武漢城市軌道交通用地控制規(guī)劃管理與實踐

姚 霏 吳俊荻 何 寰

(武漢市規(guī)劃研究院，430014，武漢∥第一作者，工程師)

城市軌道交通用地控制是為保證規(guī)劃城市軌道交通項目的實施而對區(qū)間、車站、車場及變電所等相關(guān)設(shè)施進行的用地預(yù)控，以協(xié)調(diào)城市軌道交通建設(shè)與城市用地的關(guān)系。《城市軌道交通工程項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》首次提出用地控制的劃定標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃要求[1]。之后，相關(guān)技術(shù)人員結(jié)合理論研究及實踐經(jīng)驗進行了優(yōu)化完善。文獻[2]認(rèn)為城市軌道交通用地控制應(yīng)兼顧工程建設(shè)需要和相應(yīng)的換乘設(shè)施要求，并以武漢地鐵2號線為例研究了車站換乘設(shè)施的控制標(biāo)準(zhǔn)與用地規(guī)模；文獻[3]分析了城市軌道交通用地控制的影響因素，提出了線路走廊用地控制指標(biāo)與車站樞紐用地控制要求；文獻[4]提出了車站附屬設(shè)施用地控制的改進建議；文獻[5]討論了城市軌道交通用地控制與城市規(guī)劃管理的關(guān)系，總結(jié)了車輛基地、控制中心等設(shè)施的用地特征與控制規(guī)模；文獻[6]提出了基于不同規(guī)劃階段的城市軌道交通用地控制實施方法。此外，文獻[7]在修訂中補充了用地控制指標(biāo)，對比文獻[1]優(yōu)化了線路區(qū)間的控制寬度，細化了車站的控制指標(biāo)，明確了車輛基地、控制中心、主變電所的總體規(guī)模。

這些研究及標(biāo)準(zhǔn)雖明確了城市軌道交通用地控制的規(guī)劃內(nèi)容及控制標(biāo)準(zhǔn)，但與城市規(guī)劃對接不足，在具體實踐中存在一定的片面性。

武漢市相關(guān)部門在實踐中將相關(guān)研究成果與規(guī)劃編制管理相結(jié)合，建立了同城市規(guī)劃、工程設(shè)計及審批管理相適應(yīng)的城市軌道交通用地控制方法，來統(tǒng)籌城市軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展。

1 城市軌道交通控制線的劃定方法

1.1 基本標(biāo)準(zhǔn)

1.1.1 線路區(qū)間

控制線寬度一般為30.0 m，以上下行線路中線的中心線兩側(cè)各15.0 m劃定[8]；當(dāng)控制線與區(qū)間結(jié)構(gòu)凈距小于3.0 m(線間距大于17.2 m)時，以上下行線路中線各外放10.0 m劃定?？刂凭€由直線及圓曲線構(gòu)成，不設(shè)緩和曲線，以便規(guī)劃放線。

1.1.2 車站

有總平面方案的，以結(jié)構(gòu)外邊線外放10.0 m(其中風(fēng)亭外放15.0 m、車站主體兩端外放20.0 m)劃定；特殊困難條件下，經(jīng)論證按外放距離不少于3.0 m劃定。無總平面方案的，普通車站按照控制線寬度為100.0 m、B型車控制線長度為250.0 m、A型車控制線長度為300.0 m劃定，帶配線(停車線、渡線、待避線)的車站按照控制線寬度為100.0 m、B型車控制線長度為600.0 m、A型車控制線長度為700.0 m劃定[9]。控制線盡量與道路紅線平行，間距取整，以便規(guī)劃放線及用地規(guī)整。

1.1.3 停車場與車輛段

停車場控制線長約900 m、寬約150 m，車輛段控制線長約1400 m、寬約300 m；形狀盡量規(guī)整、避免切割用地及中斷城市干道。面積指標(biāo)滿足文獻[7]的相關(guān)要求，總體布局結(jié)合線路規(guī)模及線網(wǎng)資源共享規(guī)劃確定。

