派出所民警民事糾紛調(diào)解的立法問題研究

陳穎洪

（福建警察學(xué)院，福州 350007）

一、問題的提出

糾紛指社會生活中的一種不和諧狀態(tài)，是特定的主體基于利益沖突而產(chǎn)生的一種雙邊（或多邊）的對抗行為。[1]糾紛的產(chǎn)生源于社會資源的稀缺性，以及作為社會主體的人的理性之有限與德性之不足，是社會生活中不可避免的現(xiàn)象。[2]當(dāng)前我國處于社會快速轉(zhuǎn)型期，[3]社會轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)在于利益的重分與規(guī)則的重建，與此相伴而來的是糾紛的蜂起云涌。[4]而在民事糾紛、刑事糾紛和行政糾紛等各類糾紛中，民事糾紛的數(shù)量占絕大多數(shù)。[5]面對數(shù)量眾多的民事糾紛，無論民間機(jī)制還是司法機(jī)構(gòu)都難以滿足矛盾糾紛的化解需要，[6]如何有效地解決頻發(fā)的民事糾紛成為當(dāng)前我國社會面臨的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)難題。

民事糾紛的解決方式有很多，司法審判是實(shí)現(xiàn)公平正義的終局路徑，卻不是唯一路徑，[7]除了司法審判外，還存在協(xié)商、調(diào)解、仲裁和職能部門調(diào)停等多元解決方式，其中最為常見的解決途徑是調(diào)解。調(diào)解指第三方通過疏導(dǎo)和說理等方式介入糾紛以解決矛盾的行為，包括司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解等主要方式，以上方式也被統(tǒng)稱為“大調(diào)解”。①為有效解決社會糾紛，2003年10月黨的十六屆三中全會明確了“司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解”三大調(diào)解有機(jī)結(jié)合的目標(biāo)，其后“司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解”在政府的多個政策文件中被反復(fù)提及，并被統(tǒng)稱為“大調(diào)解”。其中，司法調(diào)解的法律依據(jù)為《民事訴訟法》，人民調(diào)解的法律依據(jù)為《人民調(diào)解法》，行政調(diào)解卻尚缺明確的規(guī)定，但行政調(diào)解包括了民事糾紛調(diào)解已經(jīng)是學(xué)界的共識。參見莫于川：《我國行政調(diào)解程序法律制度發(fā)展路徑選擇》，載《南都學(xué)壇（人文社會科學(xué)學(xué)報）》2014年第2期，第70-72頁；張顯偉，杜承秀：《行政調(diào)解范圍立法存在的問題及完善建議》，載《行政管理改革》2019年第8期，第81-82頁。公安機(jī)關(guān)作為與社會群眾打交道最多的行政機(jī)關(guān)，公安調(diào)解是運(yùn)用最為頻繁的行政調(diào)解。公安派出所是公安機(jī)關(guān)基層的綜合性接處警單位，承擔(dān)著“兜底式”接處警工作，除了少部分交通調(diào)解外，①交通調(diào)解指交通警察依據(jù)《道路交通安全法》第74條，針對交通事故損害賠償所做的調(diào)解。公安調(diào)解主要指的是派出所調(diào)解。②各個地區(qū)的公安局關(guān)于接處警的規(guī)定不盡相同，在多數(shù)地區(qū)糾紛警情由指揮中心直接指派派出所民警前往處警，但個別地區(qū)的接處警由巡警先行到場，再將糾紛警情轉(zhuǎn)交給派出所。公安派出所處于社會矛盾的前沿，是維護(hù)我國社會穩(wěn)定的第一道防線，[8]在消弭社會矛盾、疏導(dǎo)民間糾紛方面發(fā)揮著極為重要的作用。調(diào)查顯示，派出所接到的糾紛警情遠(yuǎn)高于其他警情，通常占據(jù)所有警情70%以上。[9]基于民事糾紛在各類糾紛中的占比情況，轉(zhuǎn)入派出所的民事糾紛警情在派出所的各類糾紛警情中必然占有絕對比重。③派出所接處警中所接觸的社會糾紛主要包括了治安糾紛和民事糾紛兩類，因此派出所的糾紛調(diào)解也主要分為治安糾紛調(diào)解和民事糾紛調(diào)解。治安糾紛在《治安管理處罰法》的標(biāo)準(zhǔn)表述是構(gòu)成違反治安管理行為的民間糾紛，由于這類糾紛在本質(zhì)上是治安案件，已經(jīng)超出了民事糾紛范疇，因此本文簡稱其為治安糾紛；未達(dá)到違反《治安管理處罰法》的民間糾紛即是純粹的民事糾紛，為避免與違反治安管理行為的民間糾紛混淆，本文直接稱之為民事糾紛。然而，司法調(diào)解、人民調(diào)解、交通調(diào)解和治安糾紛調(diào)解均有著明確的法律依據(jù)和工作規(guī)范，派出所民警是否具有民事糾紛調(diào)解職能依然存在爭議。由于具體規(guī)定不明確，派出所民事糾紛警情的警務(wù)實(shí)踐有時會走向兩個極端：要么認(rèn)為民事糾紛調(diào)解是警務(wù)職責(zé)，并花費(fèi)數(shù)個小時甚至半天時間給予調(diào)解；要么認(rèn)為民事糾紛調(diào)解不是警務(wù)職責(zé)，民警按照“有警必出”要求趕到現(xiàn)場后除了告知外卻不作為。④筆者在重慶市有過10年的基層工作經(jīng)歷，其中2年在交警基層，8年在派出所，該警務(wù)實(shí)踐的情形既基于筆者的公安基層工作經(jīng)歷，也經(jīng)過了調(diào)研。

