黃河三角洲生態(tài)保護(hù)修復(fù)制度研究

于守兵　李高侖　管春城等

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護(hù)修復(fù);制度;黃河三角洲

中圖分類號(hào)：TV148;TV882.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2022.03.016

引用格式：于守兵，李高侖，管春城，等.黃河三角洲生態(tài)保護(hù)修復(fù)制度研究[J].人民黃河，2022，44（3）：80-84，90.

1引言

黃河三角洲通常指1855年黃河在銅瓦廂決口流入渤海后經(jīng)過(guò)9次大的流路變遷形成的新生陸地，與其概念類似的還有黃河河口。河口的內(nèi)涵偏重河流與匯入水體的交匯處，而三角洲指的是泥沙沉積形成的地貌形態(tài)。通常情況下，兩者因意義具有一定的相似性而經(jīng)常替代使用。根據(jù)《黃河河口管理辦法》，黃河河口指以山東省東營(yíng)市墾利縣寧海為頂點(diǎn)，北起徒駭河口，南至支脈溝口之間的扇形地域以及劃定的容沙區(qū)范圍（見(jiàn)圖1）。目前黃河河口陸地面積約為5450km2，行政區(qū)劃上主體隸屬于東營(yíng)市，小部分隸屬于濱州市。

黃河三角洲是黃河入海泥沙的集中承泄區(qū)。三角洲沿岸海洋動(dòng)力相對(duì)較弱，70%左右的來(lái)沙淤積在河口河道和近海淺水區(qū)。在受人類活動(dòng)影響較小的時(shí)期流路長(zhǎng)期處于淤積、延伸、擺動(dòng)、改道的變化狀態(tài)。自1855年至今，黃河入海流路在三角洲范圍內(nèi)已決口改道50余次，其中較大的變遷9次。黃河三角洲成陸時(shí)間短，土壤發(fā)育年輕，且受人類活動(dòng)影響顯著，生態(tài)脆弱。區(qū)域多年（1956—2016年）平均降水量為556mm，多年（1971—2016年）平均蒸發(fā)能力為1885mm，屬自然缺水地區(qū)。境內(nèi)入海河流眾多，但地表徑流年內(nèi)分布不均且水質(zhì)差，難以有效利用。因此，區(qū)域生活生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)高度依賴黃河水。

黃河三角洲水資源緊缺、生態(tài)脆弱，且長(zhǎng)期以來(lái)存在多個(gè)管理主體，迫切需要制定相關(guān)制度，促進(jìn)河流生態(tài)系統(tǒng)健康，提高生物多樣性。早在1993年水利部就提出黃河立法建議，期望解決黃河流域存在的嚴(yán)重水危機(jī)[1-4]。由于當(dāng)時(shí)流域管理思想未被廣泛接受、立法理論和實(shí)踐支撐不夠等[5]，因此2009年以后立法工作基本停滯，但是黃河立法的研究工作仍在持續(xù)開展[6-8]。近些年來(lái)，隨著黃河三角洲生態(tài)系統(tǒng)戰(zhàn)略地位不斷提高，生態(tài)立法逐漸得到重視。相關(guān)研究成果提出可持續(xù)發(fā)展的立法原則、生態(tài)系統(tǒng)管理思想、生態(tài)補(bǔ)償制度等，以及提高執(zhí)法效率、加強(qiáng)司法保護(hù)、強(qiáng)化生態(tài)破壞主體的法律責(zé)任等建議[9-12]。本文從黃河三角洲生態(tài)現(xiàn)狀及保護(hù)成效出發(fā)，總結(jié)了經(jīng)實(shí)踐證明有效的水量調(diào)度等措施，分析了現(xiàn)有法規(guī)制度在生態(tài)保護(hù)方面存在的不適應(yīng)、不完善情況，提出具體制度及配套措施建議。