1.1.4 區(qū)間風(fēng)井、控制中心與變電所

區(qū)間風(fēng)井以結(jié)構(gòu)外邊線外側(cè)15.0 m劃定控制線，控制中心及變電所以結(jié)構(gòu)外邊線外側(cè)10.0 m劃定控制線，面積規(guī)模應(yīng)滿足文獻[7]的相關(guān)要求，總體布局應(yīng)結(jié)合線網(wǎng)資源共享規(guī)劃確定。

1.1.5 P+R(停車換乘)停車場

一般在初步設(shè)計階段，考慮客流預(yù)測、交通策略、站點區(qū)位及用地條件等因素，按地面30 m2/車位、室內(nèi)35 m2/車位的標(biāo)準(zhǔn)劃定用地規(guī)模。

1.2 局部優(yōu)化

城市軌道交通控制線不僅是城市軌道交通建設(shè)的保障，也是開展房屋征收的基礎(chǔ)[10]，需符合城市規(guī)劃相關(guān)要求。在按照基本標(biāo)準(zhǔn)劃定控制線的同時，應(yīng)詳細對接沿線用地情況，從以下方面對控制范圍予以優(yōu)化調(diào)整。

1)現(xiàn)狀地形方面。嚴(yán)格避讓高層建筑及地下室邊線；如控制線內(nèi)縮不影響軌道功能，則應(yīng)避讓騎線樓；結(jié)合道路立交、人行通道、排水干管及綜合管廊等設(shè)施的平面及豎向布局，優(yōu)化控制范圍。

2)用地規(guī)劃方面。嚴(yán)格避讓湖泊藍線、文物紫線(區(qū)間除外)；充分協(xié)調(diào)與市政黃線的關(guān)系，避免影響基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)及安全；統(tǒng)籌利用道路紅線、城市綠線及建筑退線設(shè)置出入口及風(fēng)亭等附屬設(shè)施；避免影響醫(yī)院及中小學(xué)等公益性設(shè)施用地的規(guī)劃建筑布局及建設(shè)指標(biāo)(如醫(yī)院床位、學(xué)校班數(shù)等)；盡量結(jié)合已經(jīng)規(guī)劃的商業(yè)服務(wù)及辦公等公共服務(wù)用地來劃定車站控制線，以復(fù)合車站附屬設(shè)施。

3)土地利用方面。嚴(yán)格避讓基本農(nóng)田；盡量避讓部隊及城中村用地，減少建設(shè)協(xié)調(diào)難度；適當(dāng)結(jié)合土地權(quán)屬邊界劃定控制線，便于土地整體征收使用，減少對周邊土地使用功能的影響；充分對接控制線穿越地塊的批租劃撥情況，避讓已批在建地塊，協(xié)調(diào)已批未建地塊；適當(dāng)延伸或擴大控制線至相鄰道路紅線、綠線及用地邊界，整合零碎夾角地，實現(xiàn)區(qū)域整體建設(shè)提升。

4)城市軌道交通建設(shè)方面，不應(yīng)按照工程可行性研究方案機械地劃定車站附屬設(shè)施控制線，而要綜合考慮站點周邊的用地功能、出行方向、道路條件、房屋征收及地形高差等因素，合理調(diào)整或擴大出入口及風(fēng)亭的控制范圍，為下步深化設(shè)計預(yù)留條件(見圖1)；車站控制線應(yīng)滿足非機動車停車、市政管線遷改、人行道還建等所需空間。

圖1 武漢地鐵11號線武漢體育學(xué)院站的控制線

總體而言，控制線的優(yōu)化調(diào)整需要規(guī)劃人員熟悉沿線用地情況與城市軌道交通的設(shè)計原則，兼顧用地控制規(guī)劃的彈性與剛性要求，并能提前發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，對設(shè)計方案提出建議性意見。

