實(shí)用性村莊規(guī)劃編制的困境與對策

丁昌麗 楊祖順

摘 要 村莊規(guī)劃編制是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，是針對村莊發(fā)展過程的統(tǒng)籌布局，致力于解決村莊發(fā)展過程中所面對的困難，帶動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升村民幸福感。探討實(shí)用性村莊規(guī)劃過程中出現(xiàn)的管理權(quán)責(zé)不清晰、編制經(jīng)費(fèi)不足及脫離村莊發(fā)展實(shí)際等問題，并提出明確規(guī)劃權(quán)責(zé)、加強(qiáng)調(diào)研核實(shí)及做好村莊定位等具體解決措施。

關(guān)鍵詞 村莊規(guī)劃;實(shí)用性;編制

中圖分類號：TU982.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.04.052

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，是全黨工作的重中之重。為解決“三農(nóng)”問題，在黨的十九大報(bào)告中明確提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，聚焦實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為總方針，用好用活自然資源政策，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

當(dāng)下，全國各地在推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃編制過程中皆獲得了一定成果，但也暴露了部分問題，這些都為村莊規(guī)劃工作積累了經(jīng)驗(yàn)，然而面對存在的問題，也需認(rèn)真分析探討，為推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃編制工作助力[1]?；诖耍槍ξ覈谕菩袑?shí)用性村莊規(guī)劃編制過程中所面臨的困境進(jìn)行研究分析，并提出改進(jìn)策略，旨在保證鄉(xiāng)村規(guī)劃的科學(xué)性，提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

1 實(shí)用性村莊規(guī)劃編制中存在的問題

實(shí)用性村莊規(guī)劃重點(diǎn)在于結(jié)合村莊發(fā)展情況，對村莊的各項(xiàng)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，使村莊發(fā)展水平得以提升，增強(qiáng)村民幸福感。然而，實(shí)用性村莊規(guī)劃編制過程中，由于經(jīng)驗(yàn)不足、考察不合理等多方面原因，影響了村莊規(guī)劃的進(jìn)程，甚至浪費(fèi)了寶貴的資源和精力，使得實(shí)用性村莊規(guī)劃工作落后于實(shí)際目標(biāo)。為了更高效地開展實(shí)用性村莊規(guī)劃編制工作，相關(guān)人員需要了解當(dāng)下村莊規(guī)劃編制中存在的各種問題，并結(jié)合鄉(xiāng)村規(guī)劃的國家政策，找到相應(yīng)的解決方案與方法。

1.1 機(jī)構(gòu)改革職能轉(zhuǎn)變，管理權(quán)責(zé)不清晰

村莊規(guī)劃原組織編制部門是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，現(xiàn)由自然資源部負(fù)責(zé)政策解讀和技術(shù)指導(dǎo)，強(qiáng)化規(guī)劃編制事前、事中監(jiān)管。職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致村莊規(guī)劃編制進(jìn)展較慢和村莊規(guī)劃編制銜接和融入不夠[2]。同時(shí)，在村莊規(guī)劃問題上，很多村莊都面臨著管理部門較多的問題，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要對農(nóng)村的農(nóng)產(chǎn)品種植和總體布局做出規(guī)劃，自然資源部要控制基本農(nóng)田和建設(shè)用地比例，林業(yè)和草原局則要求農(nóng)村地區(qū)做好生態(tài)林的保護(hù)等，這些管理部門對農(nóng)村管理提出的要求有時(shí)會出現(xiàn)互相掣肘的情況，使農(nóng)村規(guī)劃工作效率較低，甚至出現(xiàn)管理權(quán)責(zé)不清晰、管理資源浪費(fèi)或者閑置的問題[2]。無論是什么樣的管理缺失，都需要得到足夠的關(guān)注與重視，真正提高村莊規(guī)劃的管理效率。尤其是在部分單位中，由于管理人數(shù)過多，加上工作權(quán)責(zé)不清晰，出現(xiàn)了推進(jìn)工作受阻的現(xiàn)象，不僅不利于解決問題，也造成了資金與資源的浪費(fèi)，需要相關(guān)人員對職能和權(quán)責(zé)問題重新進(jìn)行劃分和優(yōu)化，切實(shí)提高整體工作效率。

