淺析我國(guó)火災(zāi)調(diào)查管轄制度的完善

張鋒

摘要：火災(zāi)調(diào)查管轄制度是火災(zāi)事故調(diào)查制度體系的重要內(nèi)容。明確管轄是火災(zāi)事故調(diào)查的第一環(huán)節(jié)，不僅影響后續(xù)調(diào)查程序的展開，還能影響火災(zāi)事故當(dāng)事人、相關(guān)人員的權(quán)益。文章對(duì)火災(zāi)調(diào)查管轄的概念進(jìn)行了界定，梳理了火災(zāi)調(diào)查管轄制度的現(xiàn)狀，分析了存在的問題，提出了完善火災(zāi)調(diào)查管轄制度的措施。

關(guān)鍵詞：消防管理;火災(zāi)調(diào)查;管轄制度

1? 我國(guó)火災(zāi)調(diào)查管轄制度現(xiàn)狀

1.1? 火災(zāi)調(diào)查管轄的概念

關(guān)于火災(zāi)調(diào)查管轄，理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注不多，對(duì)其概念，目前尚無統(tǒng)一的界定，至于火災(zāi)調(diào)查管轄制度的系統(tǒng)理論研究更是少之又少，理論框架尚未構(gòu)建。不過，火災(zāi)調(diào)查管轄制度具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)火災(zāi)當(dāng)事人而言，火災(zāi)調(diào)查管轄制度可以幫助解決“誰負(fù)責(zé)調(diào)查”的問題。對(duì)潛在的火災(zāi)調(diào)查行政主體而言，火災(zāi)調(diào)查管轄制度可以解決“是不是由我負(fù)責(zé)調(diào)查”的問題。研究火災(zāi)調(diào)查管轄，具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。概念往往是理論研究的邏輯起點(diǎn)，欲研究火災(zāi)調(diào)查管轄，須首先界定其概念。筆者認(rèn)為，火災(zāi)調(diào)查管轄概念，應(yīng)有狹義和廣義之分。從狹義上看，火災(zāi)調(diào)查管轄是指火災(zāi)調(diào)查行政主體對(duì)火災(zāi)首次調(diào)查的權(quán)限劃分，這應(yīng)當(dāng)是經(jīng)典的定義。但是，由于火災(zāi)調(diào)查行政主體的多樣性，決定了狹義上的火災(zāi)調(diào)查管轄有時(shí)難以確定管轄主體，這就需要從更高的層次界定。從廣義上看，火災(zāi)調(diào)查管轄的概念不僅應(yīng)當(dāng)包括“首次調(diào)查權(quán)”的劃分，還應(yīng)當(dāng)包括“調(diào)查職能”的劃分，即應(yīng)當(dāng)解決“不同系統(tǒng)的行政主體之間誰享有火災(zāi)調(diào)查權(quán)”的問題。本文持“廣義說”，即火災(zāi)調(diào)查管轄是指分屬不同行政部門（種類）的行政主體之間對(duì)火災(zāi)調(diào)查權(quán)限的劃分以及同一行政系統(tǒng)內(nèi)不同行政主體之間對(duì)火災(zāi)首次調(diào)查的權(quán)限劃分。