2 城市軌道交通用地規(guī)劃的控制形式

2.1 常規(guī)用地控制形式

在武漢市控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)中：線路區(qū)間用地采用線形控制，不限制控制范圍內(nèi)的規(guī)劃用地性質(zhì)；車站及配套設(shè)施用地采用色塊控制，其控制線范圍內(nèi)按照規(guī)劃用地性質(zhì)嚴(yán)格控制其使用功能與建設(shè)邊界。其中，車站、控制中心及區(qū)間風(fēng)井控制線范圍內(nèi)規(guī)劃為城市軌道交通用地(S2)，停車場及車輛段(以下簡為“場段”)控制線范圍內(nèi)規(guī)劃為公共交通設(shè)施用地(S41)，變電所控制線范圍內(nèi)規(guī)劃為供電用地(U12)，P+R停車場控制線范圍內(nèi)規(guī)劃為社會停車場用地(S42)。

2.2 存在問題

城市軌道交通車站控制線內(nèi)范圍采用色塊控制形式雖能為項目建設(shè)提供保障，但在規(guī)劃管理和城市發(fā)展中仍存在一些問題。

2.2.1 用地變更程序復(fù)雜，影響行政審批效率

按照《武漢市控制性詳細規(guī)劃管理暫行規(guī)定》，如果市政設(shè)施用地調(diào)整，造成其自身用地規(guī)?；蛘加玫南噜従G化、市政設(shè)施及公益性設(shè)施等用地?zé)o法占補平衡，則控規(guī)須按照修改程序[11]來變更。其修改程序要求，只有在完成必要性專題論證、修改意見報市政府同意后，方可開展修改方案的審查報批[12]。一方面，變更程序復(fù)雜、周期長，難以適應(yīng)城市軌道交通建設(shè)方案頻繁調(diào)整的特點；另一方面，車站實際占地小于規(guī)劃控制范圍，多數(shù)情況下并不影響相鄰用地的設(shè)施功能等級要求，不宜機械套用規(guī)定要求用地規(guī)模占補平衡。此外，規(guī)劃主管部門在控規(guī)變更完畢后，方可核發(fā)城市軌道交通項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證，會直接影響后續(xù)工程可行性研究報告及施工許可證等行政審批的進度。

2.2.2 難以適應(yīng)站城融合的規(guī)劃發(fā)展要求

單一的市政設(shè)施類用地性質(zhì)限制了車站范圍的規(guī)劃功能，難以適應(yīng)“地鐵+物業(yè)”的開發(fā)模式；切割弱化了地鐵與相鄰開發(fā)地塊的銜接，與站城一體理念相悖。此外，車站用地雖包含在用地出讓范圍內(nèi)，卻受用地性質(zhì)限制而無法開發(fā)利用，減少了地塊的實際凈用地面積，導(dǎo)致站點周邊建設(shè)強度降低。

2.3 用地控制形式優(yōu)化

2.3.1 線路區(qū)間用地

線路區(qū)間用地仍采用線形控制。這樣可在不影響地面原有用地性質(zhì)的前提下，適應(yīng)土地分層開發(fā)需要。

2.3.2 車站用地

車站用地由色塊控制改為線形控制(見圖2)。結(jié)合車站周邊規(guī)劃，靈活確定車站控制線范圍內(nèi)的用地性質(zhì)，從而實現(xiàn)城市用地的功能復(fù)合，支撐站點上蓋開發(fā)。

a)優(yōu)化前的車站色塊控制

城市軌道交通控制線調(diào)整按照控規(guī)維護程序[11]執(zhí)行，即經(jīng)武漢市自然資源和規(guī)劃局審查同意后即可變更，大大縮短了控規(guī)變更及相關(guān)審批周期。

2.3.3 配套設(shè)施用地

場段、變電所、控制中心、區(qū)間風(fēng)井、P+R停車場等配套設(shè)施用地仍采用色塊控制。在項目建設(shè)前期，需嚴(yán)格控制城市軌道交通建設(shè)用地；在項目建設(shè)后期，可結(jié)合上蓋開發(fā)將用地性質(zhì)由單一市政功能優(yōu)化為涵蓋商業(yè)、居住及辦公等復(fù)合功能，實現(xiàn)土地的集約利用。

3 城市軌道交通用地控制的管理方式

3.1 分階段規(guī)劃管理

結(jié)合城市軌道交通規(guī)劃編制體系[8]，對城市軌道交通用地分4階段進行規(guī)劃與管控，其同工程設(shè)計體系及用地規(guī)劃管理的關(guān)系見圖3。