二、派出所民警民事糾紛調(diào)解依據(jù)不明及其成因

（一）派出所民警民事糾紛調(diào)解的法律依據(jù)爭議

《中華人民共和國人民警察法》第21條規(guī)定：“對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助?！边@一條款的規(guī)定過于模糊，該條款并未限定“糾紛”的性質(zhì)與范圍?！凹m紛”的外延理應(yīng)包括民事糾紛，但該條款的“幫助”指向不明，未能據(jù)此確定民警應(yīng)當(dāng)提供幫助的具體內(nèi)容。與此同時，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第178條和《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第3條均明確規(guī)定，對不構(gòu)成違反治安管理行為的民間糾紛，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚?。⑤?10接處警工作規(guī)則》（公通字[2003]31號）僅涉及群眾求助，并無關(guān)于糾紛處置的具體規(guī)定，且其第14條“110報警服務(wù)臺受理報警的范圍”并未包括民事糾紛。根據(jù)上述規(guī)定，民警接到民事糾紛警情后告知報警人向其他職能部門申請?zhí)幚?，并未提出其他工作要求。但《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》屬于部門規(guī)章，《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》則為非法律性質(zhì)的規(guī)范性文件，⑥ 《中華人民共和國立法法》第25條和第44條規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布；第70條規(guī)定，行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布；第85條規(guī)定，“部門規(guī)章由部門首長簽署命令予以公布。地方政府規(guī)章由省長、自治區(qū)主席、市長或者自治州州長簽署命令予以公布”?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的發(fā)文字號為“公安部令第149號”，《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》的發(fā)文字號為“公通字[2007]81號”，因此《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》為部門規(guī)章，而《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》不屬于法律、法規(guī)和規(guī)章，僅屬于非法律性質(zhì)的規(guī)范性文件。這兩個規(guī)定的立法層級均低于《中華人民共和國人民警察法》，民警不得據(jù)以對抗《中華人民共和國人民警察法》第21條的規(guī)定。質(zhì)言之，民警面對民事糾紛警情時也應(yīng)當(dāng)給予幫助，不得推諉提供幫助的職責(zé)。但是民事糾紛警情多數(shù)是報警人請求民警幫忙協(xié)調(diào)矛盾的警情，僅僅告知報警人“向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚怼保@然不能稱之為幫助，但民警應(yīng)當(dāng)如何提供幫助？由于相關(guān)法律依據(jù)不明，如何處置此類警情在警務(wù)實(shí)踐中存在極大爭議。

（二）派出所民警民事糾紛調(diào)解依據(jù)不明的原因分析

公安民警的權(quán)力在本質(zhì)上是行政權(quán)力，而行政權(quán)力是一把雙刃劍，是國家權(quán)力中最為活躍也是最容易被濫用的權(quán)力，[10]存在恣意行使的可能性。公安機(jī)關(guān)是強(qiáng)勢的行政機(jī)關(guān)，由民警調(diào)解民事糾紛，有著行政力量強(qiáng)行介入司法裁判權(quán)的顧慮?！豆膊筷P(guān)于嚴(yán)禁越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的通知》要求各地公安機(jī)關(guān)不得干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛，并將公安機(jī)關(guān)對于經(jīng)濟(jì)糾紛的干預(yù)定性為越權(quán)行為，因此派出所民警接到經(jīng)濟(jì)糾紛警情時通常直接告知報警人通過司法渠道解決。事實(shí)上，早在1989年，公安部就發(fā)布了《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)不得非法越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛案件處理的通知》，已明確制止公安機(jī)關(guān)插手經(jīng)濟(jì)糾紛的處理。這些規(guī)定的出臺，根源在于擔(dān)心公安機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，并對司法權(quán)造成不當(dāng)沖擊。司法訴訟擁有嚴(yán)密、科學(xué)的法定程序，才是確保民事糾紛得到恰當(dāng)解決的最優(yōu)方式，民警調(diào)解顯然不具備這樣的程序安排。盡管公安部的上述文件僅針對經(jīng)濟(jì)糾紛，但基于同樣的道理，對公安民警介入其他類型民事糾紛也有著類似的顧慮。除此之外，派出所民警維護(hù)治安和打擊犯罪的任務(wù)已經(jīng)十分繁重，如果賦予民警民事糾紛調(diào)解職能，勢必沖淡公安民警的主業(yè)，如何平衡治安、刑事案件等核心業(yè)務(wù)與民事糾紛調(diào)解的關(guān)系將成為民警面臨的另一個難題。正是擔(dān)心民警不當(dāng)左右當(dāng)事人的民事權(quán)利，及民事糾紛調(diào)解工作可能加重民警工作負(fù)擔(dān)，國家至今尚未出臺法律規(guī)定明確賦予民警民事糾紛調(diào)解職能，①本文論述的民事糾紛是針對公安派出所民警而言的。當(dāng)前除了交通民警調(diào)解交通事故賠償這類特殊民事糾紛外，并無其他法律規(guī)定明確賦予民警對民事糾紛的調(diào)解職能。因而，作為警務(wù)工作執(zhí)行“終端”的派出所民警在處置民事糾紛警情時常常面臨著如何作為的困擾。

三、派出所民警民事糾紛調(diào)解職能的合理性探析

盡管派出所民警調(diào)解民事糾紛存在上文所提及的一些不利因素，但民事糾紛是派出所警務(wù)實(shí)踐中極為常見的警情，為避免因法律依據(jù)不明給處警民警帶來困擾，應(yīng)當(dāng)通過立法明確派出所民警處理這類警情的職責(zé)。而在界定民警民事糾紛調(diào)解的工作職責(zé)之前，首要探析是否應(yīng)當(dāng)賦予派出所民警民事糾紛調(diào)解職能。筆者認(rèn)為派出所民警民事糾紛調(diào)解的意義重大，具備顯著的便捷性、客觀的必要性與法理上的可行性。

（一）派出所民警民事糾紛調(diào)解具有顯著便捷性

在現(xiàn)有的法律制度中，民事糾紛解決主要有司法訴訟和人民調(diào)解兩種渠道，但派出所民警調(diào)解糾紛相比這兩種渠道有著天然的“比較優(yōu)勢”。根據(jù)民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，司法訴訟需要收取一定的費(fèi)用，有著復(fù)雜的程序，而且起訴、立案、開庭到執(zhí)行均須遵守期間規(guī)定，糾紛當(dāng)事人往往由此望而卻步，產(chǎn)生“畏訴”情緒。即便是司法調(diào)解，也是以司法訴訟為前提，司法調(diào)解通常在答辯期滿后裁判作出前進(jìn)行，同樣需要耗費(fèi)當(dāng)事人的時間和訴訟成本。訴訟遲延是訴訟制度與生俱來的，長期困擾司法訴訟的頑癥。[11]訴訟周期過長使得訴訟效率低下，導(dǎo)致法院積壓案件過多，積壓的案件反過來加劇了司法訴訟的低效率。當(dāng)前我國法院正面臨著前所未有的“訴訟爆炸”，司法資源供給不足，“案多人少”矛盾日益突出。[12]面對這一現(xiàn)狀，不僅需要分流民事糾紛的解決途徑，更應(yīng)當(dāng)將民事糾紛化解在萌芽狀態(tài)。對比司法訴訟和司法調(diào)解，民警行動迅速，糾紛當(dāng)事人只要撥打報警電話，派出所民警即刻趕來，沒有訴訟費(fèi)、律師費(fèi)和交通費(fèi)等訴訟成本的困擾，也沒有晦澀難懂的訴訟程序和漫長的訴訟周期。在社會成本的層面上，民警對于民事糾紛的介入，能在糾紛發(fā)生之始有效防止社會矛盾的擴(kuò)大化，并在很大概率上能夠?qū)⒚芗皶r地予以化解，迅速地恢復(fù)社會秩序，從源頭上減少民事糾紛走向司法途徑。

盡管人民調(diào)解與派出所民警調(diào)解一樣，有著快捷、經(jīng)濟(jì)和簡易的優(yōu)點(diǎn)，但是人民調(diào)解需要當(dāng)事人自行前往辦公場所，無法在第一時間介入糾紛。有些糾紛當(dāng)事人情緒激動，伴隨著吵架，甚至輕微的推搡動作，不太可能相約前往人民調(diào)解委員會尋求解決，使得人民調(diào)解委員會無從介入糾紛。根據(jù)《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱《人民調(diào)解法》）的相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解委員會的成員多數(shù)由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產(chǎn)生，其文化背景、專業(yè)水平和權(quán)威性無法與民警比擬。在總體上，人民調(diào)解員隊伍年齡偏大，知識結(jié)構(gòu)單一，法律素養(yǎng)偏低，嚴(yán)重缺乏調(diào)解工作所需的文化知識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的調(diào)解委員會的成員則基本上是兼職的。[13]人民調(diào)解員在社會群眾的普遍印象是年齡大、能力不足，只會處理雞毛蒜皮、家長里短的“老娘舅”。[14]相比人民調(diào)解的上述不足，民警調(diào)解民事糾紛具有直接、及時和高效等顯著特征，文化程度高，且有著警察權(quán)威作為后盾，能夠讓當(dāng)事人產(chǎn)生一定的敬畏心理，更有利于調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。因此，社會群眾在糾紛發(fā)生后多數(shù)會選擇快捷的報警方式，而不是前往人民調(diào)解委員會。在筆者對于多個地區(qū)的基層調(diào)研中，除了個別地區(qū)人民調(diào)解發(fā)揮了較大作用外，多數(shù)地區(qū)人民調(diào)解委員在事實(shí)上對于解決民事糾紛的參與度并不高。