1.2? 火災(zāi)調(diào)查管轄制度現(xiàn)狀

縱觀現(xiàn)行法律法規(guī)，我國(guó)火災(zāi)調(diào)查管轄制度首先表現(xiàn)為行政職能管轄的形態(tài)，即依據(jù)行政主體的部門職能確定其火災(zāi)調(diào)查的管轄權(quán)。火災(zāi)調(diào)查工作總的原則是誰監(jiān)督管理誰組織火災(zāi)調(diào)查，職能管轄的本質(zhì)是“消防事務(wù)主管者負(fù)責(zé)調(diào)查”。具體又可以分為普通管轄和特殊管轄兩類。其中普通管轄是指由消防救援機(jī)構(gòu)承擔(dān)火災(zāi)調(diào)查職責(zé)。消防救援機(jī)構(gòu)承擔(dān)著我國(guó)消防事務(wù)綜合監(jiān)管者的角色，由其承擔(dān)火災(zāi)調(diào)查職能是我國(guó)火災(zāi)調(diào)查管轄的基本形態(tài)。2019年11月1日施行的《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱2019年《消防法》）第五十一條第一款規(guī)定：消防救援機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)需要封閉火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，負(fù)責(zé)調(diào)查火災(zāi)原因，統(tǒng)計(jì)火災(zāi)損失。該條款明確了消防機(jī)構(gòu)火災(zāi)事故調(diào)查職責(zé)的三項(xiàng)具體內(nèi)容：根據(jù)需要封閉火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)、調(diào)查火災(zāi)原因、統(tǒng)計(jì)火災(zāi)損失[1]。實(shí)際上，從1998年《消防法》第一次以法律的形式賦予原公安消防機(jī)構(gòu)火災(zāi)調(diào)查職權(quán)以來，不管法律如何修訂，火災(zāi)調(diào)查都是消防機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要法定職責(zé)?！断婪ā返囊?guī)定是我國(guó)現(xiàn)行火災(zāi)調(diào)查普通管轄制度的淵源。

特殊管轄亦可稱之為行業(yè)管轄，是指由消防救援機(jī)構(gòu)之外的其他行政主體負(fù)責(zé)特定領(lǐng)域（對(duì)象）的火災(zāi)調(diào)查，這些主體大多是特定行業(yè)、領(lǐng)域消防事務(wù)的監(jiān)督管理主體。大致上包括以下幾種情形：（1）根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，軍事設(shè)施及礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設(shè)施火災(zāi)事故調(diào)查分別由其主管單位承擔(dān)。（2）根據(jù)《民用航空器事故和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》，民用航空器火災(zāi)事故調(diào)查工作由中國(guó)民用航空總局和民航地區(qū)管理局承擔(dān)。（3）根據(jù)《漁業(yè)船舶水上安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》，漁業(yè)船舶在漁港水域外以及漁港水域內(nèi)的船舶設(shè)施火災(zāi)事故調(diào)查，由縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門及其所屬的漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。（4）根據(jù)現(xiàn)行《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》，鐵路、港航、民航公安機(jī)關(guān)和國(guó)有林區(qū)的森林消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查其消防監(jiān)督范圍內(nèi)發(fā)生的火災(zāi)。（5）根據(jù)《草原防火條例》（國(guó)務(wù)院令第542號(hào)），草原火災(zāi)事故調(diào)查由草原防火主管部門會(huì)同公安等部門承擔(dān)。（6）根據(jù)《森林防火條例》（國(guó)務(wù)院令第541號(hào)），森林火災(zāi)事故調(diào)查由林業(yè)主管部門會(huì)同有關(guān)部門承擔(dān)。（7）按照《中華人民共和國(guó)道路交通管理法》及公安部的有關(guān)批復(fù)精神，機(jī)動(dòng)車在通行過程中，因駕駛員違章駕駛機(jī)動(dòng)車造成車輛碰撞、刮擦、翻覆直接導(dǎo)致燃燒的，應(yīng)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)查統(tǒng)計(jì)。

另外，根據(jù)現(xiàn)行《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《調(diào)查處理?xiàng)l例》）規(guī)定，特別重大事故由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發(fā)生地省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查或授權(quán)、委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。未造成人員傷亡的一般事故，縣級(jí)人民政府也可以委托事故發(fā)生單位組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)《憲法》規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)?？梢?，在一定情形下，全國(guó)人大及其常委會(huì)，國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查及授權(quán)或委托有關(guān)部門，縣級(jí)人民政府委托的事故發(fā)生單位等主體對(duì)特定的火災(zāi)亦具有調(diào)查權(quán)[2]。