圖3 武漢城市軌道交通規(guī)劃編制體系及各階段的規(guī)劃管理示意

3.1.1 城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段

依據(jù)武漢市政府批復(fù)的線網(wǎng)規(guī)劃，對所有規(guī)劃城市軌道交通線的線路區(qū)間、車站及場段用地進行初步控制，并將控制用地納入國土空間規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃，作為規(guī)劃編制及行政審批的基礎(chǔ)。該階段重在保障線路走廊與車場的建設(shè)條件，其控制深度與精度要求不高。

3.1.2 城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃階段

依據(jù)預(yù)可行性研究設(shè)計方案，對納入近期建設(shè)規(guī)劃線路的控制用地進行深化調(diào)整，并納入控制性詳細規(guī)劃。該階段用地控制是城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的專題研究子項，主要涉及線路比選、站位調(diào)整、場段規(guī)模優(yōu)化，以及變電站及控制中心的初步選址。

3.1.3 線路用地控制規(guī)劃階段

依據(jù)工程可行性研究設(shè)計方案、周邊用地條件及交通換乘需求，細化線路走向，以及車站、場段布局，落實變電所、控制中心、區(qū)間風(fēng)井、P+R停車場等配套設(shè)施用地，并納入控制性詳細規(guī)劃。該階段基本鎖定了單條線路的控制用地。武漢市自然資源和規(guī)劃局據(jù)此核發(fā)第一次選址意見書，以滿足工程可行性研究報告、用地預(yù)審、環(huán)評、拆遷調(diào)查及勘界等相關(guān)報批建設(shè)需要。

在同步開展的線路綜合規(guī)劃中，論證確定城市軌道交通控制線范圍內(nèi)的用地性質(zhì)，實現(xiàn)城市軌道交通與城市用地的功能融合，支持車站、場段等設(shè)施的上蓋開發(fā)。

3.1.4 線路修建性詳細規(guī)劃階段

依據(jù)初步設(shè)計方案、用地征收情況及道路、管線規(guī)劃布局，再次細化城市軌道交通的控制范圍(主要涉及車站附屬設(shè)施用地及線路區(qū)間的局部優(yōu)化)，并將相關(guān)調(diào)整納入控制性詳細規(guī)劃。該階段完全鎖定城市軌道交通用地。武漢市自然資源和規(guī)劃局據(jù)此核發(fā)第二次選址意見書，以指導(dǎo)施工圖設(shè)計、配套公共設(shè)施建設(shè)、發(fā)放征收令及正式報地。

原則上，修建性詳細規(guī)劃批復(fù)后不再調(diào)整軌道控制用地。特殊情況導(dǎo)致的局部調(diào)整將由武漢地鐵集團有限公司報武漢市自然資源和規(guī)劃局“一事一議”審議通過后方能調(diào)整，并對調(diào)整方案進行備案。

3.2 明確規(guī)劃控制要求

城市軌道交通用地控制根本目的是協(xié)調(diào)城市軌道交通與城市建設(shè)，即以用地控制為基礎(chǔ)、規(guī)劃協(xié)調(diào)為手段，處理好城市軌道交通與沿線建設(shè)項目的關(guān)系。

3.2.1 既有城市軌道交通控制用地

城市軌道交通控制用地劃定后，相關(guān)項目的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)按要求退讓。

