關(guān)于完善油氣資源勘探開發(fā)領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的思考

摘? ?要：隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段，我國油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域法律法規(guī)體系龐雜、政府監(jiān)管亟待法治化、現(xiàn)行法律制約油氣勘探開發(fā)市場化進(jìn)程、環(huán)境保護(hù)力度不夠等問題凸顯，對石油天然氣領(lǐng)域的深化改革和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響。因此，要抓住全面深化石油天然氣體制改革契機(jī)，梳理現(xiàn)有法律法規(guī)，加快《石油天然氣法》的制定與實(shí)施，規(guī)范石油天然氣資源勘探開發(fā)行為，推動石油天然氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為保障我國能源安全筑牢堅(jiān)實(shí)防線。

關(guān)鍵詞：石油;天然氣;勘探開發(fā);法律法規(guī)

中圖分類號：D922.62? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.02.017

文章編號：1009-6922（2022）02-109-04

近年來，隨著我國勘探技術(shù)的不斷升級，油氣探明地質(zhì)儲量穩(wěn)步增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，我國已探明油田1060個，累計(jì)探明石油、天然氣、頁巖氣和煤層氣地質(zhì)儲量分別為422.00億噸、16.88萬億立方米、2.00萬億立方米和7259.11億立方米[1] 。與此同時，隨著我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，居民生活水平日益提高，汽車保有量快速攀升，當(dāng)前我國已成為世界上第一大能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國。2020年，國內(nèi)原油消費(fèi)量為64965萬噸，其中進(jìn)口原油45630萬噸，對外依存度從2011年的55%增長至2020年的70%;天然氣2020年進(jìn)口10166萬噸，國內(nèi)消費(fèi)23744萬噸，進(jìn)口依賴度為42.8%[2]?？傮w來說，我國油氣（石油、天然氣、頁巖氣和煤層氣）對外依存度較高，極易受到外界掣肘。因此，深化油氣資源上游管理體制改革，提升油氣勘探開發(fā)力度，穩(wěn)定增加油氣產(chǎn)量，降低油氣對外依存度，對提升能源安全保障能力具有重要意義。

一、我國油氣資源開發(fā)領(lǐng)域立法狀況

中華人民共和國成立以來，國家高度重視油氣資源勘探開發(fā)，先后出臺了一系列涉及油氣資源勘探開發(fā)的法律法規(guī)。當(dāng)前，我國雖然并未針對石油、天然氣行業(yè)頒布專門的法律，但涉及油氣行業(yè)的行政法規(guī)有上百個，部門規(guī)章超過一千個，地方性法規(guī)超過兩千個[3]。

（一）改革開放前的法律法規(guī)

1950年，我國頒布了中華人民共和國成立后的第一部礦業(yè)相關(guān)法規(guī)——《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》。該法律在第一章第一條確立了“全國礦藏，均為國有”的礦權(quán)制度，并規(guī)定礦藏在非國營和作為保留區(qū)的情況下準(zhǔn)許私人經(jīng)營。同時，該法明確規(guī)定：燃料工業(yè)部管理“煤礦、石油礦、油頁巖礦和天然氣礦”四種礦藏，重工業(yè)部管理其他礦藏[4]。

（二）改革開放后的法律法規(guī)

改革開放后，我國對外開放程度不斷擴(kuò)大，油氣產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，油氣資源勘探開發(fā)領(lǐng)域立法也取得一定突破。1982年，國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》明確提出，允許外國企業(yè)參與合作開采中華人民共和國海洋石油資源。這表明我國油氣勘探開發(fā)也邁出了對外開放的步伐。1986年，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》頒布，這是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的一項(xiàng)基本法律，它標(biāo)志著我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動步入法治化軌道。隨后，以《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和相關(guān)行政法規(guī)為基礎(chǔ)，我國又陸續(xù)出臺了《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》等一系列相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確了石油勘探登記、石油開發(fā)登記以及采礦登記相關(guān)管理制度，以此加強(qiáng)對石油、天然氣行業(yè)上游的管理。

隨著對外開放程度的不斷加深，1993年，國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》第四條明確規(guī)定：“依法保護(hù)參加合作開采陸上石油資源的外國企業(yè)的合作開采活動及其投資、利潤和其他合法權(quán)益?！?994年，國家根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》制定頒布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》，該細(xì)則將礦產(chǎn)資源細(xì)分為能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水氣礦產(chǎn)四類，并明確石油、天然氣屬于能源礦產(chǎn)。1996年，修訂的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》著重在礦權(quán)主體、探礦權(quán)、采礦權(quán)的基本管理規(guī)章制度方面進(jìn)行了補(bǔ)充。為了保證修訂的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》能夠被有效貫徹落實(shí)，國務(wù)院以及能源主管部門先后頒布或修訂了一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章，其中涉及油氣開發(fā)的主要有：《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（2001年修訂）、《海洋石油安全生產(chǎn)規(guī)定》（2006年頒布）、《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》（2007年修訂）、《關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘探開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》（2012年發(fā)布）等。

隨著油氣行業(yè)全面深化改革，我國油氣資源勘探開發(fā)的市場化程度逐步加深。2016年，《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020）》明確要求，逐步放開上游勘探開發(fā)市場，引入社會資本，加快勘探開發(fā)進(jìn)程。2017年，國務(wù)院印發(fā)的《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》明確規(guī)定，以拍賣、掛牌方式出讓的，競得人報(bào)價金額為礦業(yè)權(quán)出讓收益;中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》明確要求，除特殊情形外，礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。2018年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》提出，深化油氣體制機(jī)制改革，規(guī)范用氣行為和市場秩序[5]。

這些法律法規(guī)的頒布構(gòu)建起我國石油天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域法律體系、監(jiān)管體系，對于提高我國油氣產(chǎn)量和收益，保障石油天然氣行業(yè)有效運(yùn)行、長遠(yuǎn)發(fā)展，維護(hù)國家能源安全起到了極其重要的作用。

二、我國油氣資源勘探開發(fā)領(lǐng)域法律尚需完善的四個方面

我國先后頒布了若干涉及油氣資源勘探開發(fā)的法律法規(guī)，使油氣上游管理體系逐步完善。但隨著時代的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，不同主管部門在不同管理時期頒布的法律法規(guī)有的已明顯過時，有的亟待補(bǔ)充完善。

（一）油氣領(lǐng)域法律不健全

雖然石油天然氣屬于礦產(chǎn)資源，油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域的法律法規(guī)也是礦業(yè)法的一個分支，但由于油氣資源與一般固體礦產(chǎn)的開發(fā)模式完全不同，油氣勘探開發(fā)法律法規(guī)應(yīng)具有高度的獨(dú)立性和獨(dú)特的系統(tǒng)性。當(dāng)前，除了《礦業(yè)資源法》外，其他涉及油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域的法律法規(guī)均為龐雜的法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件，且法律效力層級較低，與當(dāng)前油氣產(chǎn)業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源安全中的重要地位明顯不相稱。此外，該領(lǐng)域法律原則的缺失也導(dǎo)致在一系列油氣勘探開發(fā)中面臨的實(shí)際問題無法通過法律解決，例如礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制、礦業(yè)權(quán)爭議的解決機(jī)制等尚未得到法律回應(yīng)。從二十世紀(jì)八十年代開始，當(dāng)時的石油部就已啟動了起草《石油天然氣法》的工作，但該法在此后的四十多年時間里遲遲未頒布。

（二）政府監(jiān)管亟待法治化

因油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域法律法規(guī)的不健全和《石油天然氣法》的長期缺位，政府對油氣勘探開發(fā)行業(yè)的監(jiān)管面臨范圍不清、主體設(shè)定不合理、程序不規(guī)范等一系列問題。從監(jiān)管力度上看，因監(jiān)管范圍不清導(dǎo)致政府監(jiān)管在該領(lǐng)域出現(xiàn)越位，本應(yīng)放寬監(jiān)管尺度以提升市場化程度，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻通過設(shè)置高門檻、提升監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等形式加強(qiáng)監(jiān)管，對該領(lǐng)域的市場化產(chǎn)生負(fù)面影響。從監(jiān)管模式上來看，當(dāng)前我國石油天然氣行業(yè)領(lǐng)域“政監(jiān)合一”的監(jiān)管模式行政化嚴(yán)重、獨(dú)立性較差，多元監(jiān)管模式缺乏法律支撐，讓擁有強(qiáng)大專業(yè)能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)和行業(yè)協(xié)會未能有效參與監(jiān)管。從監(jiān)管程序上來看，相關(guān)法律法規(guī)對于政府監(jiān)管的程序規(guī)定不明確，導(dǎo)致政府監(jiān)管效率和社會認(rèn)可度較低。例如：法律法規(guī)對該領(lǐng)域政府監(jiān)管的公開主體、申請者、公開流程、期限等規(guī)定不明確，導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)管公開存在范圍有限、方式單一等問題，群眾無法便捷有效地獲取相關(guān)信息，對監(jiān)管過程和結(jié)果產(chǎn)生懷疑。

（三）現(xiàn)行法律與市場化進(jìn)程不相適應(yīng)

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》對我國油氣資源勘探開發(fā)主體實(shí)行一級發(fā)證管理制度，即任何單位要涉足該領(lǐng)域均須得到國務(wù)院批準(zhǔn)，這造成了中石油、中石化、中海油、延長油礦在油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域處于絕對壟斷地位。由于缺乏民營主體的競爭，這四大公司對油氣資源的勘探開發(fā)、技術(shù)革新力度逐漸降低。在對外合作方面，《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》（2001年修訂）和《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（2007年修訂）明確支持外資以合作的形式參與油氣勘探開發(fā)。但國內(nèi)合作方面，國內(nèi)企業(yè)尤其是民營企業(yè)參與油氣勘探開發(fā)卻無相關(guān)法律法規(guī)支撐。由于缺乏法律法規(guī)和政策規(guī)定，自然資源部在審批此類合同時也面臨兩難境地，達(dá)成合作的各方也心里沒底，法律和政策空白也為權(quán)力尋租創(chuàng)造了空間。

（四）現(xiàn)行法律對生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度不夠

大部分油氣資源所在區(qū)域的生態(tài)環(huán)境都十分脆弱，油氣資源的不斷開發(fā)必然對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。隨著油氣探明地質(zhì)儲量不斷增加，油氣勘探開發(fā)行為相應(yīng)增加，油氣資源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益凸顯?，F(xiàn)有的法律法規(guī)更多是從經(jīng)濟(jì)效益角度出發(fā)，缺乏對生態(tài)效益的考量。生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律制度和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的缺失，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣?、開發(fā)企業(yè)對于油氣勘探開發(fā)造成的地質(zhì)問題和生態(tài)問題不愿投入資金治理，抑或相互推諉扯皮，對生態(tài)環(huán)境造成不可逆影響。

三、完善油氣資源勘探開發(fā)領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的思考

（一）加速《石油天然氣法》的立法進(jìn)程

二十世紀(jì)八十年代，我國石油天然氣領(lǐng)域就曾對制定石油、天然氣專門法展開討論。2005年11月，國家能源局專門組織召開石油天然氣立法工作座談會，與會代表對當(dāng)時我國石油、天然氣行業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行了深入分析和討論，指出為了適應(yīng)我國石油、天然氣行業(yè)發(fā)展和改革的需要，有必要制定《石油天然氣法》[6]。2019年1月18日，國家能源局發(fā)布的《關(guān)于能源行業(yè)深入推進(jìn)依法治理工作的實(shí)施意見》明確要求，要著手開展《石油天然氣法》的立法研究和草擬、修訂相關(guān)工作[7]。石油、天然氣是基礎(chǔ)能源，關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)安全和國防安全，《石油天然氣法》作為專門法律能夠?qū)τ蜌饪碧介_發(fā)領(lǐng)域作出全面、系統(tǒng)的規(guī)范。要抓住這一契機(jī)，填補(bǔ)該領(lǐng)域當(dāng)前存在的法律空白和法律漏洞，在市場準(zhǔn)入、競爭和監(jiān)管機(jī)制等方面做出明確的法律規(guī)定，完善礦權(quán)管理法律法規(guī)和油氣勘探開發(fā)合作相關(guān)規(guī)定，明晰油氣礦權(quán)權(quán)利義務(wù)，為礦權(quán)獲取、開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、合資合作提供法律支撐，形成油氣礦權(quán)管理法規(guī)體系，讓油氣礦權(quán)管理有法可依。理順與《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系，形成適應(yīng)我國國情的油氣勘探開發(fā)法律體系，促進(jìn)政府部門、石油協(xié)會、石油公司等主體履職盡責(zé)。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)政府監(jiān)管法治化

推進(jìn)政府監(jiān)管法治化進(jìn)程，首先需明確政府監(jiān)管的界限，避免政府在不恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)超越自身權(quán)限、能力開展監(jiān)管，阻礙市場功能的發(fā)揮。要充分權(quán)衡油氣開發(fā)市場秩序穩(wěn)定、油氣開發(fā)領(lǐng)域發(fā)展?fàn)顩r、油氣的特殊性質(zhì)等各方面因素。建議在未來出臺的《石油天然氣法》中明確劃定政府監(jiān)管范圍，確定政府在油氣行業(yè)上游的權(quán)力邊界，明晰企業(yè)、行業(yè)協(xié)會各自的責(zé)任，堅(jiān)持“政監(jiān)分離”原則，構(gòu)建政府、企業(yè)、協(xié)會合作監(jiān)管的多元監(jiān)管體系。對聽證、信息發(fā)布、專家咨詢等油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域主要監(jiān)管程序進(jìn)行明確規(guī)定，建立一套契合科學(xué)管理、市場規(guī)律、行業(yè)準(zhǔn)則的程序，督促監(jiān)管者自身規(guī)范行使監(jiān)管權(quán)，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管者的監(jiān)管? [8]。

（三）優(yōu)化市場準(zhǔn)入機(jī)制

未來出臺的《石油天然氣法》應(yīng)填補(bǔ)國內(nèi)企業(yè)尤其是民營企業(yè)參與油氣勘探開發(fā)的法律空白，在保障國家能源安全的前提下著力打破油氣勘探開發(fā)環(huán)節(jié)中的政策壁壘，鼓勵民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域;明確規(guī)定民營企業(yè)參與油氣資源勘探開發(fā)的方針、原則、配套政策，明確市場準(zhǔn)入條件和資質(zhì)，讓符合資質(zhì)的企業(yè)特別是民營企業(yè)能夠公平取得準(zhǔn)入權(quán)利[9]。其次，要以法律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律為遵循合理設(shè)定資本準(zhǔn)入門檻，讓市場在資源配置中起更多作用。此外，通過立法有效保持政策連續(xù)性，為民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)營造更加寬松和安全的環(huán)境。

（四）完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)

要將綠色原則作為未來出臺的《石油天然氣法》的重要原則，完善石油勘探開發(fā)領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，支持和推動石油勘探開發(fā)市場主體通過清潔替代、技術(shù)革新等措施逐步向綠色低碳轉(zhuǎn)型，推動石油天然氣行業(yè)在2025年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)、2060年實(shí)現(xiàn)近零排放。要推進(jìn)油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，逐步建立起生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大專項(xiàng)資金投入力度，督促開采企業(yè)從資金、技術(shù)、政策上給予補(bǔ)償，用于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)恢復(fù)和綜合治理。同時支持當(dāng)?shù)亟永m(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，避免資源枯竭后“油盡城衰”局面出現(xiàn)。

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[收稿日期]2021-12-22

[作者簡介]徐意軒（1993—），男，四川峨眉山人，樂山市峨眉山市龍池鎮(zhèn)人民政府工作人員，主要研究方向：行政法、自然資源法。