2黃河三角洲生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀

2.1生態(tài)概況

黃河三角洲生態(tài)依據(jù)區(qū)域位置可分為河流生態(tài)、陸域生態(tài)和近海生態(tài)。河流生態(tài)區(qū)即清水溝流路河道，主要水生物種包括以鯉科為主的河道淡水魚類和鰻鱺、鱽魚等河道洄游魚類。由于大部分年份黃河非汛期流量較小，因此河道魚類數(shù)量較少。陸域生態(tài)區(qū)主要指山東黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)及非保護(hù)區(qū)陸地。自然保護(hù)區(qū)分為清水溝片區(qū)和刁口河尾閭片區(qū)，總面積為15.3萬(wàn)hm。作為國(guó)際重要濕地，保護(hù)區(qū)保護(hù)對(duì)象以新生濕地生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危鳥類為主。自然保護(hù)區(qū)以外的陸域生態(tài)主要位于黃河兩岸的原神仙溝流域（即1953—1964年行河的神仙溝流路）和東營(yíng)市中小河流流域。近海生態(tài)區(qū)主要指三角洲沿岸淺水區(qū)域，有浮游植物116種、浮游動(dòng)物79種、底棲動(dòng)物222種。

2.2法規(guī)制度

有關(guān)黃河三角洲的現(xiàn)有法規(guī)制度已形成由行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件和地方性法規(guī)、規(guī)章組成的法規(guī)體系框架，為綜合治理與生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供了基本制度保障。重要的水資源法規(guī)有《中華人民共和國(guó)水法》（2016年修正）、《黃河水量調(diào)度條例》（2006年實(shí)施），重要的防洪及河道管理法規(guī)有《中華人民共和國(guó)防洪法》（2016年修正）、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》（2017年修正）、《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》（2018年修正）、《黃河河口管理辦法》（2004年實(shí)施），重要的海洋法規(guī)有《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017年修正）、《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（2002年施行）、《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》（2018年修正）、《山東省海域使用管理?xiàng)l例》（2004年修正），重要的生態(tài)環(huán)境法規(guī)有《山東黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》（2017年修正）、《山東省環(huán)境保護(hù)條例》（2018年修正）、《山東省濕地保護(hù)辦法》（2013年施行）。

2.3保護(hù)成效

黃河三角洲生態(tài)健康發(fā)展需要穩(wěn)定的流路行河格局和適宜的生態(tài)水量，前者為黃河三角洲生態(tài)發(fā)展提供安全保障，后者是黃河三角洲生態(tài)發(fā)展不可或缺的關(guān)鍵資源。

（1）流路治理與生態(tài)安全。人民治黃以來(lái)，國(guó)家高度重視黃河河口流路治理，初步建成了河口防洪工程體系。1953年、1964年和1976年先后進(jìn)行了3次人工干預(yù)改道。1974—1985年加高培厚兩岸大堤，進(jìn)行河道整治，修建險(xiǎn)工、控導(dǎo)工程等，保障防洪安全。1988—1992年進(jìn)行了以長(zhǎng)期穩(wěn)定黃河入海流路為目標(biāo)的河口疏浚治理試驗(yàn)。1996年開始實(shí)施入海流路治理一期工程，加高幫寬堤防，新建、續(xù)建控導(dǎo)工程等。1996年5月在清8斷面附近實(shí)施了人工出汊。1997—1998年、2001—2002年和2004年分3次進(jìn)行了挖河疏浚。2011年汛前實(shí)施了清8汊河畸形河灣整治工程。

目前黃河河口管理局管轄設(shè)防堤防長(zhǎng)207.5km，其中臨黃堤長(zhǎng)130.0km、北大堤長(zhǎng)49.7km、防洪堤長(zhǎng)27.8km。黃河河口管理局管轄區(qū)域內(nèi)共有各類涵閘29座，設(shè)計(jì)引黃流量為505m/s。這些工程和措施，再加上小浪底水庫(kù)的調(diào)度運(yùn)用，使河口河段行洪能力顯著增強(qiáng)?，F(xiàn)行入海流路行河至今已有44a，徹底改變了河口地區(qū)過(guò)去“三年兩決口”“十年一改道”的不穩(wěn)定局面，為黃河三角洲生態(tài)發(fā)展提供了安全、穩(wěn)定、和諧的環(huán)境。