對于城市軌道交通自身、場站及其它設(shè)施結(jié)構(gòu)外邊線應(yīng)后退控制線不小于5 m，特殊困難條件下經(jīng)論證不少于3 m。

對于沿線建設(shè)項目，以“剛性管控、彈性布局”為原則指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)?！皠傂浴斌w現(xiàn)在：原則上，先于城市軌道交通項目建設(shè)的，建筑結(jié)構(gòu)與城市軌道交通控制線距離應(yīng)不小于5 m；后于城市軌道交通項目進行建設(shè)的，建筑結(jié)構(gòu)與城市軌道交通控制線距離應(yīng)不小于10 m；如果建設(shè)項目規(guī)劃方案與城市軌道交通控制線間距不滿足上述要求，必須在征得武漢地鐵集團有限公司同意后，方可依法辦理有關(guān)規(guī)劃許可手續(xù)?！皬椥浴斌w現(xiàn)在：武漢市自然資源和規(guī)劃局會同武漢地鐵集團有限公司組織規(guī)劃設(shè)計單位與建設(shè)項目業(yè)主共同協(xié)調(diào)確定城市軌道交通控制線方案與項目布局要求，建設(shè)項目據(jù)此優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計方案，不再嚴(yán)格要求退讓城市軌道交通控制線。

3.2.2 新增城市軌道交通控制用地

對于因新增線路或工程方案調(diào)整等導(dǎo)致的用地范圍內(nèi)新增城市軌道交通控制線，應(yīng)重點協(xié)調(diào)好與已批未建項目的關(guān)系，維護已批規(guī)劃的法律效力，避免損害項目業(yè)主的合法權(quán)益。

對于近期出讓地塊或規(guī)劃建筑方案獲批的項目，應(yīng)嚴(yán)格避讓相關(guān)用地及設(shè)施。確因條件限制無法避讓的，由武漢市自然資源和規(guī)劃局會同項目所在地區(qū)政府、武漢地鐵集團有限公司組織規(guī)劃設(shè)計單位與建設(shè)項目業(yè)主共同協(xié)調(diào)，在項目規(guī)模、功能不減的前提下優(yōu)化規(guī)劃方案，為城市軌道交通建設(shè)預(yù)留條件，并據(jù)此鎖定城市軌道交通控制范圍。

對于正在辦理用地規(guī)劃許可證或編制設(shè)計方案的項目，積極與建設(shè)項目協(xié)調(diào)對接，明確城市軌道交通與地塊的關(guān)系，將城市軌道交通控制要求納入其中。

3.3 規(guī)范土地供應(yīng)方式

隨著國家明確鼓勵城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用、推進建設(shè)用地多功能立體開發(fā)和復(fù)合利用[13]，城市軌道交通用地逐漸由單一交通功能向綜合開發(fā)功能轉(zhuǎn)變。

武漢市根據(jù)使用功能對土地供應(yīng)方式進行了細分。對于僅含城市軌道交通工程設(shè)施的用地，以及結(jié)合站廳公共區(qū)及配線上方空間設(shè)置站內(nèi)物業(yè)的用地，采取劃撥方式供應(yīng)。對于結(jié)合城市軌道交通出地面設(shè)施(風(fēng)亭、出入口、場段等)合建物業(yè)的土地，需計算地上部分物業(yè)開發(fā)總量占車站或場段總建筑量的比值：當(dāng)比值不足20%時，采取劃撥或協(xié)議出讓方式供應(yīng)；當(dāng)比值大于20%時，采取公開出讓方式供應(yīng)。

4 結(jié)語

武漢城市軌道交通用地控制有效支撐了武漢城市軌道交通建設(shè)與城市的發(fā)展。隨著城市用地逐漸由增量擴張轉(zhuǎn)向存量提升，武漢城市軌道交通建設(shè)更加注重精細化與品質(zhì)化，其對應(yīng)用地控制的規(guī)劃與管理在以下方面有待進一步完善提升：

1)在線網(wǎng)及建設(shè)規(guī)劃階段，應(yīng)加大技術(shù)力量，穩(wěn)固線路走向和車站布局，避免反復(fù)調(diào)整出現(xiàn)用地矛盾。

2)統(tǒng)籌城市軌道交通控制用地內(nèi)外的實施主體與建設(shè)時序，開展完整街道設(shè)計，實現(xiàn)城市公共空間整體改造、提升品質(zhì)。

3)合理界定城市軌道交通上蓋開發(fā)的范圍，理清上蓋開發(fā)與城市軌道交通控制用地的關(guān)系。

4)建立項目規(guī)劃審批與城市軌道交通用地控制聯(lián)動機制，確保地塊規(guī)劃開發(fā)與城市軌道交通用地調(diào)整的信息互通、實時反饋。