地方人大及其常委會(huì)的組織建設(shè)歷程

秦蓁

地方人大及其常委會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國(guó)家治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們黨把加強(qiáng)地方人大及其常委會(huì)組織建設(shè)作為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要方面，全面部署、持續(xù)推進(jìn)。在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人大制定并修改完善憲法和地方組織法、選舉法等法律，不斷完善有關(guān)地方人大組織制度的規(guī)定，推動(dòng)縣鄉(xiāng)人大組織建設(shè)邁上新臺(tái)階。

地方人民代表大會(huì)的任期

根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，各級(jí)人大每屆任期均為5年。但關(guān)于任期的規(guī)定，經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展演變過(guò)程。

1954年憲法規(guī)定，全國(guó)人大和省人大每屆任期4年，直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大每屆任期2年。1975年憲法，將全國(guó)人大的任期改為5年，對(duì)地方人大任期也作了重要修改，省、直轄市的人大每屆任期5年，地區(qū)、市、縣的人大每屆任期3年，農(nóng)村人民公社、鎮(zhèn)的人大每屆任期2年。

1982年憲法對(duì)地方人大任期規(guī)定作了進(jìn)一步細(xì)化和發(fā)展，將設(shè)區(qū)的市人大每屆任期也改為5年;縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人大任期仍為3年，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大任期由2年改為3年。

1993年通過(guò)的憲法修正案將縣級(jí)人大每屆任期改為5年。

2004年通過(guò)的憲法修正案，統(tǒng)一規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期五年”。這樣，五級(jí)人大每屆任期均統(tǒng)一為5年。各級(jí)人大任期的一致，有利于更好地協(xié)調(diào)各級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃和人事安排。

需要說(shuō)明的是，1982年憲法在規(guī)定全國(guó)人大任期的同時(shí)，規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同，它行使職權(quán)到下屆全國(guó)人民代表大會(huì)選出新的常務(wù)委員會(huì)為止”，但對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)的任期未作規(guī)定。到1986年修改地方組織法時(shí)，增加了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表資格審查委員會(huì)、地方各級(jí)人大代表、縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)任期的規(guī)定，比如規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每屆任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同，它行使職權(quán)到下屆本級(jí)人民代表大會(huì)選出新的常務(wù)委員會(huì)為止?！敝?，1995年修改完善地方組織法時(shí)，也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席作出了“任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同”的規(guī)定。

縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)

縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)，是發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重要舉措。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，由地方各級(jí)人民委員會(huì)即地方各級(jí)人民政府，作為同級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人大沒(méi)有設(shè)立常委會(huì)。對(duì)此，劉少奇同志在關(guān)于憲法草案的報(bào)告中作了解釋，“全國(guó)人民代表大會(huì)行使國(guó)家的立法權(quán)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)沒(méi)有這方面的職權(quán)。而且越是下級(jí)的人民代表大會(huì)，因?yàn)榈貐^(qū)越小，就越易于召集會(huì)議。所以地方各級(jí)人民代表大會(huì)不需要在人民委員會(huì)以外再設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。”

實(shí)踐中，由于地方人大沒(méi)有專門的常設(shè)機(jī)關(guān)，在閉會(huì)期間無(wú)法開(kāi)展經(jīng)常性工作，也難以對(duì)同級(jí)政府工作進(jìn)行日常監(jiān)督，影響了地方人大作用的發(fā)揮。1957年和1965年，曾兩次醞釀在地方人大設(shè)立常委會(huì)，但由于特殊歷史原因均被擱置。

1979年7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議和地方組織法，明確規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，同時(shí)充實(shí)完善了地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)。彭真同志在關(guān)于七個(gè)法律草案的說(shuō)明中指出：“由于這個(gè)改革，在全國(guó)縣以上各級(jí)地方范圍內(nèi)，人民經(jīng)過(guò)自己的代表、代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)，將大大加強(qiáng)對(duì)縣以上地方各級(jí)人民政府的管理和監(jiān)督，大大加強(qiáng)自己行使管理國(guó)家的權(quán)利?！?/p>

1979年9月13日，五屆全國(guó)人大常委會(huì)又通過(guò)有關(guān)決議，提出“省、自治區(qū)、直轄市如果能夠作好準(zhǔn)備工作，也可以在一九七九年召開(kāi)人民代表大會(huì)，設(shè)立人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和將革命委員會(huì)改為人民政府?！?/p>

1979年8月14日，西藏自治區(qū)三屆人大二次會(huì)議選舉產(chǎn)生西藏自治區(qū)三屆人大常委會(huì)，這是我國(guó)第一個(gè)省級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)。之后，青海、新疆、河南、北京等?。▍^(qū)、市）人大陸續(xù)設(shè)立常委會(huì)。設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會(huì)基本上也都在1980年內(nèi)建立起來(lái)。全國(guó)范圍內(nèi)的縣級(jí)直接選舉工作在1980年下半年全面展開(kāi)，到1981年底，全國(guó)的2756個(gè)縣級(jí)行政單位，先后都在直接選舉的基礎(chǔ)上召開(kāi)人大會(huì)議，建立縣級(jí)人大常委會(huì)。這極大加強(qiáng)了地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作和建設(shè)。