（2）水量調(diào)度與生態(tài)保護(hù)。20世紀(jì)70年代至90年代末，黃河利津斷面頻繁出現(xiàn)斷流，最嚴(yán)重的1997年斷流達(dá)226d。為遏制生態(tài)系統(tǒng)不斷惡化的趨勢(shì)，修復(fù)和保護(hù)黃河三角洲生態(tài)環(huán)境，黃河水利委員會(huì)開展了水量統(tǒng)一調(diào)度、調(diào)水調(diào)沙、濕地生態(tài)補(bǔ)水和春季敏感期調(diào)度等生態(tài)保護(hù)措施。1999年開始實(shí)行全河水量統(tǒng)一調(diào)度，確保河口不斷流[13]。2002—2015年連續(xù)進(jìn)行了14a共19次小浪底水庫(kù)調(diào)水調(diào)沙。2008年開始實(shí)施清水溝片自然保護(hù)區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)水，2010年開始實(shí)施刁口河尾閭濕地生態(tài)補(bǔ)水。2017年起實(shí)施了黃河下游魚類敏感期（4—6月）生態(tài)調(diào)度。2018—2019年黃河來(lái)水較多，實(shí)施了黃河三角洲自然保護(hù)區(qū)以外陸域生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)急調(diào)水。2019—2020年專門批準(zhǔn)0.1億m河道外生態(tài)用水，用于小清河地區(qū)地下水回注，涵養(yǎng)地下水。這些調(diào)度實(shí)踐改善了黃河三角洲生態(tài)環(huán)境。

2008年以來(lái)黃河三角洲濕地補(bǔ)水量累計(jì)4.7億m?，F(xiàn)行清水溝流路累計(jì)補(bǔ)水2.26億m，恢復(fù)退化濕地面積19666.67hm，增加水面面積5000hm。刁口河流路累計(jì)補(bǔ)水2.43億m，濕地補(bǔ)水面積3666.67hm。自然保護(hù)區(qū)蘆葦沼澤濕地面積2018年達(dá)到1.5萬(wàn)hm，已超過(guò)1992年水平[14]。生物多樣性明顯增強(qiáng)，鳥類由成立保護(hù)區(qū)時(shí)的187種增至2019年的368種。《中國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》顯示，黃河口生態(tài)系統(tǒng)2006年由不健康恢復(fù)至亞健康。根據(jù)2018—2019年?yáng)|營(yíng)市河道外生態(tài)補(bǔ)水監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果，生態(tài)補(bǔ)水綜合效益成功度評(píng)估分值為65分，達(dá)到了預(yù)期效果。

3黃河三角洲生態(tài)保護(hù)制度存在的問(wèn)題

3.1管理范圍交叉重疊

目前黃河三角洲生態(tài)保護(hù)涉及的管理主體有黃河流域管理機(jī)構(gòu)、地方政府、部隊(duì)、石油部門，具體有山東黃河河務(wù)局、東營(yíng)市人民政府、濱州市人民政府、中國(guó)人民解放軍某部黃河三角洲綜合訓(xùn)練基地、勝利石油管理局。這些管理主體依據(jù)不同的法規(guī)和制度形成了多頭交叉管理的局面，而且這些法規(guī)制度的適用范圍也存在重疊現(xiàn)象。