不管是普通管轄，還是特殊管轄，一旦明確以后，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，通常又可以分為級(jí)別管轄、地域管轄、其他管轄等具體類型。地域管轄，又可稱為土地管轄或區(qū)域管轄，是指在同一行政系統(tǒng)內(nèi)同級(jí)火災(zāi)調(diào)查主體之間以轄區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)橫向劃分其首次調(diào)查火災(zāi)的權(quán)限。以消防救援機(jī)構(gòu)為例，根據(jù)現(xiàn)行《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第七條規(guī)定，火災(zāi)事故由火災(zāi)發(fā)生地的消防救援機(jī)構(gòu)調(diào)查，跨越行政區(qū)域的火災(zāi)事故由最先起火地的消防救援機(jī)構(gòu)調(diào)查。級(jí)別管轄則是同一行政系統(tǒng)內(nèi)不同級(jí)別的火災(zāi)調(diào)查主體首次調(diào)查火災(zāi)的權(quán)限劃分。以消防救援機(jī)構(gòu)為例，現(xiàn)行《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第六條第一款對(duì)其省、市、縣三級(jí)機(jī)構(gòu)的管轄進(jìn)行了明確規(guī)定。其他管轄包括提級(jí)管轄和指定管轄。如，根據(jù)《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》，“上級(jí)消防機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以調(diào)查下級(jí)消防機(jī)構(gòu)管轄的火災(zāi)”“對(duì)管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)消防機(jī)構(gòu)指定管轄”，前者就是消防機(jī)構(gòu)提級(jí)管轄的規(guī)定，后者則是關(guān)于消防機(jī)構(gòu)指定管轄的規(guī)定。

2? 我國(guó)火災(zāi)調(diào)查管轄制度存在的問題

2.1? 基本管轄制度欠缺集中系統(tǒng)的法律規(guī)定

從消防理論層面和消防工作運(yùn)行的內(nèi)在邏輯分析，火災(zāi)事故調(diào)查與防火、滅火應(yīng)是“消防大廈”的“三大支柱”。但是從制度和實(shí)踐層面看，火災(zāi)調(diào)查卻呈“跛腳”之態(tài)。特別是法律制度層面，關(guān)于火災(zāi)調(diào)查管轄的有關(guān)規(guī)定，散落在不同領(lǐng)域不同行業(yè)，涉及水海陸空、軍礦核氣、森草車船等，法律位階亦不同，既有國(guó)家根本大法、法律，也有行政法規(guī)，還有部門規(guī)章，從而導(dǎo)致體系性不強(qiáng)，適用不便?，F(xiàn)行《消防法》作為消防領(lǐng)域的基本法，對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查權(quán)限劃分沒有做出全面規(guī)定，僅規(guī)定“消防救援機(jī)構(gòu)有權(quán)……調(diào)查火災(zāi)原因”，過于單一、籠統(tǒng)。再如現(xiàn)行的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》系部門規(guī)章，法律位階過低，難以就跨越多行業(yè)多領(lǐng)域多形態(tài)的火災(zāi)調(diào)查權(quán)限劃分有效協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)，只能為消防救援機(jī)構(gòu)開展火災(zāi)事故調(diào)查提供管轄分工的依據(jù)[3]。

2.2? 職能管轄存在權(quán)限沖突、交叉或者不明確

火災(zāi)調(diào)查管轄制度在劃分不同主體調(diào)查權(quán)限方面還存在不少問題。一是權(quán)限劃分存在沖突。如對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的重大及重大以下火災(zāi)事故，按照《消防法》第五十一條和《調(diào)查處理?xiàng)l例》第四十五條規(guī)定，由消防機(jī)構(gòu)調(diào)查。但是對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的特大火災(zāi)事故，按照《調(diào)查處理?xiàng)l例》規(guī)定，應(yīng)由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組織的事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，而按照《消防法》和與之配套的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》則由省級(jí)消防機(jī)構(gòu)調(diào)查。二者存在明顯的沖突。二是權(quán)限劃分存在重疊交叉。如對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的非特大爆燃（炸）事故調(diào)查，若作為生產(chǎn)安全事故，則事故發(fā)生地省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府、有關(guān)部門根據(jù)授權(quán)或委托組織的事故調(diào)查組、縣級(jí)人民政府委托的事故發(fā)生單位根據(jù)事故等級(jí)均可開展相應(yīng)的調(diào)查。若作為火災(zāi)事故，則消防機(jī)構(gòu)亦可管轄?？梢姡捎谏a(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的爆燃（炸）事故在定性時(shí)具有一定的不確定性，導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的非特大爆燃（炸）事故調(diào)查管轄權(quán)在制度和現(xiàn)實(shí)層面均存在一定程度的重疊交叉。三是權(quán)限劃分不夠明確。對(duì)某些領(lǐng)域的火災(zāi)事故調(diào)查，法律法規(guī)沒有做出明確的規(guī)定，導(dǎo)致調(diào)查的管轄主體不明確。比如，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中多發(fā)的燃?xì)獗际鹿?，《城?zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第583號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《燃?xì)鈼l例》）僅對(duì)“燃?xì)馍a(chǎn)安全事故”的調(diào)查做出了“依照有關(guān)生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理的法律、行政法規(guī)的規(guī)定報(bào)告和調(diào)查處理”的規(guī)定，對(duì)非生產(chǎn)安全事故的燃?xì)饣馂?zāi)事故調(diào)查管轄權(quán)的分配，則沒有明確。在現(xiàn)實(shí)中，常見的居民家庭燃?xì)獗迹ㄕǎ┦鹿?，到底?yīng)當(dāng)由燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)調(diào)查？還是應(yīng)當(dāng)由消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查？引發(fā)了越來越多的疑問。

