地方政府在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化過程中的注意力配置
——基于15個省域政策文本的NVivo分析

張素敏

(安陽師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 安陽 455000)

科技創(chuàng)新能力是經(jīng)濟社會發(fā)展的決定性力量，科技成果轉(zhuǎn)化是實現(xiàn)科技成果經(jīng)濟效益和社會效益的重要手段[1].截至2020年12月，我國專利申請量達(dá)到68 720件，連續(xù)第二年稱冠全球，然而值得注意的是，據(jù)可查閱數(shù)據(jù)顯示，我國科技成果轉(zhuǎn)化率僅為10%～30%，明顯低于歐美國家的60%～70%.基于此，中國在科技成果轉(zhuǎn)化領(lǐng)域改革加速，出臺了一系列政策法規(guī)，其中級別最高、分量最重的就是2015年全國人大修改通過的《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》.2016年國務(wù)院又頒布《實施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定》，國務(wù)院辦公廳隨即出臺《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案》，業(yè)界稱之為科技成果轉(zhuǎn)化“三部曲”.在中央一系列法規(guī)文件頒布之后，地方結(jié)合自身情況，修訂了各省、自治區(qū)、直轄市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例.地方政府作為中央政策法規(guī)的具體落實者，在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化過程中如何統(tǒng)籌有限的政策資源、合理利用復(fù)雜的政策工具，就顯得尤為重要.本文從政策對象、政策工具兩個視角，將心理學(xué)中注意力配置的理論引入到科技成果轉(zhuǎn)化領(lǐng)域，通過測量地方政府在這一過程中的注意力結(jié)構(gòu)，優(yōu)化其資源分配方式，從而達(dá)到更好的政策效果.

1 研究綜述與理論基礎(chǔ)

學(xué)者們從不同視角對科技成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行了研究.如杜寶貴等[2]借助定性比較分析方法從政策工具的視角研究地方政府科技成果轉(zhuǎn)化政策；李進(jìn)華等[3]運用內(nèi)容分析法對深圳、寧波兩市的科技成果轉(zhuǎn)化政策文本進(jìn)行了量化分析；高振等[4]運用系統(tǒng)動力學(xué)方法，通過Vensim軟件仿真分析政策變動效應(yīng)對科技成果轉(zhuǎn)化的影響，得出利益分配機制等對高?？萍汲晒D(zhuǎn)化影響較大；史童等[5]基于PMC指數(shù)模型，通過文本挖掘方法對科技成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行量化評價；杜寶貴等[6]基于政策過程、政策內(nèi)容和政策組織3個維度，運用內(nèi)容分析、定量統(tǒng)計等方法，對相關(guān)政策進(jìn)行了描述、統(tǒng)計與分析.綜上，現(xiàn)有研究多集中在借助Vensim等軟件，運用系統(tǒng)動力學(xué)、PMC指數(shù)模型、內(nèi)容分析、定性比較等分析方法，對政策文本等進(jìn)行相關(guān)研究.鮮有通過政策工具、對象理論與政策文本內(nèi)容分析，探討地方政府在科技成果轉(zhuǎn)化過程中的著力點，以及采取的手段、方法.而政策文本作為政策的關(guān)鍵構(gòu)成要素，是政策內(nèi)容的核心體現(xiàn)、政策思想最主要的載體，是決策者的階段政策目標(biāo)、工作任務(wù)、行動原則等深層次信息的有效傳達(dá)媒介[7].

2 研究設(shè)計

本文總體的研究思路是：從政策科學(xué)的角度理解“注意力”及其相關(guān)概念，并借鑒公共政策學(xué)中政策對象與政策工具兩種理論，進(jìn)而厘清地方政府科技成果轉(zhuǎn)化注意力在政策對象及工具領(lǐng)域的配置現(xiàn)狀，并從這兩個視角探索政府注意力配置的優(yōu)化路徑.研究過程選取了15個省域的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例作為分析對象，借助了NVivo12.0質(zhì)性軟件對15份文本進(jìn)行量化分析.