（1）河道管理范圍與海洋管理范圍。2005年，《全國(guó)人大環(huán)資委關(guān)于〈中華人民共和國(guó)海域使用管理法〉實(shí)施情況的檢查調(diào)研報(bào)告》指出，從地理范圍來(lái)看，水行政主管部門防洪管理范圍和海洋行政主管部門海域權(quán)屬管理范圍在河口海域有交叉重疊?！饵S河河口管理辦法》第十二條規(guī)定了清水溝流路末端和刁口河流路末端沒(méi)有堤防的河道管理范圍即容沙區(qū)的劃定標(biāo)準(zhǔn)。容沙區(qū)是指黃河河口綜合治理規(guī)劃或者黃河入海流路規(guī)劃確定的無(wú)堤防控制河道至淺海區(qū)需要沉沙的區(qū)域。淺海區(qū)由山東省海洋行政主管部門和黃河水利委員會(huì)所屬的黃河河口管理機(jī)構(gòu)共同劃定，并報(bào)經(jīng)山東省人民政府批準(zhǔn)。目前，容沙區(qū)范圍仍未劃定。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《山東省海域使用管理?xiàng)l例》，領(lǐng)?；€向陸地一側(cè)至海岸線的海域由海洋部門管理，但是沒(méi)有明確海岸線劃定標(biāo)準(zhǔn)。《關(guān)于開展我國(guó)海域行政區(qū)域界線勘定工作的請(qǐng)示》指出，海域勘界以陸海分界線即平均大潮高潮線為起點(diǎn)。據(jù)此，平均大潮高潮線以下的流路沙嘴、潮間帶等歸海洋部門管轄。

（2）河道管理范圍與自然保護(hù)區(qū)管理范圍。根據(jù)《黃河河口管理辦法》，黃河水利委員會(huì)及其所屬的黃河河口管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)黃河入海河道管理范圍內(nèi)治理開發(fā)活動(dòng)的統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查工作。黃河河口管理機(jī)構(gòu)防汛執(zhí)法、監(jiān)督檢查和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動(dòng)需要經(jīng)常進(jìn)出自然保護(hù)區(qū)。黃河水文部門承擔(dān)現(xiàn)行清水溝流路、刁口河備用流路河道斷面監(jiān)測(cè)任務(wù)，口門河段河勢(shì)監(jiān)測(cè)任務(wù)，以及水文監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作，其主要工作區(qū)域也在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)。

根據(jù)《山東黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》《山東黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)詳細(xì)規(guī)劃》，保護(hù)區(qū)主體位于現(xiàn)行清水溝流路管理范圍和刁口河備用流路管理范圍內(nèi);黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)進(jìn)出自然保護(hù)區(qū)人員、車輛的管理。依此，黃河河口管理機(jī)構(gòu)和水文部門正常工作的開展需要事先向自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)報(bào)備，給這些部門的正常履責(zé)造成不便。

（3）河道管理范圍與部隊(duì)、油田管理范圍。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《黃河河口管理辦法》，黃河河口入海流路淤積延伸出的土地屬于國(guó)家所有，由縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)黃河河口綜合治理規(guī)劃或者黃河入海流路規(guī)劃統(tǒng)一管理?，F(xiàn)行流路和備用流路部分土地歸中國(guó)人民解放軍黃河三角洲綜合訓(xùn)練基地使用管理。

黃河三角洲河口河道（含故道、河口）油氣資源豐

富，油氣產(chǎn)量占勝利油田的80%以上，油氣開采基礎(chǔ)設(shè)施大量分布。其中，清水溝流路和刁口河備用流路管理范圍是石油高產(chǎn)區(qū)，其他礦產(chǎn)資源亦十分豐富。

油氣資源由勝利石油管理局統(tǒng)一開發(fā)和管理。

（4）自然保護(hù)區(qū)管理范圍與海洋管理范圍。根據(jù)自然保護(hù)區(qū)相關(guān)規(guī)定，保護(hù)區(qū)向海方向邊界至3m等深線。《山東省濕地保護(hù)辦法》中的濕地指向海方向至低潮時(shí)水深不超過(guò)6m的海域。兩者中關(guān)于濕地向海范圍標(biāo)準(zhǔn)不一致，且規(guī)定的范圍與海洋部門采用的平均大潮高潮線范圍有重疊。