2.3? 級(jí)別管轄的確定方法存在邏輯缺陷、劃分標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)

一方面，現(xiàn)行《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》關(guān)于火災(zāi)事故調(diào)查的級(jí)別管轄分工是以火災(zāi)事故等級(jí)作為劃分依據(jù)的，即將重大、較大、一般火災(zāi)事故分別對(duì)應(yīng)省、市、縣三級(jí)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查（對(duì)于僅有財(cái)產(chǎn)損失的火災(zāi)事故調(diào)查分工依“省級(jí)規(guī)定”，而“省級(jí)規(guī)定”也多依據(jù)“直接經(jīng)濟(jì)損失額”進(jìn)行分工。對(duì)于上述分工方法，《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》修訂草案征求意見稿則規(guī)定得更為直接）。由于確定火災(zāi)事故等級(jí)依據(jù)亡人數(shù)、重傷數(shù)、受災(zāi)戶數(shù)以及直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)等幾個(gè)關(guān)鍵“指標(biāo)”，因此從某種程度上可以說，現(xiàn)行的級(jí)別管轄分工本質(zhì)上也是以亡人數(shù)、重傷數(shù)、受災(zāi)戶數(shù)和直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)作為劃分依據(jù)的。而無論是亡人數(shù)、重傷數(shù)、受災(zāi)戶數(shù)還是直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)，都屬于火災(zāi)后果的范疇，恰恰是需要通過調(diào)查確定的內(nèi)容。照此分析，以調(diào)查結(jié)論的內(nèi)容來作為確定調(diào)查管轄分工的依據(jù)，顯然犯了邏輯錯(cuò)誤。其實(shí)，同樣的問題在“跨行政區(qū)域的火災(zāi)由最先起火地的消防機(jī)構(gòu)調(diào)查”的管轄規(guī)定中也存在，即作為確定管轄依據(jù)的“最先起火地”是調(diào)查結(jié)論的內(nèi)容。另一方面，依據(jù)事故等級(jí)劃分管轄分工的具體標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)。現(xiàn)行的依據(jù)事故等級(jí)劃分管轄分工的規(guī)定，實(shí)際上是依據(jù)事故結(jié)果的嚴(yán)重程度劃分管轄分工，即事故結(jié)果嚴(yán)重程度與管轄主體行政級(jí)別的高低成正對(duì)應(yīng)關(guān)系。那么，對(duì)照現(xiàn)行劃分標(biāo)準(zhǔn)，造成9人死亡、49人重傷，且造成4999萬元直接經(jīng)濟(jì)損失的火災(zāi)事故，屬于較大火災(zāi)事故，由市級(jí)消防機(jī)構(gòu)調(diào)查。而僅造成5000萬元直接經(jīng)濟(jì)損失的火災(zāi)事故，由省級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)調(diào)查。常識(shí)判斷，前者的后果嚴(yán)重程度顯然重于后者。但是，管轄主體的配置卻明顯與后果的嚴(yán)重程度不相對(duì)應(yīng)，表明現(xiàn)行規(guī)定顯失合理性（現(xiàn)實(shí)中，對(duì)此情形，為實(shí)現(xiàn)管轄的合理性，往往只能依賴于“上級(jí)調(diào)查主體”的決定）。