2.1 研究框架

2.1.1X維度：政策對象維度

科技成果轉(zhuǎn)化政策發(fā)生作用的目標(biāo)團(tuán)體(即政策對象)主要有：高等院校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校、研究開發(fā)機構(gòu)(有的簡稱研發(fā)機構(gòu))、重點實驗室、國有企業(yè)、中小企業(yè)、技術(shù)經(jīng)理人、技術(shù)經(jīng)紀(jì)人、中介服務(wù)機構(gòu)等.本文根據(jù)這些政策對象在科技成果轉(zhuǎn)化過程中所扮演角色、功能的不同，將其劃分為三類：科技成果提供方、科技成果轉(zhuǎn)化中介方、科技成果需求方.需要說明的是，政策對象存在某種交叉，在對15個省域的科技成果轉(zhuǎn)化條例進(jìn)行研讀分析的過程中發(fā)現(xiàn)，每個省域的條例對性質(zhì)相同的同一政策對象的表述并不一致，如，上海市科技成果轉(zhuǎn)化條例中的“研發(fā)機構(gòu)”“高等院?！迸c“科技人員”“科技成果完成單位”之間存在明顯交叉、重疊，為了保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實、全面，本文在運用NVivo12對15份條例進(jìn)行量化分析時，它們同時被編碼為成果提供方.

2.1.2Y維度：政策工具維度

政策工具是政府治理的手段和途徑，是政府介入產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展的具體手段，政策工具的選擇和運用直接影響政策體系協(xié)同效果.通過條例量化分析地方政府在科技成果轉(zhuǎn)化工作中的政策工具注意力配置，考察政府政策工具使用偏好，為進(jìn)一步促進(jìn)未來轉(zhuǎn)化工作的重心指明方向.

表1 科技成果轉(zhuǎn)化政策工具釋義

綜合以上論述，構(gòu)建“政策對象—政策工具”二維框架，如圖1所示.分析各省域地方政府在科技成果轉(zhuǎn)化政策上的注意力配置.

2.2 研究工具

2.2.1文本分析法

又過了幾天，他完全冷靜了下來，他開始確信那一切都是虛幻的夢。自己滑翔時屢遇險境，心臟和大腦都緊張驚恐到了極點，在強烈的刺激下，自己出現(xiàn)了幻覺。那些令人費解的事物，都是自己的大腦虛構(gòu)出來的，畢竟，除了頭腦中的記憶，自己沒有任何一件東西，能夠證明他們出現(xiàn)過。

文本分析法的研究對象可以是文字、視頻，也可以是圖像、音頻等內(nèi)容.它的內(nèi)在邏輯是，文本的內(nèi)容就是文本創(chuàng)作者的思想體現(xiàn)，而經(jīng)常使用的文字處于其認(rèn)知的中心區(qū)域，反映出作者最關(guān)注的部分，文本分析法就是經(jīng)過由淺入深，由表入里的系統(tǒng)化的比較、分析、綜合，從中提煉出綜述性的內(nèi)容.科技成果轉(zhuǎn)化條例能夠體現(xiàn)地方政府決策者的注意力配置重點和區(qū)域，因此，本文采用文本分析法.

2.2.2NVivo12.0質(zhì)性軟件

由QSR公司(Qualitative Solutions and Research Pty Ltd)研發(fā)的NVivo12.0是目前應(yīng)用較廣的質(zhì)性軟件，在定性研究和混合研究中非常重要.NVivo12.0的分析對象非常廣泛，包括音頻、視頻、訪談、社交媒體等非數(shù)量信息的處理.通過擬定節(jié)點、手動或自動編碼，進(jìn)而完成對以上不同格式文件資料的提煉和萃取.本文借助NVivo12軟件對東中西部15個省域的科技成果轉(zhuǎn)化條例進(jìn)行整理、分析，從而提升研究的信度和效度.

2.3 樣本選擇與編碼

本文假設(shè)地方政府在科技成果轉(zhuǎn)化過程中的注意力配置基本反映在其出臺的政策文件中，通過各地方政府的門戶網(wǎng)站和省級科技廳等官方網(wǎng)站收集相關(guān)資料，最后采用地方級別最高的科技成果轉(zhuǎn)化條例作為研究樣本，一是因為條例作為著力解決國家促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法實施落地“最后一公里”的問題；二是因為條例是地方政府在科技成果轉(zhuǎn)化工作中最重要的地方性政策法規(guī)之一，具有權(quán)威性和可信度.在地方政府的選擇上，為了增加研究的真實性和可信度，本文結(jié)合地理區(qū)位和各省的經(jīng)濟總量等因素選取了東中西部的15個省域的科技成果轉(zhuǎn)化條例.

按照“省域—章節(jié)—條—款”的邏輯，通過質(zhì)性分析軟件NVivo12對15個省域的科技成果轉(zhuǎn)化條例進(jìn)行逐句編碼和頻次統(tǒng)計工作，具體如表2所示.其中，“[SH-1-1-1]”代表上海市科技成果轉(zhuǎn)化條例第一章第一條第一款.需要加以說明的是甘肅省科技成果轉(zhuǎn)化條例沒有分章，編碼順序是“省域—條—款”，此外，為了避免山西和陜西在省域編碼上的重復(fù)，山西的省域編碼是“J”.