1.2 規(guī)劃任務(wù)持續(xù)更新，編制經(jīng)費(fèi)不足

我國農(nóng)村規(guī)劃工作從20世紀(jì)90年代末正式開啟，發(fā)展規(guī)劃的迭代，使規(guī)劃任務(wù)不斷更新，出現(xiàn)了“運(yùn)動(dòng)式的規(guī)劃”，使村莊發(fā)展缺乏明確目標(biāo)，無法通過農(nóng)村規(guī)劃實(shí)現(xiàn)造福于民的目標(biāo)。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和相關(guān)法律法規(guī)，村莊規(guī)劃編制和實(shí)施的法定主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)行政村數(shù)量多，如固始縣有33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）581個(gè)行政村，做到村莊規(guī)劃全覆蓋，需要很大一筆經(jīng)費(fèi)，由于編制經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致村莊規(guī)劃編制進(jìn)度較慢。在缺乏編制經(jīng)費(fèi)且規(guī)劃任務(wù)不斷更新的情況下，來自各方的壓力較大，實(shí)用性村莊編制工作可謂舉步維艱，很多想法和方案皆因資金不到位而無法落地，最終導(dǎo)致完成效率較低。

1.3 照搬城市建設(shè)，脫離村莊發(fā)展實(shí)際

在推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃進(jìn)程中，相關(guān)管理人員要認(rèn)識到村莊規(guī)劃要有個(gè)性化特征，避免用城市化的意向指導(dǎo)村莊規(guī)劃。部分規(guī)劃人員在農(nóng)村建立高級別墅或高樓大廈，脫離村莊發(fā)展實(shí)際，且對城市建設(shè)模式的直接照搬也會造成村莊規(guī)劃的同質(zhì)化[3]。在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，村莊規(guī)劃有著完全不同于城市建設(shè)的情況，照搬城市的標(biāo)準(zhǔn)化配套設(shè)施，無法滿足村民對于文化和休閑娛樂的需求，而且脫離村莊發(fā)展實(shí)際情況。城市的經(jīng)驗(yàn)對于實(shí)用性鄉(xiāng)村編制建設(shè)來說是值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，但各村莊有自身的特征，盲目照搬和模仿只會對村莊規(guī)劃造成更大的壓力，也忽略了人們的實(shí)際訴求，不利于從長遠(yuǎn)角度發(fā)展村莊、開展鄉(xiāng)村建設(shè)。

1.4 規(guī)劃成果以物為重，忽視以人為本

很多地區(qū)的農(nóng)村規(guī)劃工作只停留在保護(hù)生態(tài)、保護(hù)耕地的層面上，沒有做到具體問題具體分析，實(shí)際規(guī)劃工作不應(yīng)僅從農(nóng)村現(xiàn)有物切入，也要關(guān)注到村莊中的宗族、血緣關(guān)系及村民的幸福指數(shù)等，加強(qiáng)對人文精神的體察[3]。如很多村莊都存在空心化的問題，空巢老人眾多，這些空巢老人的生活問題和心理問題都急需關(guān)注，只注重外在建筑的優(yōu)化和建設(shè)，無法從根本上解決農(nóng)村人口問題。

2 優(yōu)化策略

2.1 明確規(guī)劃權(quán)責(zé)，提高管理效率

在推進(jìn)村莊規(guī)劃與建設(shè)的過程中，要做好以下工作。1）提高管理效率，解決以往規(guī)劃工作中權(quán)責(zé)不明確的問題。管理層面需調(diào)動(dòng)更多的專業(yè)人才參與其中，增加村莊規(guī)劃工作管理活力，淘汰不符合崗位要求的人員，激發(fā)內(nèi)部管理效能，同時(shí)加大力度吸納外部資源。2）從業(yè)人員需了解村莊規(guī)劃管理的實(shí)際情況，著重分析村莊規(guī)劃所在地的人口、土地、文化及產(chǎn)業(yè)等資源特征，并根據(jù)實(shí)際情況，對資源進(jìn)行優(yōu)化配置和高效利用，使資源的利用率能夠達(dá)到最大化，切實(shí)提高管理效能，促進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃建設(shè)工作有效落實(shí)。

