我國教育資助政策的擴(kuò)散與執(zhí)行研究
——基于246 份政策文本的實(shí)證分析

趙利平，王 微，張 倩①

（1.貴州師范學(xué)院貴州教育發(fā)展研究中心，貴州貴陽 550018；2.貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽 550025）

一、問題的提出

完善教育資助管理制度是新時代中國教育改革發(fā)展新路向下的重要內(nèi)容，是支撐貧困學(xué)子完成學(xué)業(yè)、維護(hù)教育公平和社會公正的重要保障，也是提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、提升國家核心競爭力的有力支撐。黨的十八大以來，教育部會同有關(guān)部門印發(fā)《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》，堅(jiān)持把教育扶貧作為脫貧攻堅(jiān)的優(yōu)先任務(wù)。［1］教育資助政策包括學(xué)前教育資助、退役士兵資助、城鄉(xiāng)義務(wù)教育資助、職業(yè)教育資助、特殊教育資助、普通高中資助、大學(xué)生教育資助以及對其他低收入家庭、特困人員的資助等。學(xué)前教育對家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童予以資助，義務(wù)教育實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策及營養(yǎng)改善計(jì)劃，普通高中率先免除建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，中等職業(yè)教育對所有農(nóng)村學(xué)生、涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免除學(xué)費(fèi)，高中階段教育設(shè)立國家助學(xué)金，高等教育實(shí)施“獎助貸勤工助學(xué)”多種資助方式。目前，我國已建立起覆蓋學(xué)前教育至研究生教育的全學(xué)段學(xué)生資助政策體系，從制度上保障不讓一個學(xué)生因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)困難而失學(xué)。然而不同地區(qū)的教育資助水平和力度仍存在較大差距。

建立完善的教育資助制度，不讓一位學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)，對于促進(jìn)教育發(fā)展、保證教育公平、推進(jìn)社會和諧具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。筆者基于政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論和教育資助政策文本，從擴(kuò)散的時空特征和路徑模式這幾個維度構(gòu)建教育資助政策擴(kuò)散的分析框架，并結(jié)合梅茲曼尼安和薩巴提爾的政策執(zhí)行綜合模型對教育資助政策的擴(kuò)散與執(zhí)行進(jìn)行實(shí)證分析。利用政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論結(jié)合政策執(zhí)行綜合模型來分析我國教育資助補(bǔ)助政策，不僅符合我國政治體制與行政管理的特點(diǎn)和實(shí)際，還有利于我們以一個明晰的分析架構(gòu)來指導(dǎo)思路探究教育政策執(zhí)行的困境，進(jìn)而矯正教育資助政策的實(shí)踐異化。［2］

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

以“教育資助”“教育補(bǔ)助”等關(guān)鍵詞在國務(wù)院、教育部、北大法寶、地方各級政府等官網(wǎng)進(jìn)行全文搜索，基于政策文件的高度準(zhǔn)確性和代表性要求，對文本的篩選主要依據(jù)以下原則：一是直接與教育資助政策密切相關(guān)；二是政策形式上表現(xiàn)為法律法規(guī)、部門規(guī)章、實(shí)施方案、行政決議以及規(guī)劃通知等體現(xiàn)政策的文件。最終經(jīng)過對政策文本內(nèi)容的篩選，整理出246份政策文本，其中85 份為中央政策文件，161 份為地方性政策文件。此外，進(jìn)行實(shí)證分析的各省市人均GDP、省級政府財(cái)政收入、人口數(shù)量、教育資助對象的種類、各省市教育資助群體人群數(shù)量等相關(guān)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局。

表1 我國教育資助中央政策文本抽樣統(tǒng)計(jì)

表2 我國教育資助政策地方政策文本抽樣統(tǒng)計(jì)

（二）研究方法

1.政策創(chuàng)新擴(kuò)散維度與研究框架

政策創(chuàng)新擴(kuò)散是一項(xiàng)政策創(chuàng)新通過某種渠道隨著時間流在一個社會系統(tǒng)成員之間被溝通擴(kuò)散的過程。［3］政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論是美國學(xué)者沃克在1969年提出的，他發(fā)現(xiàn)美國各州出臺的公共政策并非都是“漸進(jìn)的”，而是存在跳躍性創(chuàng)新，且創(chuàng)新往往會被鄰近州所效仿。［4］它是一個動態(tài)的波動過程，隨著時間的推移，政策擴(kuò)散會經(jīng)歷緩慢擴(kuò)散期、急速擴(kuò)散期和平穩(wěn)擴(kuò)散期三個擴(kuò)散階段，呈現(xiàn)出S形曲線的特征。布朗和考克斯將政策創(chuàng)新擴(kuò)散的過程特征總結(jié)為三條經(jīng)驗(yàn)性規(guī)律∶即政策擴(kuò)散在時間上呈現(xiàn)S 形曲線、空間上表現(xiàn)為近鄰效應(yīng)、中央系統(tǒng)層面背景下出現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)者—追隨者的層級效應(yīng)或短視效應(yīng)。［5］我國教育資助政策從局部到全國、從無到有的推廣過程是一個典型的政策擴(kuò)散過程。