表2 15個省域科技成果轉(zhuǎn)化條例內(nèi)容分析單元編碼示例

3 數(shù)據(jù)分析

3.1 X維度：政策對象的注意力配置結(jié)構(gòu)分析

本文借助NVivo12軟件中“參考點”這一指標(biāo)來表示地方政府在政策制定過程中注意力的配置情況，它用來表示某節(jié)點下編碼的次數(shù)，每編碼一次代表一個參考點，編碼次數(shù)越多，參考點數(shù)值就越高，代表政府對該政策對象(節(jié)點)的關(guān)注程度越高.基于這一邏輯本研究得出15個省域地方政府科技成果轉(zhuǎn)化條例中對成果提供方、成果轉(zhuǎn)化中介方、成果需求方的參考點數(shù)和覆蓋率，如表3所示.

表3 15省域政策對象節(jié)點數(shù)據(jù)匯總

3.1.1成果提供方的政府注意力配置整體較強

在15份科技成果轉(zhuǎn)化條例中，成果提供方的參考點數(shù)都遠(yuǎn)高于成果轉(zhuǎn)化中介方和成果需求方，成果提供方的參考點數(shù)絕大多數(shù)集中在20點以上，而如果以覆蓋率百分比進(jìn)行比較(見表3)，則更為明顯，表明地方政府對成果提供方的注意力配置整體較強.這種情況是符合客觀現(xiàn)實和主觀意愿兩個方面的實際.從客觀角度看，依照矛盾分析法，在科技成果轉(zhuǎn)化過程中成果提供方明顯處于決定性地位，屬于主要方面，決定科技成果轉(zhuǎn)化的發(fā)展進(jìn)程，地方政府注意力配置于矛盾的主要方面是必然選擇，也是正確選擇.從主觀角度出發(fā)，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略以來，國家反復(fù)強調(diào)重大科技成果的關(guān)鍵性作用，科技成果的重要性決定了科研人員的重要性.因此，地方政府為了回應(yīng)中央政策布局，在科技成果轉(zhuǎn)化條例制定中必然對成果提供方給予更多的關(guān)注.

3.1.2成果需求方的政府注意力配置明顯較弱

如表3所示，成果需求方的參考點數(shù)明顯低于成果提供方的參考點數(shù)，多集中在7～15之間，最高的是廣東(15)，云南是5，甘肅僅有2.政府對需求方(企業(yè))注意力配置明顯較弱.企業(yè)由于投入產(chǎn)出比、投資風(fēng)險、部分科技成果市場價值不高等因素的影響，對于科技成果轉(zhuǎn)化原動力不足，投資意愿不強烈，因而在科技成果轉(zhuǎn)化中的重要作用呈現(xiàn)不完全，進(jìn)而造成政府對其在科技成果轉(zhuǎn)化過程中的主體地位認(rèn)識不夠充分.因此，在15個省域的條例中政府對作為成果需求方的企業(yè)注意力分配不足，是吻合于這一現(xiàn)實因素的.

3.1.3成果中介方的政府注意力配置整體最弱

從表3中可見，成果中介方的參考點數(shù)值最小，最高點是上海市成果中介方8，多數(shù)省份成果中介方參考點數(shù)是5或4，而甘肅和青海只有2.表明相較于成果提供方和需求方，地方政府對成果轉(zhuǎn)化中介方關(guān)注最少，此種情況，一是從成果轉(zhuǎn)化中介方自身看，我國轉(zhuǎn)化中介服務(wù)機構(gòu)起步較晚，從業(yè)人員專業(yè)化水平不高，服務(wù)內(nèi)容比較單一，尚未形成有效的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，因此在科技成果轉(zhuǎn)化過程中作用發(fā)揮不充分，導(dǎo)致不被重視的境遇；二是從政府角度看，科技創(chuàng)新是政府的戰(zhàn)略目標(biāo)，當(dāng)然也是政府的注意力配置的重點，進(jìn)而對科研人員的過度關(guān)注也在情理之中，然而，由于政府注意力的有限性，發(fā)展不成熟的中介方在爭奪政府注意力中處于劣勢.