實(shí)用性村莊規(guī)劃不只是簡單地對村莊進(jìn)行規(guī)劃布局，還需有配套的管理制度作為保障。管理人員需制訂出專業(yè)性、針對性更強(qiáng)的方案，解決目前村莊規(guī)劃只關(guān)注硬件建設(shè)、不關(guān)注軟件文化建設(shè)的問題，這也是提高實(shí)用性村莊規(guī)劃工作管理效率的有效舉措。尤其在當(dāng)前實(shí)用性村莊規(guī)劃編制中，需要從業(yè)人員做好軟實(shí)力和硬件的權(quán)責(zé)劃分，既要關(guān)注村莊的硬環(huán)境和設(shè)施，又要加強(qiáng)對人文社會軟環(huán)境的了解，真正由內(nèi)到外共同提升規(guī)劃編制工作的質(zhì)量。

2.2 加強(qiáng)調(diào)研核實(shí)，創(chuàng)新解決規(guī)劃不落地的問題

在推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃建設(shè)進(jìn)程中，規(guī)劃人員要做好前期調(diào)研工作，了解村莊內(nèi)部人員實(shí)際流失情況，針對職能不銜接的實(shí)際問題探討解決方案。前期的調(diào)研工作一定要細(xì)致深入，全面做好現(xiàn)場勘測，多與鄉(xiāng)村居民溝通交流，扎實(shí)的基礎(chǔ)工作是后續(xù)決策的重要依托。規(guī)劃人員要收集各方面資料，包括風(fēng)土人情、發(fā)展歷史、民俗等，了解村莊中的主要經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)及居民的收入來源。調(diào)研結(jié)束后，要形成相關(guān)文檔，及時(shí)總結(jié)，并對問題進(jìn)行分析和探討[4]。此外，要針對村莊在實(shí)際發(fā)展過程中所暴露出的問題進(jìn)行系統(tǒng)化整理，提出解決方案。

針對規(guī)劃不落地的問題，需要根據(jù)村莊規(guī)劃的訴求及目標(biāo)加強(qiáng)調(diào)研，創(chuàng)新性地解決規(guī)劃不落地的問題，找準(zhǔn)問題的切入點(diǎn)，從改善村民居住環(huán)境、完善公益設(shè)施的角度入手，結(jié)合政策的指向，運(yùn)用調(diào)研后的數(shù)據(jù)保障規(guī)劃工作能夠順利實(shí)施，同時(shí)也要避免村莊用地的生態(tài)被破壞，著重通過土地的重新規(guī)劃利用，提高村民的實(shí)際收入，立足于長遠(yuǎn)推進(jìn)解決措施落實(shí)。

此外，相關(guān)人員可通過開設(shè)綜合服務(wù)平臺，搭建更加順暢的溝通渠道，以解決規(guī)劃目標(biāo)和實(shí)際脫節(jié)的問題。在溝通平臺中可將村莊的相關(guān)設(shè)想展示出來，加強(qiáng)村莊的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的建設(shè)，廣泛吸取社會建議，選取對村莊發(fā)展有益的部分進(jìn)行重點(diǎn)性建設(shè)，作為關(guān)鍵性項(xiàng)目進(jìn)行打造。綜合平臺的工作方式也可吸引更多的人關(guān)注村莊規(guī)劃，參與村莊規(guī)劃、探索、建設(shè)及運(yùn)營一體化的過程，加強(qiáng)管理和規(guī)劃的科學(xué)性。

