銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制研究

摘 要：自我國入世保護(hù)期結(jié)束以來，金融業(yè)全面開放背景下帶來銀行業(yè)的高速發(fā)展，同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加劇促使銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題凸顯。銀行消費(fèi)者權(quán)益受到侵害，既有體制和制度的原因，也與我國立法對(duì)銀行消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)不夠有關(guān)。因此應(yīng)構(gòu)建銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，使銀行消費(fèi)者權(quán)益得到最大限度的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行；銀行消費(fèi)者；權(quán)益保護(hù)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）36-0045-02

一、問題的提出

2006年12月11日，我國入世5年保護(hù)期結(jié)束，金融業(yè)全面開放，中國向外資銀行全面開放人民幣零售業(yè)務(wù)，外資銀行大量進(jìn)駐中國市場(chǎng)。而到2008年底，中國通過銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)成立的全國性股份制商業(yè)銀行多達(dá)12這家，城市商業(yè)銀行如雨后春筍般在各地建立，大型國有商業(yè)銀行幾家獨(dú)大的局面早已一去不復(fù)返了。銀行業(yè)的急速發(fā)展帶來同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題走進(jìn)公眾視線。雖然我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》實(shí)施了將近20年，然而由于銀行產(chǎn)品和銀行服務(wù)消費(fèi)的特殊性，相當(dāng)一部分人群并未將銀行產(chǎn)品和服務(wù)的接受者視為消費(fèi)者，銀行消費(fèi)者權(quán)益及其保護(hù)也一直被社會(huì)各界所忽視。近年來銀行對(duì)銀行消費(fèi)者隨意增加收費(fèi)或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、誤導(dǎo)銷售金融產(chǎn)品、隨意泄漏銀行消費(fèi)者個(gè)人信息等侵害消費(fèi)者權(quán)益的事件的不斷發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了公眾對(duì)金融制度的信心，銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題逐漸引起社會(huì)各界的重視。

銀行消費(fèi)者是指購買或使用銀行業(yè)產(chǎn)品和接受銀行業(yè)服務(wù)的自然人。由于銀行消費(fèi)者與商業(yè)銀行的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和地位相差懸殊，使得他們?cè)谫徺I銀行產(chǎn)品和接受服務(wù)過程中處于明顯弱勢(shì)地位。更為重要地是，由于法律制度不完善以及救濟(jì)手段不健全，使得銀行消費(fèi)者在權(quán)益受到侵害后難以及時(shí)對(duì)受損權(quán)利予以救濟(jì)從而蒙受經(jīng)濟(jì)上的損失。這一方面導(dǎo)致銀行消費(fèi)者消費(fèi)積極性受挫，另一方面制約了銀行業(yè)的發(fā)展步伐和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。銀行消費(fèi)者保護(hù)已經(jīng)成為維護(hù)金融穩(wěn)定的核心議題，也是保障公民權(quán)利的客觀要求，通過改進(jìn)銀行業(yè)服務(wù)，有利于實(shí)現(xiàn)銀行機(jī)構(gòu)和銀行消費(fèi)者的雙贏。

二、我國銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中存在的主要問題

總體而言，我國目前的銀行業(yè)消費(fèi)活動(dòng)中，銀行消費(fèi)者在銀行業(yè)消費(fèi)過程中權(quán)益保護(hù)缺失主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.信息不對(duì)稱明顯，知情權(quán)受到侵犯。在與銀行進(jìn)行交易的過程中，銀行消費(fèi)者作為個(gè)體對(duì)所購買銀行產(chǎn)品或服務(wù)的認(rèn)知能力明顯低于銀行。特別是隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，銀行產(chǎn)品和服務(wù)的品種更快、科技含量更高，銀行消費(fèi)者與銀行之間的信息不對(duì)稱性也更大。同時(shí)，處于優(yōu)勢(shì)地位的銀行并未公開及時(shí)地向銀行消費(fèi)者提供客觀和全面的業(yè)務(wù)信息，而處于弱勢(shì)地位的銀行消費(fèi)者即使是主動(dòng)向銀行咨詢，也是知之甚少，未能獲得銀行本應(yīng)主動(dòng)披露的全面的信息。雙方信息極不對(duì)稱性的特點(diǎn)，使得銀行消費(fèi)者的合法權(quán)益容易受到侵犯。

