生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制存在的問題與對(duì)策

楊江濤

（濟(jì)澤環(huán)?？萍迹ㄉ虾＃┯邢薰?上海 200439）

近兩年來,上海市的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目飛速增加,隨之而來的是水土保持方案編制人員人手不足,外加實(shí)施“放管服”改革,取消了對(duì)編制單位和編制人員的資質(zhì)要求,導(dǎo)致了市場(chǎng)上第三方編制人員的專業(yè)能力和技術(shù)水平良莠不齊,水土保持方案編制效率低下。建設(shè)單位、施工單位對(duì)水土保持工作的開展認(rèn)識(shí)不高,僅僅以為只要拿到水務(wù)部門的行政批復(fù)即可,在實(shí)際的施工過程中對(duì)水土保持工作關(guān)注度不夠。水土保持編制單位只有歸納和總結(jié)現(xiàn)階段水土保持方案編制過程中存在的問題,并提出相應(yīng)對(duì)策和建議,才能將水土保持方案編制的更符合水土保持實(shí)際需要,才能使得水保方案確定的水土流失防治措施進(jìn)一步發(fā)揮水土保持效益。

1 水土保持方案編制存在的問題

1.1 對(duì)編制水土保持方案認(rèn)識(shí)不足

1.1.1 水土保持意識(shí)淡薄

多數(shù)生產(chǎn)建設(shè)單位在進(jìn)行房地產(chǎn)類建設(shè)的時(shí)候,一味追求經(jīng)濟(jì)效益,忽視水土保持工作的開展。新水保法第二十七條明確規(guī)定水土保持“三同時(shí)”制度要求,而實(shí)際建設(shè)單位在完成水土保持方案報(bào)批手續(xù)之前,便已先行開工建設(shè),使得后續(xù)水土保持工作缺少水土保持方案指導(dǎo),嚴(yán)重影響了后續(xù)水土保持措施的可操作性、有效性。

1.1.2 后續(xù)水土保持工作承諾流于形式

由于水土保持方案編制階段一般為可研階段,水土保持方案中需要對(duì)項(xiàng)目的土石方來源去向,臨時(shí)用地的歸還,水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收工作的開展進(jìn)行說明與承諾。生產(chǎn)建設(shè)單位在實(shí)際操作過程中,為了盡快地拿到水土保持方案行政批復(fù),做出的相關(guān)承諾往往只字不提水土保持責(zé)任與承擔(dān)違法后果,使得承諾容易變?yōu)橐患埧瘴摹?/p>

1.1.3 水土保持組織管理松散、落后

大多數(shù)建設(shè)單位在項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過程中,并未設(shè)立水土保持工作組織機(jī)構(gòu)、落實(shí)相關(guān)人員及其工作職責(zé),而是將水土保持編制工作全權(quán)交給第三方編制單位,項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提供水土保持編制前提資料不及時(shí),導(dǎo)致水土保持方案編制工作延后,難以保證水土保持設(shè)施“三同時(shí)”制度的實(shí)施。

1.2 設(shè)計(jì)水平年的確定問題

在水土保持方案評(píng)審過程中,部分評(píng)審專家認(rèn)為前半年竣工項(xiàng)目,設(shè)計(jì)水平年為項(xiàng)目完工當(dāng)年；下半年竣工項(xiàng)目,設(shè)計(jì)水平年為完工后一年。這種評(píng)判方式單一,難以貫徹設(shè)計(jì)水平年的水土保持理念,這些都需要有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),而且設(shè)計(jì)水平年的界定不清還會(huì)影響水土保持監(jiān)測(cè)時(shí)間。

1.3 林草覆蓋率的確定問題

在項(xiàng)目建設(shè)沒有占用臨時(shí)用地的情況下,林草覆蓋率一般都可以按照南方紅壤區(qū)一級(jí)防治指標(biāo)達(dá)到25%,又因?yàn)樯虾Ｊ形挥诳h級(jí)以上城市區(qū)域,該指標(biāo)上調(diào)1～2個(gè)百分點(diǎn),為26%～27%；若項(xiàng)目區(qū)又位于上海市水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)內(nèi),該指標(biāo)繼續(xù)上調(diào)1～2個(gè)百分點(diǎn),達(dá)到27%～29%。此時(shí)將上調(diào)后的林草覆蓋率與市容綠化部門批復(fù)的綠地率進(jìn)行比較,最終取最大的為林草覆蓋率的防護(hù)指標(biāo)。