3.2生態(tài)用水保障較弱

《黃河水量調(diào)度條例》規(guī)定，實(shí)施黃河水量調(diào)度應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水需要，合理安排農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水，防止黃河斷流。對(duì)于河流生態(tài)而言，《黃河水量調(diào)度條例》提供的制度保障主要是不斷流。《黃河水量調(diào)度條例實(shí)施細(xì)則（試行）》確定的利津斷面預(yù)警流量為30m/s，遠(yuǎn)低于河流生態(tài)關(guān)鍵物種要求的適宜流量[15-16]?！饵S河水量調(diào)度條例》第八條規(guī)定，制定黃河水量分配方案應(yīng)科學(xué)確定河道輸沙入海水量和可供水量。河道輸沙主要在汛期，而近海生物繁殖發(fā)育的關(guān)鍵時(shí)期春季入海水量沒(méi)有保障。小浪底水庫(kù)運(yùn)用實(shí)踐表明，約有一半年份春季入海水量達(dá)不到適宜水量[16-17]。

《黃河水量調(diào)度條例》第八條規(guī)定，可供水量是多年平均天然年徑流量中，除必需的河道輸沙入海水量外，可供城鄉(xiāng)居民生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)及河道外生態(tài)環(huán)境用水的最大水量?！饵S河可供水量分配方案》中分配給河口地區(qū)的河道外可供水量為7.28億m，其中生態(tài)用水指標(biāo)只有0.22億m。河道外生態(tài)用水未得到優(yōu)先滿足。2018—2019年度和2019—2020年度實(shí)施的河道外生態(tài)補(bǔ)水僅是應(yīng)急補(bǔ)水，而且恰逢2018年、2019年黃河來(lái)水較豐，年均水量為2003—2017年多年平均水量173億m的約2倍。另外，黃河兩岸原神仙溝和東營(yíng)市中小河流水系與黃河水系不連通，這些河流水質(zhì)因土壤鹽漬化嚴(yán)重而難以滿足改善保護(hù)區(qū)以外的陸域生態(tài)用水需求。亟待探索黃河入海流路并行機(jī)制，使黃河寶貴的水資源在入海之前發(fā)揮更大的生態(tài)效益[18]。

3.3流路保護(hù)效力偏低

流路保護(hù)問(wèn)題突出表現(xiàn)在刁口河故道。國(guó)務(wù)院批復(fù)的《黃河入海流路規(guī)劃》《黃河流域綜合規(guī)劃》和2011年水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院審查通過(guò)的《黃河河口綜合治理規(guī)劃》（尚未批復(fù)）均將刁口河作為優(yōu)先啟用的備用流路，明確加強(qiáng)刁口河備用流路保護(hù)和管理。

刁口河流路1976年停止行河，2010年作為生態(tài)調(diào)水通道恢復(fù)過(guò)流，但每年過(guò)流時(shí)間只有十幾天且最大過(guò)流流量?jī)H30m/s。由于河道管理范圍內(nèi)土地、油氣等資源豐富，因此地方政府、勝利油田和部隊(duì)逐漸將經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向該區(qū)域。各管理主體相繼開墾了部分灘地用于種植，修建了東港高速公路、海港碼頭、防潮海堤以及生產(chǎn)油區(qū)等大量工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)了“東營(yíng)市臨港工業(yè)園區(qū)”“山東河口藍(lán)色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園”。目前，羅家屋子以下建有橫跨河道交通道路6條，穿越主河槽攔河壩12道，極大地阻礙了刁口河故道啟用后的行水過(guò)洪。2010年至2019年刁口河年均補(bǔ)水2430萬(wàn)m，遠(yuǎn)不滿足《黃河河口綜合治理規(guī)劃》提出的保護(hù)區(qū)淡水濕地5400萬(wàn)m的補(bǔ)水量要求，限制了刁口河故道濕地的生態(tài)修復(fù)。