2.政策執(zhí)行綜合模型

政策執(zhí)行是將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)、政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策效益的唯一途徑。［6］20 世紀(jì)70年代中期，公共政策學(xué)者們通過不同視角對政策執(zhí)行的影響因素進(jìn)行探究，并形成了多種政策執(zhí)行模型。1979年，美國著名政策學(xué)家梅茲曼尼安（D.A.Mazmanian）和薩巴提爾（P.Sabatier）合著了《公共政策執(zhí)行∶一個分析框架》一文，構(gòu)建了一個較為完整的理論模式即政策執(zhí)行綜合模型。他們認(rèn)為政策執(zhí)行過程受政策本身的性質(zhì)、政策反映的問題以及政策執(zhí)行的周邊環(huán)境三方面的影響，主張以綜合性的視角以及整合性的觀念來為政策的執(zhí)行與實(shí)踐提供一個較為有效的分析框架。具體來說，他們將影響政策執(zhí)行各階段的因素歸結(jié)為三大類共17 個因素∶第一類為政策問題的特性，包含目標(biāo)團(tuán)體行為的多樣性、目標(biāo)團(tuán)體的人數(shù)等4 個因素；第二類為政策本身的因素，包含明確的政策目標(biāo)、充足的財(cái)政資源、執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的層級整合等7 個因素；第三類為政策本身以外的變量，包含影響政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與技術(shù)條件、媒體對該問題的關(guān)注、民眾的支持等6 個因素。梅茲曼尼安和薩巴提爾的政策執(zhí)行綜合模型是“自上而下”型政策執(zhí)行模式的典范。當(dāng)前，中國政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)路徑是“中央制定政策，地方分解并執(zhí)行政策”這樣一種模式，教育資助政策執(zhí)行過程同樣采用這種方式。

圖1 梅茲曼尼安和薩巴提爾綜合模型

三、教育資助政策擴(kuò)散的特征

（一）時空特征

1.時間維度

以教育資助政策的發(fā)布年份為橫軸，同一年份政府發(fā)布與教育資助相關(guān)的政策累積數(shù)量為縱軸來制作散點(diǎn)圖。由圖2可知，自2000年發(fā)布的教育資助政策至今，政策創(chuàng)新擴(kuò)散時間分布呈遞增趨勢。正如格雷所提出的政策擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ?，即在擴(kuò)散初期，政策采納相對不頻繁，隨著各種因素的影響，采納比例會急劇上升［7］。通過觀察圖2可知，其擴(kuò)散階段包括三個階段：第一階段為2000 年至2015 年的初期探索階段，隨年份的遞增政策呈平緩增長的趨勢。第二階段為2015年至2020 年的擴(kuò)散增長階段，政策擴(kuò)散累計(jì)量逐年遞增。其原因在于黨的十八大以來，教育部會同有關(guān)部門印發(fā)《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》，堅(jiān)持把教育扶貧作為脫貧攻堅(jiān)的優(yōu)先任務(wù)，推動落實(shí)有針對性的教育扶貧傾斜政策。另外，2018年教育部聯(lián)合國務(wù)院扶貧辦印發(fā)的《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案（2018-2020 年）》，進(jìn)一步推動了政策發(fā)布量的不斷增加。第三階段為2020年至今的緩慢增長階段。其原因在于教育脫貧攻堅(jiān)的勝利，使得教育資助政策發(fā)布的迫切性降低。教育資助政策與格雷的政策擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ秃汀癝”形曲線的分布特征相符。

圖2 教育資助政策擴(kuò)散曲線圖

2.空間維度

通過梳理全國教育資助政策的時間順序發(fā)現(xiàn)，政策擴(kuò)散呈現(xiàn)出“東南沿?！形鞑俊钡牡赜驍U(kuò)散特征，且地緣相近的省份呈現(xiàn)出明顯的鄰近效應(yīng)。例如，北部的京津冀一帶、南部的兩廣福建一帶、中西部的陜甘寧一帶在發(fā)布政策上表現(xiàn)出明顯的地域集群特征。

（二）路徑模式

1.中央至地方的縱向?qū)蛹墧U(kuò)散模式

教育資助政策從最初的“星星之火”擴(kuò)散到全國各省市，這個過程得益于中央政府的垂直影響。如2010 年國務(wù)院出臺的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41 號）明確要求，“各級政府要建立學(xué)前教育資助制度，資助家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育”，明顯體現(xiàn)了自上而下的垂直性。另外，2011 年教育部會同財(cái)政部出臺《財(cái)政部教育部關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見》（財(cái)教〔2011〕410 號）明確規(guī)定：“各地要從2011 年秋季學(xué)期起建立學(xué)前教育資助政策體系，地方政府對經(jīng)縣級以上教育行政部門審批設(shè)立的普惠性幼兒園在園家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童予以資助，具體資助方式和資助標(biāo)準(zhǔn)由省級政府自行制定。中央財(cái)政根據(jù)地方出臺的資助政策、經(jīng)費(fèi)投入及實(shí)施效果等因素，予以獎補(bǔ)。”中央層面率先發(fā)布教育資助政策并且對地方制定政策給予鼓勵和獎補(bǔ)的方式，督促各地不斷完善幼兒資助政策，擴(kuò)大實(shí)施范圍，極大地促進(jìn)省級政府對教育資助政策的發(fā)布，政策的擴(kuò)散呈現(xiàn)出由中央到地方的層級擴(kuò)散效應(yīng)。

