投類企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)化人才隊伍建設(shè)，除從政府部門引進(jìn)行政管理類人才外，還應(yīng)通過市場化原則引進(jìn)投融資領(lǐng)域的金融人才與項目管理方面的專業(yè)人才。在內(nèi)部，企業(yè)也應(yīng)當(dāng)建立合理的員工晉升渠道，健全人才儲備與培育機(jī)制，推動員工進(jìn)入地方政府部門與省級城投集團(tuán)進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，從而強(qiáng)化公司的人力資源建設(shè)。

在薪酬體系方面，城投類公司應(yīng)突破原有的行政事業(yè)單位考評體系，引入公司化的績效管理體系，將企業(yè)發(fā)展方向與薪酬管理相結(jié)合，提升績效在員工收入中的占比，建立合理的激勵機(jī)制，從而促進(jìn)員工提升工作積極性與自身業(yè)務(wù)水平。此外，還可通過激勵機(jī)制引導(dǎo)員工參與公司的內(nèi)部控制，保障公司內(nèi)部控制活動實施，引導(dǎo)企業(yè)向戰(zhàn)略性目標(biāo)健康發(fā)展。

再次，建立內(nèi)外部高效溝通交流渠道。信息與數(shù)據(jù)的高效、真實傳遞，是企業(yè)進(jìn)行高效運作的基本保障。對于城投企業(yè)而言，一是要建立對外的信息溝通渠道。一方面加強(qiáng)與政府職能部門的溝通，保障對城建項目的深度參與；另一方面要加強(qiáng)自身信息披露，提升政府部門監(jiān)管效率，保障財政資金安全，強(qiáng)化對企業(yè)的監(jiān)督和監(jiān)管，促進(jìn)企業(yè)規(guī)范化運作，提升公司治理能力。二是要加強(qiáng)內(nèi)部的信息溝通。因為在資產(chǎn)補(bǔ)充與城市項目建設(shè)過程中，城投類公司往往合并了多個地方政府企業(yè)，而要提升城投類公司的資產(chǎn)管理能力，就需要建立內(nèi)部的信息資源共建共享平臺，保障信息在城投類公司與控股企業(yè)間的高效傳輸，提升城投公司對名下企業(yè)的監(jiān)督管理能力，促進(jìn)地方企業(yè)的共同發(fā)展。

相對國家的城市化進(jìn)程而言，城投公司還是個新生事物，以后要走的路還很長，而其扮演的角色也將更加重要。提升內(nèi)部控制管理水平是實現(xiàn)城投公司高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，各類城投公司應(yīng)以問題為指引，持續(xù)深化改革，更好地服務(wù)于城市建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。