公安派出所作為非交通事故的綜合性接處警單位，民事糾紛警情大多轉(zhuǎn)入公安派出所處理，派出所民警必然處于面對社會民事糾紛的第一線。由于派出所民警調(diào)解民事糾紛具有顯著的便捷優(yōu)勢，派出所民警已成為了“大調(diào)解”框架下事實(shí)上的主力軍。

（二）派出所民警民事糾紛調(diào)解具有現(xiàn)實(shí)必要性

“為人民服務(wù)”是人民警察的宗旨，人民警察職能設(shè)置應(yīng)當(dāng)立足于人民群眾的實(shí)際需要。在“為人民服務(wù)”理念已深入民心的時代背景下，報警人在民事糾紛發(fā)生后報警求助必然希望民警能夠幫忙調(diào)解。多數(shù)民事糾紛是些雞毛蒜皮的小事，例如駕乘糾紛、消費(fèi)糾紛、鄰里矛盾和房屋租賃糾紛，只需民警簡單調(diào)解即可化解矛盾。派出所一向秉承著“有警必出”的工作機(jī)制，調(diào)解民事糾紛能夠與“有警必出”的接處警機(jī)制有機(jī)結(jié)合。但如果將這些民事糾紛遺留給其他部門處置，將極大影響到糾紛當(dāng)事人正常的工作和生活?！盀槿嗣穹?wù)”所承載的價值期待要落到實(shí)處，負(fù)責(zé)接處警的派出所民警就應(yīng)當(dāng)在力所能及的情況下為群眾提供便利，承擔(dān)起部分民事糾紛的調(diào)解職責(zé)。為社會群眾提供便利、高效、經(jīng)濟(jì)的糾紛解決渠道，也是深化政府公共服務(wù)職能以應(yīng)對當(dāng)前民事糾紛案件積壓的必要舉措。

與此同時，不少民事糾紛本身所獨(dú)有的特性，只適合由民警處理，不適合通過其他方式解決。第一種情況是標(biāo)的額小的民事糾紛，比如幾十元的駕乘糾紛，①警務(wù)實(shí)踐中，駕乘糾紛多數(shù)由派出所民警負(fù)責(zé)接處警，例如重慶警務(wù)實(shí)踐中，駕乘糾紛一律由指揮中心分派給派出所。還比如幾百元價值的消費(fèi)糾紛，只適合由民警現(xiàn)場解決。如果這類糾紛沒有得到及時處理，負(fù)有給付義務(wù)的一方一旦離開現(xiàn)場就很難將其找回，而債權(quán)方不論的士司機(jī)還是餐飲老板，耗不起時間和精力另行處理這類糾紛。第二類情況是矛盾容易激化的民事糾紛，例如醫(yī)患糾紛和感情糾紛。這類糾紛如果沒有及時得到排解，當(dāng)事人情緒達(dá)到一定臨界點(diǎn)而引發(fā)沖動傷人，甚至殺人也并不少見。[15]這類糾紛不是其他職能部門所能應(yīng)對的，如果民警不及時作為，很可能轉(zhuǎn)化為治安案件或刑事案件。一旦升級為治安案件或刑事案件，勢必會增加公安機(jī)關(guān)的處置成本，更會因此影響社會的和諧與穩(wěn)定。

派出所民警對于民事糾紛的快速介入，具有重要的社會價值。在微觀層面上，民警調(diào)解民事糾紛能為當(dāng)事人提供排解困擾、快速恢復(fù)合法權(quán)益的便利渠道；從社會的宏觀視角看，民警介入民事糾紛起到了社會“減震器”效果，能夠有效減少社會糾紛擴(kuò)大化，甚至于能夠?qū)⒈姸嗝袷录m紛化解在萌芽階段。在現(xiàn)有的社會資源中，派出所民警調(diào)解是實(shí)現(xiàn)上述價值目標(biāo)的唯一渠道，因而派出所民警具有參與民事糾紛調(diào)解的客觀必要性。

（三）派出所民警民事糾紛調(diào)解具備法理可行性

最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》（下文簡稱《若干意見》）第8條第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法對民事糾紛調(diào)處后達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后具有民事合同性質(zhì)。該條款的適用前提是第8條第1款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請或者依職權(quán)”。當(dāng)前沒有法律明確賦予派出所民警對于民事糾紛的調(diào)解權(quán)，因此派出所民警無法依職權(quán)進(jìn)行調(diào)解。但如果民警依照糾紛當(dāng)事人申請進(jìn)行調(diào)解，在理論上就符合了該條款的適用條件。事實(shí)上，只要民事糾紛當(dāng)事人自愿調(diào)解，調(diào)解過程并未受到不當(dāng)干預(yù)，即體現(xiàn)了意思自治原則，其調(diào)解結(jié)果就是雙方的真實(shí)意思表示，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒烧J(rèn)可，對于調(diào)解主體并無特定性要求。人民調(diào)解委員會不是司法機(jī)關(guān)，沒有司法機(jī)關(guān)那樣嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?，卻能行使民事糾紛的調(diào)解權(quán)，正是源于意思自治的法理。就行政機(jī)關(guān)而言，知識產(chǎn)權(quán)局具有調(diào)解有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的民事糾紛已是多個國家和地區(qū)的普遍做法。[16]而從警察職能看，交警依據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第74條規(guī)定，針對交通領(lǐng)域的損害賠償爭議所做的調(diào)解，在本質(zhì)上也是民事糾紛調(diào)解?；谕瑯拥牡览?，派出所民警對于民事糾紛的調(diào)解也具備法理上的可行性。在國際上警察處理民事糾紛作為公共管理部門服務(wù)社會的重要內(nèi)容，已經(jīng)成為多個國家警務(wù)體制改革的趨向，[17]美國、英國和新加坡等國家均存在警察調(diào)解民事糾紛的警務(wù)實(shí)踐。[18]