確定刁口河備用流路保護(hù)范圍的主要依據(jù)是《黃河河口管理辦法》第十一條和第十二條，該辦法是2004年水利部頒布的，效力偏低，無(wú)法有效約束河道管理范圍內(nèi)特別是備用流路范圍的相關(guān)違規(guī)事項(xiàng)，也無(wú)法協(xié)調(diào)地方政府、部隊(duì)、油田的相關(guān)活動(dòng)。

3.4相關(guān)治理規(guī)劃滯后

《黃河河口管理辦法》中河道管理范圍、河口規(guī)劃、河道保護(hù)、整治建設(shè)和工程管理維護(hù)等條款涉及《黃河河口綜合治理規(guī)劃》。特別是第六條規(guī)定，黃河河口綜合治理規(guī)劃是黃河河口治理、開發(fā)和保護(hù)的基本依據(jù)。因此，《黃河河口綜合治理規(guī)劃》的制定與實(shí)施直接影響著《黃河河口管理辦法》的有效執(zhí)行。

《黃河河口綜合治理規(guī)劃》已通過(guò)水利部審查，但目前仍未得到正式批復(fù)。盡管《黃河河口管理辦法》中提出，《黃河河口綜合治理規(guī)劃》批準(zhǔn)前，經(jīng)批準(zhǔn)的《黃河入海流路規(guī)劃》是黃河河口治理、開發(fā)和保護(hù)的依據(jù)，但《黃河入海流路規(guī)劃》是國(guó)家計(jì)委1992年批復(fù)的，其內(nèi)容僅是綜合治理規(guī)劃中的一部分，而且隨著黃河河口經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)時(shí)的內(nèi)容涵蓋面難以適應(yīng)目前管理現(xiàn)狀。

3.5配套標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一

黃河入海水流泥沙挾帶的污染物是近海生態(tài)的主要污染源。目前地表水與海水水質(zhì)指標(biāo)不一致，水環(huán)境污染難治理?！兜乇硭h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838—2002）確定的河流水質(zhì)基本項(xiàng)目有溶解氧、化學(xué)需氧量（COD）、五日生化需氧量（BOD5）、氨氮（NH3-N）、總磷、重金屬元素等，《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB3097—1997）基本項(xiàng)目有溶解氧、化學(xué)需氧量（COD）、五日生化需氧量（BOD5）、無(wú)機(jī)氮、非離子氮、活性磷酸鹽、重金屬元素等，兩者磷氮指標(biāo)存在差別。

4黃河三角洲生態(tài)保護(hù)制度及措施建議

4.1制度建設(shè)

（1）建立黃河三角洲生態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督黃河三角洲生態(tài)保護(hù)工作;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)商山東黃河河務(wù)局、東營(yíng)市人民政府、濱州市人民政府、中國(guó)人民解放軍黃河三角洲綜合訓(xùn)練基地和勝利石油管理局之間的管理工作;組織建立完善黃河三角洲相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、評(píng)估評(píng)價(jià)、信息共享等體系，并負(fù)責(zé)各體系運(yùn)行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。重組自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，將黃河河口管理機(jī)構(gòu)與水文監(jiān)測(cè)部門納入自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。

（2）建立黃河三角洲生態(tài)用水保障制度。國(guó)務(wù)院水行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門提出黃河干流利津斷面的生態(tài)流量、水量和水位管控指標(biāo)。黃河水行政主管部門應(yīng)當(dāng)將生態(tài)水量納入年度水量調(diào)度計(jì)劃，保障關(guān)鍵指示物種各生長(zhǎng)發(fā)育時(shí)期的生態(tài)用水，統(tǒng)籌河道外生態(tài)用水。國(guó)家實(shí)施黃河三角洲河湖水系連通修復(fù)工程，通過(guò)工程措施和非工程措施，保障刁口河常態(tài)化過(guò)水，發(fā)揮黃河三角洲地方河流生態(tài)廊道作用，改善濕地水系橫向連通狀況。