2.4? 管轄改變制度設(shè)計(jì)存在先天不足

從理論視角分析，導(dǎo)致火災(zāi)調(diào)查管轄改變的情形，主要包括：（1）普通管轄和特殊管轄之間的移轉(zhuǎn)，特殊管轄和特殊管轄之間的移轉(zhuǎn);（2）提級(jí)調(diào)查，即：上級(jí)調(diào)查主體認(rèn)為必要時(shí)，可以調(diào)查由下級(jí)管轄的火災(zāi)事故;（3）移送導(dǎo)致的管轄改變，包括下級(jí)調(diào)查主體向上級(jí)調(diào)查主體的移送和同級(jí)調(diào)查主體之間的移送;（4）上級(jí)調(diào)查主體在必要時(shí)，可以指定下級(jí)調(diào)查主體將其管轄的火災(zāi)事故案件移送其他下級(jí)調(diào)查主體調(diào)查。對(duì)照上述幾種情形，現(xiàn)行制度除了對(duì)提及調(diào)查做出規(guī)定外，其他情形均缺少相應(yīng)的規(guī)定，留下了法律空白。結(jié)合現(xiàn)實(shí)來看，具體存在以下幾個(gè)問題：一是管轄移轉(zhuǎn)制度存在空白。同一起火災(zāi)，過火區(qū)域跨越草原和非草原地帶的建筑，或者過火區(qū)域跨越森林和草原地帶，應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)主體負(fù)責(zé)調(diào)查？沒有相應(yīng)的法律、行政法規(guī)予以明確。二是下級(jí)調(diào)查主體確有必要向上級(jí)調(diào)查主體移送但是沒有通道，導(dǎo)致有些社會(huì)影響較大、案情重大的火災(zāi)事故，基層雖然水平有限，由于欠缺“向上級(jí)移送”的制度，只能“硬著頭皮”開展調(diào)查。三是沒有規(guī)定管轄權(quán)異議和管轄權(quán)回避制度。比如，2012年10月21日蘭州消防支隊(duì)特勤一中隊(duì)消防車庫發(fā)生火災(zāi)。2014年6月4日北京西直門消防中隊(duì)食堂發(fā)生火災(zāi)。按照現(xiàn)行規(guī)定，類似火災(zāi)事故，應(yīng)由當(dāng)?shù)氐南罊C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查。但是，果真如此的話，則顯然會(huì)陷入“自己調(diào)查自己”“自己做自己案件的法官”的法律困境。同樣地，如果類似上述火災(zāi)事故涉及其他主體，則其他主體或相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)有權(quán)就火災(zāi)事故調(diào)查的管轄權(quán)提出異議。但現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對(duì)此做出規(guī)定。

3? 完善我國(guó)火災(zāi)調(diào)查管轄制度的對(duì)策

《消防法》作為我國(guó)消防領(lǐng)域的基本法，對(duì)消防領(lǐng)域的基本問題做出規(guī)定是其應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的使命。應(yīng)當(dāng)利用《消防法》進(jìn)一步修訂的有利契機(jī)，由《消防法》對(duì)火災(zāi)調(diào)查基本制度包括調(diào)查管轄制度進(jìn)行集中統(tǒng)一的規(guī)定，增強(qiáng)權(quán)威性、協(xié)調(diào)性，也方便適用。考慮到現(xiàn)行《消防法》已就部分行業(yè)性消防工作的主管職責(zé)進(jìn)行了明確，那么由《消防法》對(duì)火災(zāi)調(diào)查管轄制度進(jìn)行集中統(tǒng)一規(guī)定不僅應(yīng)當(dāng)，而且必要，亦具有一定可行性和基礎(chǔ)。具體辦法就是在《消防法》中專設(shè)“火災(zāi)事故調(diào)查處理”章節(jié)，對(duì)調(diào)查管轄的基本問題進(jìn)行明確。具體對(duì)策是：