在沒有臨時(shí)用地的情況下,選用這種計(jì)算方法確定的林草覆蓋率指標(biāo)是符合水土保持要求的,但當(dāng)水土流失防治責(zé)任范圍含臨時(shí)用地時(shí),這種林草覆蓋率指標(biāo)的計(jì)算方式會(huì)使得可復(fù)綠的臨時(shí)用地的林草覆蓋率缺少防護(hù)指標(biāo),容易導(dǎo)致在后期水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí),對(duì)臨時(shí)用地跡地恢復(fù)出現(xiàn)責(zé)任不清的情況。

1.4 表土剝離工作難以實(shí)施

1.4.1 對(duì)表土剝離的重要性不了解

據(jù)有關(guān)資料記載,自然風(fēng)化1 cm厚表土層需要400 年時(shí)間[1]。表土對(duì)于滿足一個(gè)國家的糧食供應(yīng)來說是一種戰(zhàn)略資源。人類社會(huì)中幾乎全部用作食物的農(nóng)產(chǎn)品都是來源于土壤。因此土壤是一種重要的自然資源,土壤層和耕地資源一樣需要保護(hù)[2]。

建設(shè)單位和施工單位對(duì)表土剝離及再利用的做法認(rèn)識(shí)不高,一切以工程進(jìn)度為先,以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為先,導(dǎo)致表土剝離的落實(shí)度和執(zhí)行度弱。隨著近幾年上海市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的增多,如果不加保護(hù),則將會(huì)有大量的表土資源的被破壞。

1.4.2 無法明確堆存地點(diǎn)

如果項(xiàng)目建設(shè)涉及表土剝離工作,則需要在水土保持方案中明確剝離表土的堆放保存地點(diǎn),但在實(shí)際操作過程中存在較大困難。一般情況下,項(xiàng)目區(qū)表土在完成剝離之后,需要項(xiàng)目區(qū)內(nèi)或其它固定范圍內(nèi)進(jìn)行堆存與保護(hù),以供后期綠化綜合利用,但實(shí)際上許多房地產(chǎn)項(xiàng)目在開展過程中,往往受征占地場(chǎng)地所限沒有空閑區(qū)域?qū)Ρ硗吝M(jìn)行存儲(chǔ)與保護(hù),而表土堆存在項(xiàng)目區(qū)之外的臨時(shí)用地,則建設(shè)單位需要租用臨時(shí)用地,在一定程度上會(huì)增加表土堆存的時(shí)間和金錢成本,這將會(huì)導(dǎo)致建設(shè)單位將剝離的表土亂堆亂放,甚至不會(huì)考慮開展表土剝離工作。

表土剝離工作的設(shè)計(jì)規(guī)劃是水土保持方案編制的重點(diǎn)內(nèi)容,但往往因?yàn)橹黧w單位對(duì)表土剝離的認(rèn)識(shí)不高、短時(shí)間無法確定表土堆存位置而導(dǎo)致水土保持方案延期批復(fù),最終致使表土剝離工作執(zhí)行力普遍較低,利用更少,大量表土資源被破壞和浪費(fèi),甚至造成嚴(yán)重的水土流失。

1.5 臨時(shí)用地手續(xù)缺失

在編制水土保持方案時(shí),需要對(duì)臨時(shí)用地的來源、大小、使用時(shí)間、水土流失責(zé)任主體、后續(xù)歸還規(guī)劃。一般水保方案編制深度為可研深度,臨時(shí)用地相關(guān)手續(xù)需要向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)或與土地所有者簽訂臨時(shí)租賃協(xié)議。但是建設(shè)單位或總包單位簽訂的臨時(shí)用地租賃協(xié)議普遍存在協(xié)議簽訂時(shí)間太久、不規(guī)范、場(chǎng)地恢復(fù)責(zé)任主體不清的問題,容易造成臨時(shí)用地恢復(fù)不及時(shí)或恢復(fù)不到位的結(jié)果。這幾個(gè)問題疊加導(dǎo)致水保方案編制時(shí)間的增加,影響水土保持措施施工進(jìn)度,進(jìn)而使得項(xiàng)目水土保持進(jìn)度不能滿足“三同時(shí)”制度要求。