3.2 Y維度：政策工具的注意力配置結(jié)構(gòu)分析

運用政策對象的編碼邏輯，對15省域進(jìn)行政策工具編碼，編碼過程中構(gòu)建支持型、約束型、調(diào)節(jié)型3個父節(jié)點，以及法規(guī)管制等14個子節(jié)點(詳情見表1)，需要說明的是，編碼過程中，在同一政策條款中多次使用了不同的政策工具，則對所有使用過的政策工具編碼.據(jù)此，得出15省域政策工具節(jié)點的參考點數(shù)以及覆蓋率百分比，如表4所示.

表4 政策工具節(jié)點數(shù)據(jù)匯總

續(xù) 表

3.2.1支持型政策工具注意力配置占比第一

由表4可以看出，在支持型、約束型以及調(diào)節(jié)型3個父節(jié)點中，支持型政策工具政府注意力配置在東中西15個省域中占比均排在第一位，最高占比是福建省的55.29%，占比最低的山東是36.64%.獎勵激勵是政府對科技成果轉(zhuǎn)化過程中的各方主體給予獎金等激勵措施，從管理學(xué)角度最大程度調(diào)動各方積極性，促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化，在支持型政策工具中各地方政府使用獎勵激勵的頻次明顯高于其他政策工具，說明地方政府對科技成果轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟支持力度均較大.相對于獎勵激勵，金融、稅收、資金3個經(jīng)濟性激勵手段的政府注意力配置明顯偏弱，注意力配置占比均在10%以下，尤其是稅收工具從參考點來看6個省份為1，即政府使用稅收工具頻次為一次，還有中西部地區(qū)的山西、廣西、甘肅的稅收工具的參考點數(shù)為0，意味著在這3個省域的《條例》中地方政府沒有使用稅收工具.此外，人才引進(jìn)與培養(yǎng)、專業(yè)隊伍建設(shè)兩個政策工具與金融和資金相比，地方政府注意力配置基本均衡，說明各地方政府都能清楚認(rèn)識到人才在科技成果轉(zhuǎn)化過程中的重要作用.從支持型政策工具分布來看，各地方政府對科技成果轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟支持側(cè)重通過直接獎金發(fā)放的方式，尚未形成多效配套的激勵機制，從獎金發(fā)放對象看基本集中在科技成果提供人和單位，然而，轉(zhuǎn)化中間人對科技成果轉(zhuǎn)化的貢獻(xiàn)愈發(fā)重要，未來需要加大對這一中間群體的激勵措施.

3.2.2約束型政策工具注意力配置基本占比第二

由表4可以看到，約束型政策工具政府注意力配置有13個省份占比第二，中部的山西，西部的甘肅兩個省份約束型政策工具占比排在最后(第三位)，另外，中部的安徽省約束型政策工具覆蓋率占比低于調(diào)節(jié)型政策工具，但從參考點數(shù)來看約束型是21，高于調(diào)節(jié)型的20，因此基本持平.在約束型的4個工具中，法規(guī)管制工具注意力配置相對較強，除個別省份外，基本在10%，良好的法治環(huán)境是科技成果順利高效轉(zhuǎn)化的基本保證，有利于保障各方轉(zhuǎn)化主體的權(quán)益，營造良好的氛圍.制度建設(shè)和責(zé)任細(xì)化政策工具的注意力配置各省份之間差別較大，但都有使用，說明各地方政府致力于掃除科技成果轉(zhuǎn)化過程中的制度障礙，明確科技成果轉(zhuǎn)化各方主體，尤其是成果提供方有義務(wù)為科技成果轉(zhuǎn)化貢獻(xiàn)力量.考評管理政策工具政府注意力配置整體偏弱，如表4所示，山西是1.88%，安徽則只有0.88%，說明有些地方政府對動態(tài)管理和定期考核的重要性認(rèn)識不夠，因此，在這些地方尚未形成完善的科技成果轉(zhuǎn)化考評體系.

3.2.3調(diào)節(jié)型政策工具注意力配置占比第三

調(diào)節(jié)型政策工具政府注意力配置覆蓋率和參考點均相對較弱，在三類政策工具占比基本最小.在調(diào)節(jié)型工具中，各地方政府較多使用了方向引導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)政策工具，如表4所示，甘肅的方向引導(dǎo)工具覆蓋率占比18.28%，浙江組織協(xié)調(diào)工具覆蓋率占比11.61%，政府通過調(diào)節(jié)財政性資金配比方向、項目申報等環(huán)節(jié)引導(dǎo)企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)服務(wù)于地方發(fā)展戰(zhàn)略的重大科技項目，并且明確具體責(zé)任主體或者建立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，對科技成果轉(zhuǎn)化工作進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，做好科技成果轉(zhuǎn)化的促進(jìn)、協(xié)調(diào)和服務(wù)工作.協(xié)同合作政策工具如表4所示,東部省份高于中西部省份，東部省份地方政府相對于中西部省份較多地使用了該政策工具，注重發(fā)揮企業(yè)和科研院所、高等學(xué)校之間的合作.另外，沿海省份相較于內(nèi)陸省份有更多的境外合作交流項目，因此，地方政府在政策工具選擇上也更加注重國際交流與合作在科技成果轉(zhuǎn)化過程中的作用.