（3）建立嚴(yán)格的黃河入海河道管理保護(hù)制度。國(guó)務(wù)院水行政主管部門指導(dǎo)黃河入海河道管理保護(hù)工作。黃河水行政主管部門會(huì)同地方人民政府負(fù)責(zé)劃定河道管理范圍及外延容沙區(qū)范圍，實(shí)行嚴(yán)格的黃河入海河道保護(hù)制度，禁止非法侵占河湖水域，確保河湖水域面積不減少，已經(jīng)侵占的，按照有關(guān)規(guī)定逐步退出。在黃河入海河道管理范圍內(nèi)，《黃河法》、防洪及水文監(jiān)測(cè)等相關(guān)法律的效力等級(jí)高于環(huán)境、濕地和旅游等法律法規(guī)的。

（4）建立黃河三角洲生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)制度。黃河三角洲生態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門在已經(jīng)建立的相關(guān)臺(tái)站和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，建立健全黃河三角洲相關(guān)生態(tài)、環(huán)境、資源、水文、自然災(zāi)害等監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，按照陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動(dòng)的要求，加強(qiáng)對(duì)水、沙、水質(zhì)、鹽、潮灘、生物種群的綜合監(jiān)測(cè)，采取有效措施防止海水入侵和倒灌。

4.2配套措施

加強(qiáng)水利部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、地方政府、部隊(duì)、油田等部門的溝通，推動(dòng)《黃河河口綜合治理規(guī)劃》批復(fù)。建議黃河三角洲容沙區(qū)范圍為河道管理范圍邊界自然延伸至黃海2m等深線，由黃河水行政主管部門管理。建議淺海區(qū)管理范圍自黃海2m等深線自然延伸至15m等深線，為黃河水行政主管部門和海洋行政主管部門共同管理區(qū)域。黃河水文部門負(fù)責(zé)測(cè)驗(yàn)并定期公布黃海2、15m等深線范圍。統(tǒng)籌考慮河流、湖庫(kù)、近海水質(zhì)，針對(duì)黃河流域自然條件和人類活動(dòng)特點(diǎn)，制定統(tǒng)一的水質(zhì)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，有效保護(hù)黃河三角洲水質(zhì)。

5結(jié)語(yǔ)

黃河三角洲生態(tài)可分為河流生態(tài)、陸域生態(tài)和近海生態(tài)。人民治黃以來(lái)，黃河河口初步建成了較完善的防洪工程體系，保障了生態(tài)安全。1999年開始的黃河水量統(tǒng)一調(diào)度有效改善了河口的生態(tài)環(huán)境狀況。黃河三角洲現(xiàn)有法規(guī)制度已初步形成體系框架，為綜合治理與生態(tài)保護(hù)提供了制度保障。然而這些制度存在管理范圍交叉重疊，生態(tài)用水保障較弱，流路保護(hù)效力偏低，配套規(guī)劃滯后和標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一等問(wèn)題。

為加強(qiáng)黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建議確立相關(guān)制度和采取配套措施。建立黃河三角洲生態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各管理主體開展生態(tài)保護(hù)工作，將黃河河口管理機(jī)構(gòu)與水文監(jiān)測(cè)部門納入自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。建立黃河三角洲生態(tài)用水保障制度，滿足關(guān)鍵指示物種各生長(zhǎng)發(fā)育時(shí)期生態(tài)用水需求，實(shí)施河湖水系連通修復(fù)工程。建立嚴(yán)格的入海河道管理保護(hù)制度，明確《黃河法》的地位，強(qiáng)化備用流路管理。建立黃河三角洲生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)制度，按照陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動(dòng)的要求，加強(qiáng)綜合監(jiān)測(cè)。作為配套措施，加快推動(dòng)《黃河河口綜合治理規(guī)劃》的批復(fù)，劃定容沙區(qū)范圍，制定地表水和海水統(tǒng)一的水質(zhì)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。

【責(zé)任編輯 呂艷梅】