2 水土保持方案編制對(duì)策與建議

2.1 對(duì)建設(shè)單位

《中華人民共和國水土保持法》明確規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)水土資源、預(yù)防和治理水土流失的義務(wù),并有權(quán)對(duì)破壞水土資源、造成水土流失的行為進(jìn)行舉報(bào)。”建設(shè)單位要提高對(duì)水土保持的認(rèn)識(shí),水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容,也是我國基本國策之一。要勇于承擔(dān)項(xiàng)目開發(fā)所產(chǎn)生的水土保持主體責(zé)任。建設(shè)單位在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)應(yīng)考慮水土保持“三同時(shí)”制度的要求,及時(shí)安排水土保持負(fù)責(zé)人或管理機(jī)構(gòu),以免影響項(xiàng)目水土保持方案編制的進(jìn)度。

2.2 對(duì)編制單位

2.2.1 水土保持承諾

在水土保持方案編制過程中,編制單位一定要要求建設(shè)單位做出的相關(guān)承諾必須包含明確的內(nèi)容和水土流失責(zé)任主體,例如項(xiàng)目土方開挖的數(shù)量、來源去向、水土流失責(zé)任主體對(duì)象及違法應(yīng)承擔(dān)后果。

2.2.2 設(shè)計(jì)水平年

以生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目房地產(chǎn)工程項(xiàng)目A為例,項(xiàng)目A概況見表1。

表1 項(xiàng)目A概況表

依據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50433-2018）的說明：水土保持方案確定的水土保持措施實(shí)施完畢并初步發(fā)揮效益的年份是設(shè)計(jì)水平年。一般來說,水土保持方案中所設(shè)計(jì)的措施在項(xiàng)目竣工前均能完成,其中植物措施水土保持效益發(fā)揮時(shí)間最遲。房地產(chǎn)工程施工時(shí)綠化工程一般是在竣工前兩個(gè)月內(nèi)開始實(shí)施,即2020年7月～8月完成。上海市雨季為6月～9月,期間降水充沛,能夠滿足喬、灌、草的生長需求,植物措施布設(shè)的當(dāng)年就能較好地生長,并初步產(chǎn)生固土固水的水土保持效益。因此,該工程設(shè)計(jì)水平年應(yīng)定為項(xiàng)目完工當(dāng)年,即2020年。

對(duì)于建設(shè)類項(xiàng)目。在實(shí)際操作時(shí),設(shè)計(jì)水平年應(yīng)以上海市的雨季最后一個(gè)月（9月）為分界線,即9月底前完工的項(xiàng)目,水平年取當(dāng)年; 10月份及以后完工項(xiàng)目,水平年取下一年。

2.2.3 林草覆蓋率

依前文的取值方法,則林草覆蓋率指標(biāo)為35%。符合水土保持理念的林草覆蓋率指標(biāo)取值方法應(yīng)為：“能高則高”。按照“能高則高”原則取值,則該項(xiàng)目林草覆蓋率防治指標(biāo)應(yīng)為1.27/3.25=39.08%。通過兩種方法比較,后一種方法將臨時(shí)用地內(nèi)復(fù)綠的水土保持責(zé)任以防治指標(biāo)的方式確認(rèn)下來,更加符合水土保持的理念。

2.2.4 表土剝離

通常來說,完成表土剝離后,應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位提供表土堆放場(chǎng)地來進(jìn)行臨時(shí)堆放和保護(hù)。當(dāng)建設(shè)單位無法提供表土堆放場(chǎng)地時(shí),應(yīng)另尋其他需要表土的項(xiàng)目或者將表土剝離和保護(hù)工作根據(jù)剝離要求轉(zhuǎn)交給有土方流轉(zhuǎn)資質(zhì)的土方單位來實(shí)施,然后雙方簽訂表土剝離工作專項(xiàng)協(xié)議作為水土保持方案附件來說明表土剝離工作的具體安排及水土流失責(zé)任對(duì)象。