2.經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差懸殊，維權(quán)積極性受挫。中國具有龐大的銀行消費(fèi)者群體，然而具體到每個(gè)銀行消費(fèi)者的消費(fèi)情況，個(gè)體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與銀行相比則顯得微乎其微。相比之下，銀行是經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、組織機(jī)構(gòu)健全的企業(yè)，銀行消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯然無法與之抗衡。正是由于銀行消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)實(shí)力上及專業(yè)知識(shí)上的劣勢(shì)，在面對(duì)強(qiáng)大的銀行主體時(shí)，即使其合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，基于對(duì)訴訟成本的考慮和傳統(tǒng)“厭訟”心理的影響，也不愿意采取法律手段維護(hù)自身利益，其結(jié)果是極大地挫傷了銀行消費(fèi)者的維權(quán)積極性。

3.銀行格式條款合同大量存在，公平交易權(quán)受到侵害。銀行機(jī)構(gòu)在與消費(fèi)者建立法律關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、誠實(shí)信用的原則，不得強(qiáng)行要求消費(fèi)者購買、使用其產(chǎn)品或服務(wù)，也不得在合同或法律關(guān)系中制定規(guī)避義務(wù)和違反公平的條款。[1]然而，實(shí)踐中銀行消費(fèi)者與銀行機(jī)構(gòu)在交易過程中訂立的合同大多是后者事先印制好的格式條款合同。大多數(shù)銀行消費(fèi)者作為非專業(yè)人員，往往無法正確識(shí)別格式合同及其條款背后的真正含義，不能正確判斷合同中是否有欺詐或其他不公平條款，更不能平等地享有民事主體的公平交易權(quán)利。

三、銀行消費(fèi)者權(quán)益受損原因分析

銀行消費(fèi)中消費(fèi)者合法權(quán)益受到損害的現(xiàn)象明顯存在，原因多種多樣，既有體制方面的原因，也有作為經(jīng)營(yíng)者的銀行的原因，還有銀行監(jiān)管部門及銀行消費(fèi)者自身的原因。

1.體制與制度造成的銀行業(yè)相對(duì)壟斷和監(jiān)管不力。首先，體制與制度造成的銀行業(yè)相對(duì)壟斷是銀行消費(fèi)者權(quán)益受損的根本原因。四大國有商業(yè)銀行在實(shí)行股份制改革以前，并不是獨(dú)立按照市場(chǎng)原則運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)單位。業(yè)務(wù)方面，國有商業(yè)銀行直接受中國人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行政府規(guī)定的宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)，并不能獨(dú)立地制定與執(zhí)行其商業(yè)性經(jīng)營(yíng)目標(biāo)；區(qū)域設(shè)置方面，四大國有商業(yè)銀行從中央到基層是按照行政區(qū)劃而不是按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置分支行，所以易受地方政府的行政干預(yù)，一定程度上制約了銀行的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。多年來行政主體與經(jīng)濟(jì)主體的雙重身份，導(dǎo)致商業(yè)銀行作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)商品和服務(wù)提供者身份的缺位，更談不上對(duì)銀行消費(fèi)者的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。其次，法律法規(guī)未明確界定銀行監(jiān)管部門維護(hù)銀行消費(fèi)者權(quán)益的法律地位?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第3章“監(jiān)督管理職責(zé)”中，沒有任何條文涉及銀行消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)問題，其他監(jiān)管法律法規(guī)也未對(duì)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)提出明確的要求，弱化了對(duì)銀行消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)的意識(shí)。

2.銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加劇導(dǎo)致消費(fèi)者利益受損。除了銀行體制的原因，銀行的經(jīng)營(yíng)者身份對(duì)銀行消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)也起著不可忽略的影響。由于銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)空前加劇，各級(jí)各類商業(yè)銀行經(jīng)常為了搶占市場(chǎng)份額或完成存貸款、利潤(rùn)等指標(biāo)，在推銷銀行產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，夸大風(fēng)險(xiǎn)或隱瞞收益以誤導(dǎo)消費(fèi)者，從而導(dǎo)致銀行消費(fèi)者權(quán)益受損。雖然有的銀行在風(fēng)險(xiǎn)控制、合規(guī)、法律部門中設(shè)置了部分消費(fèi)者保護(hù)職能，但這些安排都在一定程度上存在角色沖突，不便于承受消費(fèi)者權(quán)益的代言人角色[2]。