3.1? 協(xié)調(diào)好職能部門之間的權(quán)限劃分

在“火災(zāi)事故調(diào)查處理”章節(jié)中專設(shè)條款明確“消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)火災(zāi)事故調(diào)查工作”作為一般性規(guī)定。同時(shí)，新增規(guī)定：（1）軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設(shè)施、交通道路上機(jī)動(dòng)車輛的主管單位以及鐵路、港航、民航機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查認(rèn)定其主管范圍內(nèi)發(fā)生的火災(zāi)事故。森林、草原火災(zāi)事故及船舶水上火災(zāi)事故，由有關(guān)法律、行政法規(guī)確定的調(diào)查組織實(shí)施調(diào)查認(rèn)定。需要消防救援機(jī)構(gòu)協(xié)助調(diào)查的，由與提出協(xié)助調(diào)查申請(qǐng)的調(diào)查機(jī)關(guān)同級(jí)的消防救援機(jī)構(gòu)調(diào)派火災(zāi)事故調(diào)查人員協(xié)助調(diào)查。（2）有關(guān)法律、行政法規(guī)未明確調(diào)查主管部門的火災(zāi)事故，由消防救援機(jī)構(gòu)調(diào)查。

3.2? 協(xié)調(diào)好職能部門與人大火災(zāi)調(diào)查權(quán)之間的關(guān)系

為體現(xiàn)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的尊重，應(yīng)當(dāng)在《消防法》中確認(rèn)人大及其常委會(huì)對(duì)特定火災(zāi)的調(diào)查權(quán)，同時(shí)考慮到火災(zāi)調(diào)查的專業(yè)性以及行政主體在火災(zāi)調(diào)查中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)在權(quán)力機(jī)關(guān)調(diào)查火災(zāi)中充分發(fā)揮行政主體的作用。可在“火災(zāi)事故調(diào)查處理”章節(jié)中專設(shè)條款明確：各級(jí)人大及其常委會(huì)可以組織關(guān)于特定火災(zāi)的調(diào)查委員會(huì)，消防救援機(jī)構(gòu)或主管單位應(yīng)當(dāng)積極配合調(diào)查認(rèn)定起火原因。

3.3? 協(xié)調(diào)好職能部門與政府火災(zāi)調(diào)查權(quán)之間的關(guān)系

根據(jù)《調(diào)查處理?xiàng)l例》中的有關(guān)內(nèi)容，借鑒1998年《消防法》第三十九條規(guī)定，為避免調(diào)查權(quán)沖突、交叉，取消“政府直接調(diào)查權(quán)”，統(tǒng)一明確為“組織調(diào)查權(quán)”。具體辦法是在“火災(zāi)事故調(diào)查處理”章節(jié)中專設(shè)條款明確“國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方人民政府認(rèn)為有必要時(shí)，可以組織調(diào)查火災(zāi)事故，消防救援機(jī)構(gòu)或主管單位負(fù)責(zé)起火原因的調(diào)查認(rèn)定”[4]。

3.4? 修正級(jí)別管轄的分工方法，優(yōu)化劃分標(biāo)準(zhǔn)