認(rèn)可派出所民警民事糾紛的調(diào)解職能不僅有利于民事糾紛的就地解決，還有利于后續(xù)民事訴訟的開展。派出所無力化解所有的民事糾紛，但絕大多數(shù)情況下會是第一時間介入民事糾紛的職能部門，能夠及時、全面地了解事實(shí)真相。民警調(diào)解時執(zhí)法記錄儀拍攝的現(xiàn)場視頻、照片和當(dāng)事人陳述視頻等證據(jù)，對于后續(xù)民事訴訟中的事實(shí)認(rèn)定有著極為重要的作用。

四、派出所民警民事糾紛調(diào)解的職能構(gòu)建

派出所民警調(diào)解民事糾紛具備顯著的便捷性、現(xiàn)實(shí)的必要性和法理的可行性，因此應(yīng)當(dāng)賦予派出所民警對于民事糾紛的調(diào)解職能。但誠如前文所述，民警調(diào)解民事糾紛有著不當(dāng)干預(yù)民事權(quán)利與沖淡公安核心業(yè)務(wù)的顧慮，在確立民警民事糾紛調(diào)解職能時，應(yīng)當(dāng)同時避免民警調(diào)解民事糾紛的不利因素。因此，民警調(diào)解民事糾紛立法應(yīng)當(dāng)設(shè)定民警的職權(quán)邊界，防止民警不當(dāng)干預(yù)糾紛當(dāng)事人權(quán)益，并避免民警深陷于民事糾紛調(diào)解而影響其他工作的開展。此外，構(gòu)建民警民事糾紛調(diào)解職能僅對民警民事糾紛調(diào)解職能予以立法是不夠的，還需制定配套性的制度，才能讓民警民事糾紛調(diào)解職能得到有效地行使。

（一）民警民事糾紛調(diào)解的職能范圍及程序建議

《中華人民共和國人民警察法（修訂草案稿）》新增了民警依法“調(diào)解處理民間糾紛”的職責(zé)規(guī)定，但并未明確“民間糾紛”的具體內(nèi)涵。建議將部分需要民警調(diào)處的民事糾紛類型明確納入“民間糾紛”范圍，在此基礎(chǔ)上制定類似于《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》的實(shí)施細(xì)則，采取概括式界定，輔之以列舉加排除的方式規(guī)定調(diào)解的事項(xiàng)范圍，并制定相應(yīng)的處置程序。派出所民警不是萬能的，派出所民警調(diào)解民事糾紛的出發(fā)點(diǎn)是為了便利糾紛當(dāng)事人并避免矛盾激化。因此，對于民事糾紛的調(diào)解應(yīng)當(dāng)是有限度的調(diào)解，達(dá)成上述價值目標(biāo)即可，不宜泛化民警的調(diào)解職能。派出所民警對于民事糾紛的調(diào)解建議局限于如下兩類民事糾紛。

第一類是簡易民事糾紛，如駕乘糾紛、鄰里糾紛和消費(fèi)糾紛等涉及權(quán)益不大或者情節(jié)簡單明了的糾紛，旨在為糾紛雙方當(dāng)事人提供糾紛解決的便利渠道。對于這類民事糾紛的調(diào)解在程序上應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)調(diào)自愿原則，民警必須履行調(diào)解前的權(quán)利、義務(wù)及相應(yīng)法律后果的告知職責(zé)，并在調(diào)解前核實(shí)事實(shí)證據(jù)和聽取當(dāng)事人意見。調(diào)解未果的應(yīng)當(dāng)保存證據(jù)，進(jìn)行必要的法制宣傳，移交或告知當(dāng)事人向其他部門尋求解決。基于民事糾紛警情頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)狀況，民事糾紛的調(diào)解應(yīng)當(dāng)突出高效、快捷的特色，不應(yīng)苛求程序的全面性。能夠現(xiàn)場調(diào)解的要求使用執(zhí)法記錄儀記錄全程，雙方無異議即可。執(zhí)法記錄儀的調(diào)解視頻應(yīng)當(dāng)與其他警情的視頻一樣在公安系統(tǒng)永久保存，以供各方根據(jù)需要隨時調(diào)取。需要帶回所里調(diào)解的要求使用格式化調(diào)解書，在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出調(diào)解基本要素，并留一份調(diào)解協(xié)議書在公安部門永久存檔備查。刑事附帶民事的賠償糾紛具有特殊性，但不影響其民事性質(zhì)，也可將此類糾紛納入民警的調(diào)解范圍，便于受害者及時得到經(jīng)濟(jì)上的彌補(bǔ)。①《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第90條規(guī)定，“在偵查、預(yù)審、審查起訴階段，有權(quán)提起附帶民事訴訟人向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院提出賠償要求，已經(jīng)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院記錄在案的，刑事案件起訴后，人民法院應(yīng)當(dāng)按附帶民事訴訟案件受理；經(jīng)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院調(diào)解，當(dāng)事人雙方達(dá)成協(xié)議并已給付，被害人又堅持向法院提起附帶民事訴訟的，人民法院也可以受理?！边@相當(dāng)于法院系統(tǒng)認(rèn)可了公安機(jī)關(guān)對刑事附帶民事賠償?shù)恼{(diào)解權(quán)限。第二類是需要應(yīng)急處置、避免當(dāng)事人情緒激化的民事糾紛，例如感情糾紛和醫(yī)患糾紛等，旨在避免雙方當(dāng)事人矛盾升級。對于這類糾紛民警應(yīng)當(dāng)依照工作職責(zé)主動給予調(diào)解，處置的程序應(yīng)當(dāng)著眼于場面控制、情緒疏導(dǎo)、法制宣傳和提供咨詢等方面。這一類糾紛的調(diào)解工作以平息當(dāng)事人過激情緒為核心任務(wù)，至于是否能夠達(dá)成調(diào)解協(xié)議則仍需尊重雙方當(dāng)事人的自主選擇。這類糾紛如能順利進(jìn)行調(diào)解，則應(yīng)按照第一類糾紛履行后續(xù)調(diào)解程序。