4 結(jié)論與討論

4.1 政策對象注意力配置優(yōu)化建議

從政府政策對象的注意力配置視角分析看，首先，地方政府對企業(yè)在科技成果轉(zhuǎn)化中的主體地位認(rèn)識還不夠充分.政府對科研研發(fā)的過多關(guān)注，必然會減弱對另外兩個轉(zhuǎn)化主體的重視程度，因此，應(yīng)優(yōu)化注意力配置結(jié)構(gòu)，一方面，研發(fā)機構(gòu)科研要堅持問題導(dǎo)向，有針對性的圍繞企業(yè)需求進(jìn)行，讓企業(yè)有“果”可用，有“利”可圖；另一方面，政府應(yīng)該加大政策引導(dǎo)服務(wù)，提高金融支持力度，優(yōu)化創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，鼓勵和推動企業(yè)成為研發(fā)投入主體、科研組織的主體、成果轉(zhuǎn)化的主體.

其次，政府注意力也大多聚焦于科技成果提供方的獎勵激勵，而較少關(guān)注中介方的獎勵措施.各省域轉(zhuǎn)化條例雖不同程度明確成果中介方的績效獎勵，但是比例整體較低.對此，應(yīng)當(dāng)考慮科技成果獎金發(fā)放的“邊際遞減”效應(yīng)，調(diào)整科技成果轉(zhuǎn)化收益分配機制，激勵轉(zhuǎn)化專業(yè)人員工作積極性.根據(jù)邊際替代率均衡理論，地方政府在將有限的科技成果轉(zhuǎn)化資金投入到三者中任一方時，都應(yīng)確保其單位投入產(chǎn)出值為正，若為負(fù)，則表明資金投放處于無效狀態(tài)，此時，則應(yīng)調(diào)整資金在三者中的投放比例[14].

4.2 政策工具注意力配置優(yōu)化建議

從政策工具的注意力配置看，各地方政府普遍存在科技成果轉(zhuǎn)化政策工具注意力配置不均衡，導(dǎo)致政策工具應(yīng)用過溢與缺失并存的情況，進(jìn)而造成政策發(fā)揮不到位，政策效果不理想的局面.具體來講，各地方政府支持型政策工具注意力配置占比都排在第一，但是在支持型工具組合中，部分省份稅收和人才工具使用頻次較低；在調(diào)節(jié)型政策工具中，行業(yè)協(xié)會政策工具的政府注意力配置幾乎為零.

合理的政策工具注意力配置應(yīng)當(dāng)具備動態(tài)性與均衡性.政策工具的作用隨環(huán)境發(fā)生改變，因此，政策工具的注意力配置也需做動態(tài)性調(diào)整，均衡政策工具使用頻次，最大化釋放政策驅(qū)動效應(yīng).一是優(yōu)化調(diào)整支持型政策工具組合布局.專業(yè)化隊伍建設(shè)、稅收優(yōu)惠、人才引進(jìn)與培養(yǎng)等政策工具對科技成果轉(zhuǎn)化工作予以不同程度的支持，與獎勵激勵相比，其作用方向更具有指向性，可以優(yōu)勢互補，形成合力.二是適度控制強制型政策工具的注意力配置.法規(guī)管制和制度建設(shè)政策工具對于形成井然有序的科技成果轉(zhuǎn)化市場貢獻(xiàn)較大，但注意力配置過多容易導(dǎo)致活力不足，因此，適度增加考評管理和明確轉(zhuǎn)化責(zé)任政策工具的注意力配置，發(fā)揮其動態(tài)管理功效.此外，注意發(fā)揮調(diào)節(jié)型政策工具的潤滑作用，方向引導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會等調(diào)節(jié)型政策工具在引導(dǎo)資源流動方向，調(diào)節(jié)各方關(guān)系方面具有較明顯優(yōu)勢，應(yīng)適當(dāng)增加其注意力配置.