2.2.5 臨時(shí)用地

在編制水土保持方案時(shí),若建設(shè)單位提供不了臨時(shí)用地支撐性文件,則需要在附件中以臨時(shí)用地承諾書的方式來說明該臨時(shí)用地的來源、面積大小、使用時(shí)間、后續(xù)歸還規(guī)劃、水土流失責(zé)任及主體對(duì)象,并要求相關(guān)方蓋章確認(rèn)責(zé)任對(duì)象,確保臨時(shí)用地水土保持工作有效開展。

2.3 對(duì)水土保持管理部門

2.3.1 加強(qiáng)水土保持法律法規(guī)宣傳

水務(wù)部門在進(jìn)行水土保持宣傳時(shí),以往宣傳只注意形式上的宣傳和面上的宣傳,多見于水務(wù)相關(guān)部門報(bào)刊登載有關(guān)宣傳稿件,而對(duì)于生產(chǎn)建設(shè)單位的宣傳較少；以往只注重宣傳法律條文,而對(duì)法律及制定落實(shí)的意義有所欠缺。水務(wù)部門應(yīng)結(jié)合電視、廣播及新興自媒體媒體進(jìn)行多渠道的宣傳教育,重點(diǎn)宣傳水土保持知識(shí)、相關(guān)的法律法規(guī)和對(duì)于生態(tài)環(huán)境的重大意義,有利于民眾充分認(rèn)識(shí)到水土保持對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的作用,有利于水土保持預(yù)防與防治形成法制觀念。

2.3.2 推動(dòng)水土保持補(bǔ)償費(fèi)的實(shí)施

水土保持補(bǔ)償費(fèi)是由水行政（水保）主管部門代表政府向責(zé)任單位和個(gè)人征收的種補(bǔ)償性質(zhì)的費(fèi)用。新水土保持法明確規(guī)定了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度,各?。▍^(qū)、市）現(xiàn)行的水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度應(yīng)根據(jù)新法在收費(fèi)機(jī)理、費(fèi)種名稱、征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)等方面盡快地予以完善[3]。

2021年8月27日,上海市水務(wù)局與國家稅務(wù)總局聯(lián)合以滬水務(wù)[2021]550號(hào)文件下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《上海市水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》的通知。由于上海市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展水土保持工作較晚,目前各項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)的繳納認(rèn)識(shí)不夠,各級(jí)水務(wù)部門和稅務(wù)部門對(duì)《上海市水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳、推廣是當(dāng)前水土保持工作急需補(bǔ)充完善的一步。依法征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)有如下幾方面好處：有利于全民增強(qiáng)執(zhí)行《中華人民共和國水土保持法》自覺性,最大限度地保護(hù)人們的生存環(huán)境；有利于讓開展經(jīng)營活動(dòng)的單位和個(gè)人不斷強(qiáng)化對(duì)水土資源重要性的認(rèn)識(shí),自覺規(guī)范和約束自己的經(jīng)營行為；有利于水土保持方案實(shí)施,加快水土流失的治理。此項(xiàng)工作做得好,將對(duì)水土保持各方快速地開展相關(guān)工作有重大意義。

3 結(jié)語

近幾年來,上海市的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目逐漸增多,局部地區(qū)的水土流失有擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制成為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)過程中重點(diǎn)工作之一,對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展具有較為重要的影響[4]。水土保持方案是建設(shè)單位進(jìn)行水土流失防治工作的指導(dǎo)文件,也是水務(wù)部門監(jiān)督執(zhí)法的重要依據(jù)。為保證水土保持方案的編制質(zhì)量,方案編制人員應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到編制過程中遇到的主要問題,并通過不斷學(xué)習(xí)與思考來提升方案的編制水平,使得水土保持方案編制工作規(guī)范化體系,進(jìn)而促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治。