火災(zāi)事故等級(jí)是調(diào)查之后對(duì)火災(zāi)事故后果嚴(yán)重程度作出的定性?；馂?zāi)事故等級(jí)制度的邏輯是“從后往前看”，而火災(zāi)事故調(diào)查管轄制度的邏輯是“從前往后看”，二者不能也沒必要捆綁依存。在“以人為本”的大背景下，應(yīng)當(dāng)將火災(zāi)事故調(diào)查級(jí)別管轄分工與火災(zāi)事故等級(jí)解綁，直接依據(jù)火災(zāi)導(dǎo)致的人員傷亡數(shù)（傷、亡數(shù)一并計(jì)算。其中的“受傷”情況不區(qū)分輕、重傷，因?yàn)閰^(qū)分輕、重傷對(duì)確定管轄并不具有根本意義）來劃分管轄分工，“有人傷亡的由級(jí)別高的調(diào)查主體調(diào)查，無人傷亡的由級(jí)別低的調(diào)查主體調(diào)查”。如此，一方面貫徹“以人為本”理念，體現(xiàn)制度對(duì)“人的生命健康權(quán)”的重視，另一方面貫徹“行政效率”原則，無須冗長(zhǎng)的嚴(yán)格調(diào)查即可快速確定管轄主體（在一般情況下，確定傷亡人數(shù)比核定火災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)更容易也更快捷，實(shí)踐中大多在火災(zāi)撲滅后即可基本確定），體現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)。為此，可以在“火災(zāi)事故調(diào)查處理”章節(jié)中新增以下規(guī)定：（1）導(dǎo)致1人（含）以上10人（含）以下傷亡的，由設(shè)區(qū)的市級(jí)或相當(dāng)于同級(jí)的火災(zāi)調(diào)查部門（機(jī)構(gòu)）調(diào)查，10人（不含）以上傷亡的，由省級(jí)或相當(dāng)于同級(jí)的火災(zāi)調(diào)查部門（機(jī)構(gòu)）調(diào)查。（2）對(duì)于有人員傷亡的火災(zāi)事故，上級(jí)調(diào)查部門（機(jī)構(gòu)）認(rèn)為有必要的，可以直接調(diào)查。（3）沒有人員傷亡的火災(zāi)事故，由縣級(jí)或相當(dāng)于同級(jí)的火災(zāi)調(diào)查部門（機(jī)構(gòu)）調(diào)查。

3.5? 完善管轄改變制度

（1）新設(shè)“共同調(diào)查制度”，即在“火災(zāi)事故調(diào)查處理”章節(jié)中新增以下規(guī)定：對(duì)涉及兩個(gè)以上主管領(lǐng)域的火災(zāi)事故，由有關(guān)主管部門組成共同調(diào)查組開展調(diào)查，共同做出認(rèn)定結(jié)論，作為處理火災(zāi)事故的證據(jù)。（2）新設(shè)“呈報(bào)上級(jí)調(diào)查制度”，即在“火災(zāi)事故調(diào)查處理”章節(jié)中新增以下規(guī)定：下級(jí)調(diào)查部門認(rèn)為應(yīng)由上級(jí)部門調(diào)查的火災(zāi)事故，應(yīng)在火災(zāi)事故撲滅后二日內(nèi)呈報(bào)上級(jí)部門，上級(jí)部門認(rèn)為確屬本級(jí)調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)實(shí)施調(diào)查;不屬本級(jí)調(diào)查的，退回呈報(bào)部門調(diào)查。（3）新設(shè)“管轄權(quán)異議和回避制度”，即在“火災(zāi)事故調(diào)查處理”章節(jié)中新增以下規(guī)定：火災(zāi)調(diào)查組有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)自行回避，火災(zāi)事故的其他當(dāng)事人有權(quán)用口頭或者書面方式申請(qǐng)其回避：①是火災(zāi)當(dāng)事人的;②與火災(zāi)有利害關(guān)系的;③存在其他情形，可能影響對(duì)火災(zāi)公正調(diào)查的。

參考文獻(xiàn)：

[1]全國(guó)人大常委會(huì)法工委刑法室，公安部消防局.中華人民共和國(guó)消防法釋義[M].北京：人民出版社，2009.

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[3]杜力夫.試論地方人大及其常委會(huì)組織調(diào)查委員會(huì)的幾個(gè)問題[J].當(dāng)代法學(xué)，2002（08）：160-161.

[4]全國(guó)人大常委會(huì)法工委刑法室，公安部消防局.中華人民共和國(guó)消防法釋義[M].北京：人民出版社，2009.

The way to improve the

jurisdiction system of fire investigation

Zhang Feng

（Wenling Fire Rescue Section of Taizhou Municipal，Zhejiang Province，Zhejiang? Taizhou? 317500）

Abstract：Fire Investigation Jurisdiction is of great importance for fire accident investigation. We must clarify the jurisdiction before carrying out fire cause investigation， because it may affect the follow-up program and even the legitimate rights and interest of people involved. This paper gives a definition on fire investigation jurisdiction and analyses the current situation and problems in this field， thus provides several measures on improving fire investigation jurisdiction system.

Keywords：fire protection; fire investigation; jurisdiction system