（二）民事糾紛調(diào)解工作的分流制度

盡管在警務(wù)實(shí)踐中不少公安派出所針對各類糾紛警情組建了調(diào)解團(tuán)隊，成員由專門負(fù)責(zé)調(diào)解的民警和輔警組成，甚至邀請了律師、司法干部和退休法官等人員以壯大調(diào)解團(tuán)隊，在一定程度上提高了民事糾紛調(diào)解的專業(yè)水平和效率。但民警對于民事糾紛的調(diào)解應(yīng)當(dāng)講究“短、平、快”，不宜在民事糾紛方面著力過多。公安民警是人民衛(wèi)士，民警過多充當(dāng)調(diào)解員角色，不僅會沖淡公安主業(yè)，也不利于其他部門發(fā)揮應(yīng)有的職能。為此，民警不應(yīng)當(dāng)包攬民事糾紛調(diào)解，而應(yīng)當(dāng)對民事糾紛調(diào)解工作予以恰當(dāng)分流。對于不屬于上文所述的調(diào)解范圍，以及調(diào)解未果的糾紛，應(yīng)當(dāng)在盡到應(yīng)盡職責(zé)后由其他職能部門處置。鑒于司法途徑周期過長，最好的方式就是建立公安機(jī)關(guān)與其他部門的移交制度，為社會群眾提供替代性糾紛解決路徑。

民警民事糾紛調(diào)解的工作移交應(yīng)當(dāng)將與人民調(diào)解委員會的聯(lián)動作為重點(diǎn)，因?yàn)閷⒓m紛移交給人民調(diào)解委員會不僅符合《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》關(guān)于完善人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解聯(lián)動工作體系的目標(biāo)，而且人民調(diào)解本是民事糾紛得以快速解決的重要渠道，充分發(fā)揮人民調(diào)解委員會的功能，有助于滿足社會糾紛化解需要。[19]由于多數(shù)糾紛當(dāng)事人在糾紛發(fā)生后習(xí)慣于報警求助，因此如何構(gòu)建派出所與人民調(diào)解委員會之間合理的銜接機(jī)制就顯得格外重要。某市公安局于2019年發(fā)布了《人民調(diào)解與110非警務(wù)事項(xiàng)對接分流機(jī)制實(shí)施方案》，根據(jù)該方案，該市110自2019年7月起，在接到醫(yī)患糾紛、鄰里糾紛、家庭糾紛、婚戀糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛和租賃糾紛等6類民事糾紛警情后，將通過電話轉(zhuǎn)接方式流轉(zhuǎn)給人民調(diào)解委員會。筆者認(rèn)為這是一個值得提倡的進(jìn)步舉措，但也存在明顯的不足。根據(jù)該方案，民事糾紛在未經(jīng)民警前置性調(diào)解的情況下直接分流給人民調(diào)解委員會，當(dāng)事人需要自行前往就近的人民調(diào)解委員會進(jìn)行調(diào)解。這不僅使得民事糾紛的便利性不足，更重要的是缺失了民警現(xiàn)場控制和情緒疏導(dǎo)這一前置性調(diào)解環(huán)節(jié)。負(fù)責(zé)分流糾紛調(diào)解工作的接線員很難判斷糾紛的真實(shí)狀況。有些民事糾紛，典型的如醫(yī)患糾紛，糾紛當(dāng)事人往往情緒激動，矛盾激化只在轉(zhuǎn)瞬之間，當(dāng)事人不太可能自行前往人民調(diào)解委員。即便前往，人民調(diào)解委員會也很難掌控事態(tài)。待到事態(tài)即將失控再通知民警前來處置，民事糾紛很可能在民警到來前已經(jīng)升級為治安糾紛，甚至是刑事糾紛。因此，建議民事糾紛警情仍然由民警進(jìn)行前置性調(diào)處，對于需要由人民調(diào)解委員會解決的糾紛由民警移交。如此既能有效避免上述不利情形，也能避免民事糾紛過多流向公安派出所而導(dǎo)致人民調(diào)解委員會的職能閑置。除了人民調(diào)解委員會，商圈設(shè)點(diǎn)的“消保委”、消費(fèi)者協(xié)會、勞動仲裁部門和工商部門等單位也理應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的作用，出警民警應(yīng)當(dāng)根據(jù)民事糾紛的性質(zhì)將糾紛移送給這些職能部門。