3.銀行消費(fèi)者自身業(yè)務(wù)知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)及維權(quán)意識(shí)的欠缺。隨著2006年12月入世保護(hù)期結(jié)束，我國金融業(yè)全面開放，金融改革全面深入。中國向外資銀行全面開放人民幣零售業(yè)務(wù)，外資銀行大量進(jìn)駐中國市場(chǎng)，城市商業(yè)銀行也如雨后春筍般在各地建立，銀行領(lǐng)域的業(yè)務(wù)范圍發(fā)生了較大變化，一些新型的、專業(yè)性強(qiáng)的銀行產(chǎn)品和銀行服務(wù)相繼出現(xiàn)?？傮w而言，大多數(shù)銀行消費(fèi)者對(duì)相關(guān)金融法律法規(guī)和金融知識(shí)的了解是不全面的。一般情況下，銀行消費(fèi)者并不會(huì)積極主動(dòng)地關(guān)注銀行業(yè)態(tài)勢(shì)、銀行產(chǎn)品和銀行服務(wù)的發(fā)展；在接受商品或服務(wù)時(shí)因沒有及時(shí)咨詢相關(guān)的銀行工作人員，因此會(huì)發(fā)生諸如誤將理財(cái)產(chǎn)品當(dāng)作銀行儲(chǔ)蓄等盲目性甚至錯(cuò)誤性判斷。同時(shí)，銀行消費(fèi)者金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，銀行卡消費(fèi)與一般消費(fèi)相比具有更大的風(fēng)險(xiǎn)性，如銀行卡被騙、被盜、被搶的危險(xiǎn)，電子支付過程中的風(fēng)險(xiǎn)以及銀行卡密碼泄漏后被復(fù)制使用的危險(xiǎn)。而銀行消費(fèi)者蒙受財(cái)產(chǎn)損失的案例中，很大程度上與銀行消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)有關(guān)。而銀行消費(fèi)者在其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，很少有人運(yùn)用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益。

4.我國立法對(duì)銀行消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從我國法律對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)范圍、法律責(zé)任等方面來看，我國立法對(duì)銀行消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》既沒有明確界定銀行產(chǎn)品和服務(wù)為消費(fèi)者的權(quán)利客體，也未將接受銀行產(chǎn)品和服務(wù)的自然人界定為銀行消費(fèi)者，因此在我國金融市場(chǎng)放開、銀行產(chǎn)品和服務(wù)品種不斷更新之時(shí)，銀行業(yè)消費(fèi)過程中權(quán)益受損的消費(fèi)者得不到有關(guān)部門的有效保護(hù)。其次，《商業(yè)銀行法》中對(duì)銀行消費(fèi)者的保護(hù)不夠全面?！渡虡I(yè)銀行法》僅僅提到的是“保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益”，沒有強(qiáng)調(diào)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)所具有的特殊性，并且具體保護(hù)措施局限于存款安全和存款保密問題，這些規(guī)定對(duì)保護(hù)銀行消費(fèi)者權(quán)益顯然是不夠的。

四、我國銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系構(gòu)建

銀行消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要使銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體制實(shí)現(xiàn)最大效應(yīng)，必須從多方面綜合考慮。