縣級(jí)以上人大設(shè)立專門委員會(huì)

人大專門委員會(huì)是人大的重要常設(shè)工作機(jī)構(gòu)。地方人大專門委員會(huì)的建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從少到多、從不規(guī)范到相對(duì)規(guī)范的歷史過(guò)程。

1957年，全國(guó)人大常委會(huì)提出的健全人民代表大會(huì)制度的幾點(diǎn)意見(jiàn)的報(bào)告，曾提出省級(jí)人大可以設(shè)立委員會(huì)的建議，但未能落實(shí)。1982年憲法為加強(qiáng)全國(guó)人大組織建設(shè)，對(duì)全國(guó)人大設(shè)立專門委員會(huì)作出明確規(guī)定。對(duì)地方人大設(shè)立專門委員會(huì)的問(wèn)題，考慮到各地實(shí)際情況很不相同，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也不多，暫時(shí)沒(méi)有作出統(tǒng)一規(guī)定。但全國(guó)人大設(shè)立的專門委員會(huì)為地方人大提供了借鑒樣本。1983年省級(jí)人大換屆選舉時(shí)，在并無(wú)法律規(guī)定的情況下，一些省級(jí)人大參照全國(guó)人大，探索設(shè)立了專門委員會(huì)。

1986年修改地方組織法，第一次明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制（政法）委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)等專門委員會(huì)。”這為地方人大設(shè)立專門委員會(huì)提供了法律依據(jù)。2015年，修改后的地方組織法又明確縣級(jí)人大根據(jù)需要可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，各地的省、市、縣級(jí)人大都設(shè)立了數(shù)量不等的專門委員會(huì)。主要包括法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生（體育）委員會(huì)、民族（宗教、外事）委員會(huì)、農(nóng)業(yè)（村）委員會(huì)，還有地方人大設(shè)立內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、華僑委員會(huì)等。

此外，著眼于為地方人大常委會(huì)履行職權(quán)提供保障，1979年地方組織法規(guī)定“常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)?！痹?995年修改地方組織法時(shí)，又完善這一規(guī)定，修改為“常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)”。并增加規(guī)定“省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以在地區(qū)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)”。2015年又增加規(guī)定“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)”。

各地依據(jù)地方組織法規(guī)定，結(jié)合實(shí)際情況不斷探索，相互借鑒，逐步完善，逐漸建立健全了較為完備的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)立常委會(huì)，主要通過(guò)召開(kāi)大會(huì)來(lái)行使職權(quán)。1986年修改地方組織法時(shí)，增加關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主持、召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議的規(guī)定。1995年修改地方組織法時(shí)，著眼健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度建設(shè)和組織建設(shè)，根據(jù)地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，增加規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一至二人，由本級(jí)人民代表大會(huì)從代表中選出，任期與本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席、副主席在大會(huì)閉會(huì)期間，負(fù)責(zé)聯(lián)系代表，組織代表開(kāi)展活動(dòng)，反映代表和群眾對(duì)政府工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)等。

多年來(lái)，實(shí)踐中普遍反映，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)期短、議程緊，會(huì)議質(zhì)量得不到保證，許多職權(quán)難以落到實(shí)處;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和主席難以開(kāi)展經(jīng)常性工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席兼任較多，工作力量薄弱，閉會(huì)期間的日常工作難以得到保證。許多地方通過(guò)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織條例等，就解決有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了探索。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2015年，《全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》有針對(duì)性地對(duì)認(rèn)真開(kāi)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間的職權(quán)和活動(dòng)方式，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的設(shè)置和專職工作人員配備上予以支持等提出了明確要求。同年地方組織法修改，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的職責(zé)，規(guī)定“主席團(tuán)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，有計(jì)劃地安排代表聽(tīng)取和討論本級(jí)人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查，開(kāi)展視察、調(diào)研等活動(dòng);聽(tīng)取和反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。主席團(tuán)在閉會(huì)期間的工作，向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告。

近年來(lái)，各地貫徹落實(shí)若干意見(jiàn)和修改后的地方組織法，結(jié)合縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)取得重要進(jìn)展。主要表現(xiàn)在：一是絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)現(xiàn)了主席專職配備，許多地方還配備了專職副主席。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)人數(shù)有所增加，配備更加規(guī)范。三是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立了辦公室，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作有人理事、有人干事。四是大部分地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大召開(kāi)了年中人代會(huì)，落實(shí)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)“季會(huì)制”等。