（三）民警民事糾紛調(diào)解的訴調(diào)銜接制度

根據(jù)上文對于民警調(diào)解民事糾紛的職能設(shè)定，除了部分容易激化的民事糾紛外，派出所民警民事糾紛調(diào)解范圍主要局限于簡易民事案件。糾紛雙方如能達(dá)成調(diào)解協(xié)議，一般會自行履行自身的協(xié)議義務(wù)，且多數(shù)情況下可以當(dāng)場履行完畢。但難免存在個別調(diào)解協(xié)議涉及較為重要的或者當(dāng)事人較為關(guān)切的權(quán)益，需要強(qiáng)制執(zhí)行。這種情形下就需要訴調(diào)對接，使調(diào)解協(xié)議具備司法執(zhí)行力，否則不僅會造成行政資源浪費(fèi)，而且會損害民警的執(zhí)法權(quán)威及當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利。

最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第20條規(guī)定：“經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》第29條也明確規(guī)定：“進(jìn)一步完善調(diào)解銜接機(jī)制。對經(jīng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，需要確認(rèn)效力的，有管轄權(quán)的人民法院應(yīng)當(dāng)依法及時審查確認(rèn)。”盡管這兩個文件均屬于法院系統(tǒng)的內(nèi)部文件，①《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》（法發(fā)[2009]45號）與《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》（法發(fā)[2010]16號）并非司法解釋，也均未符合《立法法》關(guān)于法律、法規(guī)和規(guī)章的發(fā)文規(guī)定。不足以作為民警民事糾紛調(diào)解協(xié)議訴調(diào)對接的直接依據(jù)，但《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）有著與上述文件相對應(yīng)的法律制度?！睹袷略V訟法》規(guī)定了法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的特別程序，其第201條規(guī)定了司法確認(rèn)的申請條件，成為調(diào)解組織的調(diào)解協(xié)議實(shí)行上述司法確認(rèn)的法律依據(jù)。根據(jù)《民事訴訟法》第201條規(guī)定，調(diào)解組織需得到法律認(rèn)可，因此派出所民警民事糾紛調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)，需以法律賦予派出所民警民事糾紛調(diào)解職能為前提。為了讓派出所民警民事糾紛調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)具有可操作性，也有待于借鑒《人民調(diào)解法》第33條實(shí)行配套性的訴調(diào)銜接立法。

調(diào)解不是司法程序，為避免調(diào)解協(xié)議存在法律瑕疵，《民事訴訟法》第202條規(guī)定了調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)前的審查程序。對于派出所民警民事糾紛調(diào)解的司法審查，應(yīng)當(dāng)著重核實(shí)協(xié)議的達(dá)成是否存在《民事訴訟法》司法解釋第358條所規(guī)定的違反自愿原則的情形。為了讓民警民事糾紛調(diào)解行為的監(jiān)督更全方位、更具專業(yè)化，②《中華人民共和國人民警察法》第42條至47條規(guī)定了檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安部門上級機(jī)關(guān)和公民等主體有權(quán)監(jiān)督人民警察的職務(wù)行為，《公安機(jī)關(guān)督察條例》規(guī)定了公安督察機(jī)構(gòu)對公安民警履職行為的常態(tài)化監(jiān)督制度，鑒于民事糾紛調(diào)解的法律專業(yè)性，司法機(jī)關(guān)對于民警調(diào)解行為的監(jiān)督具有明顯的專業(yè)優(yōu)勢。司法審查除了作為司法確認(rèn)的前置程序外，建議將其作為糾紛當(dāng)事人對民警調(diào)解行為提出異議的獨(dú)立程序，以矯正民警的不當(dāng)作為或法律漏洞。

（四）民警民事糾紛調(diào)解的能力建設(shè)

民警的調(diào)解能力是民警履行民事糾紛調(diào)解職能不可忽視的因素。民事糾紛調(diào)解不同于治安糾紛調(diào)解，治安糾紛在本質(zhì)上是治安案件，是派出所民警熟悉的領(lǐng)域。但民事糾紛調(diào)解往往涉及多元化的知識和技能，除了需要大體掌握婚姻法、合同法和勞動法等法律知識外，民警還需要能夠運(yùn)用現(xiàn)場掌控、溝通交流、把握癥結(jié)和尋找問題突破口等基本技能。通過查閱全國各公安院校官網(wǎng)，除了上海公安學(xué)院第二?？凭熘笓]與戰(zhàn)術(shù)專業(yè)的“民事法律基礎(chǔ)”課程以民事糾紛調(diào)解為教學(xué)內(nèi)容外，僅有中國人民公安大學(xué)的工作會議簡略提及民事調(diào)解能力的培養(yǎng)要求，多數(shù)公安院校畢業(yè)的民警在入職前缺乏系統(tǒng)的調(diào)解知識儲備和技能訓(xùn)練。根據(jù)筆者公安基層工作經(jīng)歷，在平時的警務(wù)培訓(xùn)中也往往只重視社區(qū)管理、治安和刑事案件辦理等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，鮮有涉及糾紛調(diào)解工作的專業(yè)化指導(dǎo)。因此，派出所民警調(diào)解民事糾紛時多數(shù)依賴自身的經(jīng)驗(yàn)，往往耗時過多，久拖不決，甚至于因調(diào)解方式不當(dāng)，導(dǎo)致矛盾升級，或?qū)?dāng)事人的不良情緒引向民警自身，引發(fā)投訴、信訪。