2.3 統(tǒng)籌各項(xiàng)資金，解決經(jīng)費(fèi)問題

在上報(bào)項(xiàng)目或?qū)彾?xiàng)目時(shí)，要注意各類項(xiàng)目資金的有效整合，采取多渠道進(jìn)水、一個(gè)龍頭出水的方式，破解資金難題。對農(nóng)田整治、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，政府可整合各部門項(xiàng)目資金，統(tǒng)管統(tǒng)用;綠化建設(shè)，可借助民間資本，讓當(dāng)?shù)爻晒θ耸烤栀Y;農(nóng)民建房，由農(nóng)民自己出資[5]。帶動(dòng)農(nóng)民籌資籌勞，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金效益最大化。同時(shí)，可從更多社會力量入手，帶動(dòng)社會公益資本或非公益性組織資本進(jìn)入村莊，招商引資解決經(jīng)費(fèi)問題。管理人員可通過設(shè)立鄉(xiāng)村項(xiàng)目的方法，根據(jù)村莊的實(shí)際特征發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，號召社會中的企業(yè)參與投資，共同加入村莊建設(shè)，村莊可與企業(yè)商議分配所獲利益，或者通過繼續(xù)轉(zhuǎn)化投資的方法為村莊規(guī)劃提供更多的扶持資金。在落實(shí)的過程中，相關(guān)人員要先做好各方面資金的統(tǒng)籌和規(guī)劃，從長遠(yuǎn)角度出發(fā)應(yīng)用招商引資策略，同時(shí)要避免對村莊生態(tài)造成破壞。

2.4 做好村莊定位

村莊的實(shí)際定位要以所在地區(qū)村莊的實(shí)際特征為基礎(chǔ)，同時(shí)要立足于當(dāng)下，展望未來，從前瞻性的角度明確村莊定位，打造村莊特色模式，緊跟時(shí)代發(fā)展步伐。村莊規(guī)劃制訂不能盲目套用其他村莊模式，需綜合分析村莊的自然條件及人文特征，以產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抓手，帶動(dòng)村莊進(jìn)一步發(fā)展。規(guī)劃人員要做好村莊定位，充分發(fā)揮村莊優(yōu)勢，形成獨(dú)有的標(biāo)簽和品牌。例如，部分村莊旅游資源豐富，可將其定位成集民俗特色和休閑體驗(yàn)于一體的鄉(xiāng)村旅游地，擴(kuò)大鄉(xiāng)村影響力，打造旅游品牌。

2.5 重視人本內(nèi)涵，調(diào)動(dòng)村民積極性

吸納村民意見、提高村民參與度是落實(shí)實(shí)用性村莊規(guī)劃的重要途徑。需要在盡可能多的流程細(xì)節(jié)中體現(xiàn)民主性，如在規(guī)劃編制工作啟動(dòng)、基礎(chǔ)資料收集與分析、問題研判、規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容制訂、建設(shè)項(xiàng)目擬訂和實(shí)施的過程中調(diào)動(dòng)村民的積極性，使其參與村莊規(guī)劃，落實(shí)規(guī)劃細(xì)節(jié)，突出人本內(nèi)涵。全民參與并不能完全滿足所有村民的需求和意愿，需要規(guī)劃技術(shù)人員掌握和取舍村民各類訴求，找準(zhǔn)各方利益共同點(diǎn)，通過政府相關(guān)部門、村兩委和村民理事會構(gòu)建溝通橋梁，實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃公眾參與。

在調(diào)動(dòng)村民積極性方面，工作人員也需積極引導(dǎo)村民做好前期的產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)運(yùn)行工作，不僅使村民參與村莊規(guī)劃，還能使其真正感受到村莊規(guī)劃所帶來的效益[6]。

3 結(jié)語

鄉(xiāng)村的發(fā)展和城市的建設(shè)有著緊密的聯(lián)系，而在社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的大環(huán)境下，傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)早已過時(shí)，單純依靠內(nèi)部循環(huán)進(jìn)行發(fā)展的模式是不可取的，必須要結(jié)合時(shí)代發(fā)展潮流、趨勢及實(shí)際情況對村莊進(jìn)行合理的布局和規(guī)劃，如此才能夠有效促進(jìn)村莊的建設(shè)和發(fā)展。村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可及開展各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)，通盤考慮土地利用、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局及人居環(huán)境整治等。充分發(fā)揮村莊規(guī)劃引領(lǐng)作用，是提高人們生活質(zhì)量的途徑之一，要基于村莊特征，以關(guān)懷民生為方向，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，尊重村民意愿。實(shí)用性村莊規(guī)劃也要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)村莊全方位協(xié)調(diào)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧）