城市社區(qū)的公共安全智慧治理研究
——以武漢市南湖街道老舊電梯安全治理為例

李 寧

(洛陽師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院， 河南 洛陽 471934)

1 研究背景及研究現(xiàn)狀

隨著智能化科技與治理體系的深度融合、 實踐探索與理論探討的深入， 中國正在逐漸步入智慧治理的時代. 2020年3月， 習(xí)近平總書記在浙江考察期間強(qiáng)調(diào)從數(shù)字化到智能化再到智慧化， 讓城市更聰明一些、 更智慧一些， 是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路. 作為一種新興的治理模式， 智慧治理正日益成為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵驅(qū)動力.

截至目前， 國內(nèi)學(xué)術(shù)界對智慧治理內(nèi)涵的理解不盡相同. 朱懿認(rèn)為， 城市社區(qū)智慧治理就是通過整合治理規(guī)則以及信息智能等技術(shù)手段以便發(fā)揮系統(tǒng)治理效能的一種全新治理模式[1]. 黃萃等人認(rèn)為：“以網(wǎng)絡(luò)、 大數(shù)據(jù)和云計算等新興信息技術(shù)為基礎(chǔ)平臺， 以公民廣泛參與為基本特征， 以科層官僚體系的逐漸消解為基本趨勢的扁平狀網(wǎng)絡(luò)化國家治理體系與運(yùn)行機(jī)制， 及其所衍生的新型社會組織和產(chǎn)業(yè)形態(tài).”[2]張成崗、 阿柔娜主張， 智慧治理包含“社會服務(wù)型”的治理理念， “精準(zhǔn)化決策”的治理目標(biāo)， “整體智能型”的治理架構(gòu)[3]. 結(jié)合當(dāng)前學(xué)者對智慧治理的解釋， 筆者總結(jié)出三點：一是從治理的手段上更加智能化； 二是從治理的主體上來看打破傳統(tǒng)政府單一管理體制， 主體更加多元； 三是強(qiáng)調(diào)精細(xì)化、 整體化治理.

目前國內(nèi)學(xué)者對智慧治理的研究成果較為豐碩. 有的學(xué)者側(cè)重從法治、 個人信息等角度探究智慧治理路徑策略， 認(rèn)為社區(qū)是社會治理的最小單元， 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 社區(qū)治理只能加強(qiáng)， 不能削弱. 有的學(xué)者從智慧治理角度， 提出“技術(shù)支撐、 多元合作、 合理高效治理方式三個角度構(gòu)建社區(qū)智慧治理路徑”[4]. 有的學(xué)者基于風(fēng)險社會， 提出“理性的社區(qū)智慧治理應(yīng)該具備集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、 多元網(wǎng)絡(luò)協(xié)同、 滿足差異訴求、 互聯(lián)共享資源、 建立可控關(guān)聯(lián)”[5].

有的學(xué)者從智能化角度關(guān)注公共安全. 羅新忠注重從現(xiàn)代管理手段角度論述社區(qū)治安、 社區(qū)消防、 社區(qū)交通、 社區(qū)食品安全、 社區(qū)生產(chǎn)安全管理的智能化[6]. 林海文提出“大數(shù)據(jù)時代的公共安全治理創(chuàng)新要堅持多元主體協(xié)同、 工具價值理性、 治理流程再造、 保障機(jī)制完善的智慧治理之路”[7].

總體來看， 學(xué)術(shù)界多從宏觀角度研究公共安全智慧治理， 或者單純從技術(shù)角度探究公共安全風(fēng)險防控， 缺乏微觀的觀察和實踐. 筆者在實踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)， 當(dāng)前城市社區(qū)中， 由老舊電梯引發(fā)的一類城市社區(qū)公共安全問題關(guān)注度高， 風(fēng)險源不是單純來自自然因素或人為因素， 而是來自多方面(技術(shù)本身、 人為破壞、 自然風(fēng)化等)， 治理難度大. 基于此， 筆者擬通過分析武漢市南湖街道老舊電梯風(fēng)險防控實踐, 探究城市社區(qū)公共安全智慧治理路徑選擇， 為當(dāng)下存在類似安全問題的城市社區(qū)提供借鑒和參考.

2 城市公共安全智慧治理實踐——老舊電梯安全隱患治理

武漢市武昌區(qū)南湖街道始建于20世紀(jì)90年代末， 是武昌區(qū)最大的居住區(qū)之一. 其中最早投入使用的居民住宅電梯零部件已經(jīng)老化， 運(yùn)行緩慢. 近年來， 電梯小事故不斷， 小區(qū)居民安全出行難以保證， 居民投訴增多， 社區(qū)矛盾升級， 一時間， 老舊電梯安全問題成為街道治理的難題. 為有效治理該問題， 該街道探索實施智能化手段防控風(fēng)險、 多元主體協(xié)商共治、 社區(qū)安全文化培育等舉措， 經(jīng)過2年多的努力， 該街道電梯安全問題得到有效解決， 電梯事故率明顯減少， 居民安全出行得到保障.

2.1 需求導(dǎo)向-技術(shù)嵌入

對居民住宅老舊電梯安全風(fēng)險防控手段智能化需求來自政府和居民. 一是政府監(jiān)管需求. 作為電梯安全監(jiān)管的主導(dǎo)者， 上級政府部門(比如區(qū)質(zhì)監(jiān)部門)對居民住宅中電梯安全問題敏感度不夠， 基層街道(作為政府派出機(jī)構(gòu)， 具有保障一方平安的職責(zé))監(jiān)管力量不足， 監(jiān)管效率低. 二是居民參與監(jiān)管的需求. 電梯成為城市生活出行必不可少的工具， 高層住戶對電梯安全極為關(guān)注， 他們更迫切了解自己每天出行所需的電梯日常運(yùn)行狀態(tài)、 維保狀況、 電梯安全運(yùn)行知識等信息.

2017年武漢市質(zhì)監(jiān)局引入“智慧電梯綜合信息服務(wù)平臺”(1)該平臺采用“1+8”模式：1個統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理中心， 地理信息、 監(jiān)察管理、 檢驗管理、 維保管理、 使用單位管理、 應(yīng)急處置服務(wù)、 公眾服務(wù)、 大數(shù)據(jù)分析決策預(yù)警等8個分工明確又相互銜接的子系統(tǒng).自上而下收集電梯安全信息， 做好電梯上游監(jiān)管. 南湖街道為了實現(xiàn)老舊電梯安全監(jiān)管的精細(xì)化， 引入“ 電梯管家” 智慧監(jiān)管平臺， 為老舊電梯安全治理插上了“智慧的翅膀”， 做好“末端監(jiān)管”. 該平臺實現(xiàn)三大功能：功能一是監(jiān)督電梯維保工作， 位置簽到功能， 有效防止維保人員假維保， 維保數(shù)據(jù)共享， 實現(xiàn)電梯“健康狀況”透明； 功能二是居民監(jiān)管和投訴平臺， 居民通過該平臺向維保人員反映電梯問題或直接線上投訴， 為高效率地解決電梯故障問題提供了可行性路徑； 功能三是應(yīng)急預(yù)警平臺， 居民可以通過該平臺發(fā)出救助信息， 維保人員通過識別電梯編號， 迅速到達(dá)事故現(xiàn)場.(參見圖1)

圖1 區(qū)“智慧電梯”平臺和南湖街道“電梯管家”雙重監(jiān)管邏輯圖

2.2 多元互動-協(xié)商共治

該街道發(fā)生電梯安全事故的均為物業(yè)小區(qū)， 物業(yè)公司是電梯的使用管理單位， 業(yè)主是電梯的所有者. 老舊電梯大修需要一大筆資金， 由此引發(fā)了激烈的社區(qū)沖突. 一是在申請房屋專項維修資金時2/3業(yè)主簽字難； 二是缺額資金補(bǔ)征時， 業(yè)主反對呼聲高. 根源在于高層業(yè)主與底層業(yè)主在電梯使用頻率和分?jǐn)傎Y金等問題上難以協(xié)調(diào)， 業(yè)主(居民)對物業(yè)公司服務(wù)(電梯安全服務(wù)比如救援、 維保)不滿意. 如何建立長效維修資金保障機(jī)制， 成為該街道亟待解決的現(xiàn)實問題.

多方協(xié)商， 探索老舊電梯“養(yǎng)老金”、 維修資金累進(jìn)比例分?jǐn)倷C(jī)制. H社區(qū)通過從物業(yè)管理費(fèi)用中抽出一部分資金， 設(shè)立電梯專項維修基金， 該部分基金直接由業(yè)主委員會管理， ?？顚Ｓ? 為化解高層與底層之間的矛盾， 街道聯(lián)合社區(qū)、 小區(qū)物業(yè)、 業(yè)委會、 部分居民召開聯(lián)席會議， 探討比例分?jǐn)倷C(jī)制. 街道給出指導(dǎo)意見， 各個小區(qū)協(xié)商電梯維修專項保養(yǎng)費(fèi)用比例分?jǐn)倷C(jī)制， 使用頻率與分?jǐn)傎M(fèi)用掛鉤. 以上措施頗有成效， 既緩解了社區(qū)矛盾又建立了電梯維修資金長效機(jī)制.

使用少量的錢預(yù)防， 而不是花大量的錢治療， 這強(qiáng)調(diào)了超前風(fēng)險防控的重要性. 街道電梯事故頻發(fā)除了跟電梯運(yùn)行時間長以外， 還有以下原因:一是居民的不當(dāng)行為， 比如小區(qū)沒有貨梯， 裝修搬運(yùn)超載貨物； 二是日常維保走形式， 維保不透明； 三是小事故救援不及時， 社區(qū)三級應(yīng)急救援效率低. 為此， 該街道協(xié)調(diào)各方， 建立三級末梢監(jiān)管機(jī)制， 即街道安全生產(chǎn)管理員-社區(qū)安全管理員-小區(qū)樓棟長(居民志愿者)， 負(fù)責(zé)日常電梯安全運(yùn)行風(fēng)險排查和安全使用監(jiān)督工作； 政企合作， 政府購買服務(wù)為街道老舊電梯安裝“電梯管家”小程序， 實現(xiàn)電梯日常維保透明化； 打通社區(qū)應(yīng)急救援通道， 小區(qū)保安-維保公司-公安消防三級聯(lián)動， 為居民安全出行保駕護(hù)航. (參見圖2)經(jīng)過一段時間實踐探索， 該街道老舊電梯事故率明顯下降.

圖2 多元互動治理社區(qū)老舊電梯安全問題

社區(qū)生活的本質(zhì)是社區(qū)利益相關(guān)者之間的合作伙伴關(guān)系[8]. 社區(qū)的利益相關(guān)者指影響社區(qū)公共事務(wù)發(fā)展和目標(biāo)實現(xiàn)， 或受公共事務(wù)發(fā)展和目標(biāo)實現(xiàn)影響的各個主體， 他們利益訴求和行動取向， 可能相互一致， 也可能發(fā)生沖突. 案例中， 由老舊電梯引發(fā)的安全問題影響的公共空間范圍較大， 電梯技術(shù)的更新、 政府監(jiān)管的漏洞、 維保單位假維保、 居民的不安全行為等都可能造成安全事故， 一場事故可能使多個家庭受災(zāi). 因此， 為了公共利益， 各個主體(政府組織、 社區(qū)組織、 業(yè)委會、 物業(yè)公司、 居民等)對社區(qū)公共安全做的貢獻(xiàn)越大， 社區(qū)安全就越有保障， 所有成員所享受的利益就越大， 社區(qū)各個主體尋求合作的動機(jī)就越強(qiáng). 因此， 案例中各個主體表現(xiàn)出較強(qiáng)的參與度和良好的協(xié)作性， 在廣泛的智慧碰撞過程中， 形成更穩(wěn)定的發(fā)展共謀、 責(zé)任共擔(dān)、 困難共解、 利益共享的良性治理態(tài)勢.

2.3 安全文化培育-社區(qū)認(rèn)同

如果風(fēng)險處置失敗， “潛在的危機(jī)”轉(zhuǎn)化為“突發(fā)事件”則立即進(jìn)入應(yīng)急處置過程. 社區(qū)發(fā)生電梯事故單方面等待救援可能會延誤最佳時機(jī)， 為此， 社區(qū)居民抵御風(fēng)險事故的能力尤為重要. 該街道從電梯安全文化培育入手， 提升居民安全防控和處置的能力. 一方面政企互動采用“現(xiàn)場教學(xué)法”. 電梯每15天維保一次， 維保人員通過“電梯管家”平臺發(fā)布當(dāng)月維保時間， 維保時間確定以后， 維保期間需要社區(qū)工作人員、 樓棟長、 維保人員、 部分居民同時在場， 維保人員現(xiàn)場講解電梯安全信息. 另外樓棟長定期將維保信息、 電梯運(yùn)行情況、 電梯安全使用事項等上傳“電梯管家”小程序， 便于不在場居民學(xué)習(xí)觀看(參見表1)； 二是發(fā)起社區(qū)應(yīng)急救援隊伍活動， 征集社區(qū)志愿者， 為專業(yè)應(yīng)急救援隊伍提供支持. 比如B社區(qū)建立博雅志愿隊， 該隊伍除了應(yīng)急救援時提供幫助， 還負(fù)責(zé)日常安全知識宣傳、 監(jiān)督不當(dāng)行為等. 在社區(qū)安全文化建設(shè)中， 居民互動頻發(fā)， 這也增強(qiáng)了社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感， 進(jìn)一步激發(fā)居民參與公共事務(wù)管理的熱情.

表1 “電梯管家”小程序居民安全信息交流一覽表

3 城市社區(qū)公共安全智慧治理的路徑選擇

3.1 投入“智能化”技術(shù)手段

智慧治理視角下提升社區(qū)安全治理能力和治理水平需要智能化技術(shù)支撐， 即提升社區(qū)“智力”. 一方面數(shù)據(jù)驅(qū)動提升風(fēng)險防控的效率， 通過對數(shù)據(jù)的搜集整合、 社會問題的分析和科學(xué)決策的研判， 建立動態(tài)跟蹤、 信息暢通的全覆蓋大數(shù)據(jù)治理網(wǎng)絡(luò)， 不僅降低行政成本， 也提升公共安全服務(wù)的精準(zhǔn)化水平. 另一方面， 技術(shù)平臺的運(yùn)用， 突破時空限制， 技術(shù)賦能， 吸納其他群體的參與， 這也避免公共安全服務(wù)中政府單槍匹馬奮戰(zhàn)的局面. 因此， 智慧治理首先需要提升社區(qū)“智”， 通過現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用， 搭建便民信息化平臺， 連接社區(qū)內(nèi)外要素， 使其充分融合. 一是在社區(qū)風(fēng)險防控硬件上， 配備智能化設(shè)備和高速網(wǎng)絡(luò)， 便于風(fēng)險信息采集傳播處理； 二是在軟件上， 政府可采用公私合作經(jīng)營模式， 通過政府購買服務(wù)， 委托公司設(shè)計、 開發(fā)、 運(yùn)營個性化智能化的風(fēng)險防控設(shè)備， 滿足居民個性化、 多樣化需求， 實現(xiàn)服務(wù)的精細(xì)化.