1.明確銀行業(yè)的監(jiān)管目標(biāo)。對(duì)銀行消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行有效的保護(hù)，首先必須明確銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)。借鑒英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·泰勒提出的著名的“雙峰”理論，我國銀行監(jiān)管目標(biāo)可以表述為“適當(dāng)保護(hù)銀行消費(fèi)者權(quán)益，維護(hù)公眾對(duì)金融制度的信心”。根據(jù)我國《人民銀行法》的規(guī)定，我國目前金融監(jiān)管的目標(biāo)主要是“建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系”和“維護(hù)金融穩(wěn)定”。隨著我國金融市場(chǎng)的不斷發(fā)展變化，金融監(jiān)管目標(biāo)也應(yīng)適時(shí)做出調(diào)整。目前，越來越多的公眾進(jìn)入金融市場(chǎng)參與金融產(chǎn)品交易活動(dòng)。公眾的預(yù)期、公眾的行為已經(jīng)成為推動(dòng)金融市場(chǎng)發(fā)展的一股重要力量。加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管、不斷提升公眾對(duì)金融制度的信心是確保我國金融市場(chǎng)的長(zhǎng)期穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵因素。公眾的信心來自公眾真正作為市場(chǎng)平等主體參與交易活動(dòng)、取得其應(yīng)有的權(quán)益并有法律保證其權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。因此，維持公正、公平和公開的金融市場(chǎng)環(huán)境，有效保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益就成為我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職責(zé)。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題上升到銀行公司治理和企業(yè)文化建設(shè)層面上來，并明確將其納入到董事會(huì)及高管層職責(zé)范疇[2]。

2.完善銀行監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱銀監(jiān)會(huì)）工作職能。我國混業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管模式存在監(jiān)管交叉、重疊及監(jiān)管真空，不利于金融消費(fèi)者的保護(hù)[3]。法律應(yīng)明確賦予銀監(jiān)會(huì)保護(hù)銀行消費(fèi)者權(quán)益的職權(quán)，同時(shí)在銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部設(shè)立銀行消費(fèi)者保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，處理與銀行消費(fèi)者有關(guān)的下列事務(wù)：受理銀行消費(fèi)者投訴，并在限制時(shí)間內(nèi)給予答復(fù)，如未能在限制時(shí)間內(nèi)處理完畢，應(yīng)事先通知銀行消費(fèi)者，并告知相應(yīng)的處理時(shí)間；承擔(dān)消費(fèi)者教育的職責(zé)，包括提高銀行消費(fèi)者對(duì)金融體系的認(rèn)知、為銀行消費(fèi)者提供資訊和指導(dǎo)意見等；對(duì)銀行消費(fèi)者發(fā)放問卷調(diào)查，收集銀行消費(fèi)者最為關(guān)注和最希望得到解決的問題并制定解決方案。我國銀監(jiān)會(huì)于2013年8月30日發(fā)布的《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》標(biāo)志著銀監(jiān)會(huì)已將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)納入其監(jiān)管體系，其中針對(duì)銀行服務(wù)制定的“八項(xiàng)禁止性規(guī)定”是銀行消費(fèi)者強(qiáng)有力的維權(quán)武器。

3.完善消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)的職能。消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)是我國法定的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，自其成立以來在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面起著積極作用。但是，消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)是根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定設(shè)置的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，市場(chǎng)分工越來越細(xì)化，消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)已經(jīng)無法完全地承擔(dān)起保障所有行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的職責(zé)，特別是金融業(yè)這類特殊行業(yè)。增強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)維護(hù)銀行消費(fèi)者權(quán)益方面的職能，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：在其內(nèi)部設(shè)置專門處理銀行消費(fèi)者投訴的維權(quán)小組，該小組由消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)成員、銀行專業(yè)人士和法律專業(yè)人士組成；重視消費(fèi)者銀行業(yè)知識(shí)教育，幫助銀行消費(fèi)者深入了解并選擇合適的銀行產(chǎn)品和服務(wù)；承擔(dān)銀行與銀行消費(fèi)者交易過程中的監(jiān)督職能，對(duì)交易過程中侵害銀行消費(fèi)者合法權(quán)益的行為予以糾正。

4.增強(qiáng)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)銀行消費(fèi)者的保護(hù)力度。作為我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的權(quán)威性法律，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在消費(fèi)者保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新興行業(yè)的不斷涌現(xiàn)，新的消費(fèi)者類型也隨之產(chǎn)生，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》沒有適應(yīng)時(shí)代的變化做出相應(yīng)的修訂，導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益在受到侵犯時(shí)沒有相應(yīng)的法律予以保護(hù)，銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面尤為如此。因此，應(yīng)對(duì)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》進(jìn)行修訂，增設(shè)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條款，包括銀行消費(fèi)者享有的特殊性權(quán)利、銀行作為經(jīng)營(yíng)者所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和法律責(zé)任、消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)銀行消費(fèi)者的保護(hù)方法、法律糾紛的解決途徑等。

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