為讓民警能夠更好地履行民事糾紛調(diào)解職能，應(yīng)當(dāng)有計劃地開展民警民事糾紛調(diào)解的能力建設(shè)。首先，公安院校應(yīng)當(dāng)增設(shè)調(diào)解課程，系統(tǒng)地傳授民事糾紛調(diào)解的相關(guān)知識和技能。在知識方面，應(yīng)當(dāng)講解與民事糾紛調(diào)解相關(guān)的法律知識基本概要，以及必要的心理學(xué)和醫(yī)學(xué)常識。在技能方面，建議針對民事糾紛調(diào)解實(shí)踐，著眼于三方面能力的培養(yǎng)：一是掌控現(xiàn)場的能力，樹立公正、權(quán)威和耐心的第一印象，并能夠恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用引導(dǎo)性語言，緩解雙方的對抗心理；二是訪談技巧，掌握語言溝通、耐心傾聽和共情等技巧；三是解決問題的能力，具體包括提煉焦點(diǎn)、分析問題和解決問題等技能。其次，應(yīng)當(dāng)針對派出所民警建立常態(tài)化的民事糾紛調(diào)解培訓(xùn)機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)分享機(jī)制。在公安局層面上，應(yīng)當(dāng)定期安排法制人員向派出所民警宣講法律知識，選派優(yōu)秀的調(diào)解專家傳授成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并聘請研究機(jī)構(gòu)和法院等單位的權(quán)威人員提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這些講座形式的培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)著眼于實(shí)踐的針對性，以案件的分析為主導(dǎo)，并答疑解惑，幫助民警反思調(diào)解實(shí)踐中存在的問題和揣摩調(diào)解方法。例如“老馬調(diào)解工作室”以“心靈導(dǎo)師”著稱，倡導(dǎo)循循善誘的溝通技巧，[20]對于民警的調(diào)解警務(wù)實(shí)踐具有借鑒價值。在派出所層面上，建議建立常態(tài)化的經(jīng)驗(yàn)分享機(jī)制，在例會中抽出部分時間進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流。實(shí)踐出真知，每一個民警在調(diào)解工作中都能有一定的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)。再次，鑒于民事糾紛涉及的領(lǐng)域眾多，必然涉及某些民警陌生的知識，有必要與時俱進(jìn)地建設(shè)民事糾紛調(diào)解的微信公眾號，便于民警隨時查閱參考資料。微信公眾號對調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)起到指導(dǎo)作用，建議設(shè)置如下欄目：一是匯編民事糾紛調(diào)解相關(guān)的法律和其他常識，以及實(shí)用的調(diào)解技巧，打造成調(diào)解工作百科全書式的資料庫。二是設(shè)置調(diào)解專家的咨詢通道和民警的經(jīng)驗(yàn)交流平臺，暢通民警糾紛調(diào)解工作的指導(dǎo)與建議渠道。此外，還可以分門別類地匯集一些典型的調(diào)解案例，包括成功和失敗例子，并附加簡練的評注。

五、結(jié)語

當(dāng)前我國處于經(jīng)濟(jì)社會快速轉(zhuǎn)型時期，在此時代背景下社會矛盾層出不窮。在各類社會矛盾糾紛中，民事糾紛的數(shù)量最多、最為繁雜。公安派出所作為公安機(jī)關(guān)“兜底式”的綜合性接處警單位，是110快速處警模式的主要執(zhí)行部門，在日常工作中經(jīng)常接到民事糾紛警情，派出所民警調(diào)解民事糾紛在事實(shí)上已經(jīng)成為常態(tài)性工作。派出所民警調(diào)解民事糾紛不僅擁有其他糾紛解決方式所不具備的優(yōu)勢，而且部分民事糾紛必須由派出所民警當(dāng)場介入。但我國還沒有派出所民警調(diào)解民事糾紛的相關(guān)立法，這導(dǎo)致派出所民警在處置民事糾紛時缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏相應(yīng)的合法性依據(jù)，因此派出所民警民事糾紛調(diào)解立法既具有重要的警務(wù)實(shí)踐價值，對于警務(wù)體制改革也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但此文的研究主要基于重慶市和福建省兩地的警務(wù)情況，警務(wù)調(diào)研有所局限，同時派出所民警民事糾紛調(diào)解涉及民法和民事訴訟法問題，囿于筆者的專業(yè)知識，此項(xiàng)立法的研究廣度和深度仍有待拓展。