3.2 構(gòu)建多方聯(lián)動機(jī)制

技術(shù)的投入不一定能帶來傳統(tǒng)自上而下的社會治理理念、 結(jié)構(gòu)和方式的改變. “智慧治理”不等同于技術(shù)應(yīng)用， 它不僅是技術(shù)層面的問題， 而且是一種復(fù)雜的制度變化的過程. 當(dāng)下， 在城市社區(qū)建設(shè)的過程中， 隨處可見大數(shù)據(jù)、 云計算等先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用， 甚至出現(xiàn)過度重視技術(shù)應(yīng)用的情況. 我們一方面要警惕陷入技術(shù)“虛擬的美麗”； 另一方面要注重探索長效治理機(jī)制， 推動政、 社、 市場互動， 形成風(fēng)險防控合力， 形成政府主導(dǎo)， 企業(yè)、 社會組織、 居民多方參與的治理格局.

第一， 政府主導(dǎo). 政府作為公共安全的監(jiān)管者， 防控風(fēng)險， 保一方平安是地方政府的職責(zé). 政府通過加強(qiáng)智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 提高風(fēng)險的科學(xué)研判和防治能力， 做好“上游”監(jiān)管； 另外打造信息化與智慧化的參與平臺， 暢通居民訴求表達(dá)渠道， 提高行政行為的透明性.

第二， 企業(yè)、 社會組織、 居民作為社區(qū)公共安全治理的主力軍， 秉承“服務(wù)他人， 服務(wù)自己”的原則積極參與到社區(qū)安全的防治中. 企業(yè)根據(jù)居民個性化安全需求， 提供高質(zhì)量安全防控產(chǎn)品， 獲得市場份額； 社區(qū)組織(居委會、 業(yè)委會)作為連接各方的紐帶， 促進(jìn)安全信息資源整合共享， 發(fā)揮好居民安全訴求回應(yīng)、 居民安全權(quán)益維護(hù)等方面作用； 居民作為安全需求者， 同時也是安全風(fēng)險的制造者， 在享受便利的同時， 增強(qiáng)責(zé)任感， 為創(chuàng)建美好家園貢獻(xiàn)力量. 通過“上下”“左右”高頻率互動， 形成聯(lián)防聯(lián)控， 推動傳統(tǒng)等級制公共安全治理結(jié)構(gòu)向著扁平化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變.

3.3 培育社區(qū)安全文化

居民良好的公共安全意識是高效的公共安全治理的保障， 在老舊電梯的安全治理中， 居民的安全意識并不樂觀， 缺乏公共安全知識和危機(jī)應(yīng)對能力， 參與的熱情雖高， 但是抵御安全事故能力卻有限. 為此， 要培育良好的全民安全意識. 一方面， 政府線上線下結(jié)合， 組織安全知識進(jìn)學(xué)校、 進(jìn)社區(qū)， 提高個人安全防范意識； 另一方面， 社區(qū)聯(lián)合物業(yè)等組織救援演習(xí)、 救援知識培訓(xùn)等， 形成良好的社區(qū)應(yīng)急救援文化， 彌補(bǔ)社區(qū)安全風(fēng)險與抵御能力之間的鴻溝， 打造平安社區(qū).

4 結(jié) 語

隨著技術(shù)的更新?lián)Q代， 以前投入使用的技術(shù)產(chǎn)品(比如電梯)進(jìn)入風(fēng)險高峰期， 導(dǎo)致城市社區(qū)公共安全事件頻發(fā)， 造成嚴(yán)重?fù)p失， 甚至影響社會穩(wěn)定性. 因此， 超前風(fēng)險防范， 能有效減少城市社區(qū)公共安全事件的發(fā)生， 緩解風(fēng)險帶來的潛在損失， 這就需要構(gòu)建智慧型城市社區(qū)公共安全風(fēng)險治理模式：基于大數(shù)據(jù)背景， 增強(qiáng)社區(qū)安全風(fēng)險治理決策科學(xué)性、 監(jiān)管的透明性； 通過雙向賦能， 提高多元主體(政府、 街道、 社區(qū)、 物業(yè)等)協(xié)同共治效率； 培育社區(qū)安全文化， 提升居民抵御風(fēng)險能力， 增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同感和凝聚力. 這也是徹底貫徹國家推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的要求和“互聯(lián)網(wǎng)+”的國家戰(zhàn)略的具體體現(xiàn).