2.地方政府間的橫向平級擴(kuò)散模式

地方政府政策創(chuàng)新擴(kuò)散會因?yàn)楣舱咴跁r間和空間上的勢能差表現(xiàn)出梯度性的擴(kuò)散特征，政策創(chuàng)新會沿著動力源向周圍政策勢能較低的地區(qū)擴(kuò)散［8］。

通過分析教育資助政策擴(kuò)散的路徑模式得知，其呈現(xiàn)出“東南沿海—中西部”的地域擴(kuò)散特征。在政府間關(guān)系中，橫向政府間的政策模仿與學(xué)習(xí)對各省教育資助政策的出臺產(chǎn)生直接影響。相鄰區(qū)域的省份在政策制定上表現(xiàn)出明顯的鄰近效應(yīng)，并且在政策形式與內(nèi)容上相互模仿與學(xué)習(xí)，橫向地區(qū)間的跟進(jìn)效仿、相互學(xué)習(xí)的方式即平級擴(kuò)散模式。

四、教育資助政策擴(kuò)散的實(shí)證分析

根據(jù)梅茲曼尼安（D.A.Mazmanian）和薩巴提爾（P.Sabatier）的政策執(zhí)行綜合模型，將影響教育資助政策執(zhí)行的因素分為三類：政策問題的特性、政策本身的因素、政策以外的因素。教育資助政策問題的特性包括：目標(biāo)群體行為的多樣性、目標(biāo)群體人口的占比、目標(biāo)群體行為所需的改變程度；教育資助政策本身的因素包括：明確的政策目標(biāo)、充足的政策資源、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決定規(guī)則；非政策因素包括：社會經(jīng)濟(jì)條件、媒體對該問題的關(guān)注、民眾的資源和態(tài)度。

（一）研究假設(shè)

文章采用事件史分析方法，即基于前一期的變量預(yù)測本期的事件發(fā)生概率，該方法能夠較好地識別影響事件發(fā)生的因素。在界定行為時，分為發(fā)生與不發(fā)生兩種情況，以年為單位記錄個體行為，進(jìn)行相關(guān)性分析，以某一省市在某一年份是否發(fā)布教育資助政策設(shè)置虛擬變量，分為發(fā)布和未發(fā)布。

1.政策問題的特性

組織創(chuàng)新理論認(rèn)為某一地區(qū)的創(chuàng)新采納與其轄區(qū)內(nèi)所擁有的人口數(shù)量有非常密切的關(guān)系［9］。特定群體存在多樣性也意味著群體行為的多樣性，同時人數(shù)越多，政府對管理改革和政策創(chuàng)新的需求就越大。綜上，本文提出以下假設(shè)∶

H1∶省級政府對教育資助政策的執(zhí)行與擴(kuò)散受目標(biāo)群體行為的多樣性的影響。

H2∶省級政府對教育資助政策的執(zhí)行與擴(kuò)散受目標(biāo)群體人口占比多少的影響。

2.政策本身的因素

教育資助政策的執(zhí)行，需要投入足夠的財(cái)政資源，財(cái)政資源越充分，越有利于政策的執(zhí)行。同時，執(zhí)行者對政策的支持程度取決于上級機(jī)構(gòu)對政策的解釋和執(zhí)行者的了解。一項(xiàng)政策的實(shí)施常常涉及眾多機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)和配合。平行機(jī)構(gòu)間應(yīng)互通信息、緊密配合、良性互動，才能促使政策的有效執(zhí)行。所以執(zhí)行機(jī)構(gòu)間與機(jī)構(gòu)內(nèi)部的層級整合程度越高越有利于政策執(zhí)行。鄰近區(qū)域擴(kuò)散效應(yīng)是政策創(chuàng)新擴(kuò)散過程中的普遍現(xiàn)象。政策制定者會根據(jù)有限的信息選擇其他地方政府制定的政策方案，即政策制定者會受區(qū)域內(nèi)或全國范圍內(nèi)其他政策制定主體的強(qiáng)烈影響?；诖?，提出以下假設(shè)：

H3∶省級政府對教育資助政策的執(zhí)行與擴(kuò)散受財(cái)政資源的充足性的影響。

H4∶省級政府對教育資助政策的執(zhí)行與擴(kuò)散受執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的層級整合的影響。

3.非政策因素

地方政府是否采納某一創(chuàng)新政策與當(dāng)?shù)氐恼咚矫芮邢嚓P(guān)，在某一領(lǐng)域領(lǐng)先于全國平均水平的省份更易采納新政策，從而為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展注入活力，并為其他省份提供經(jīng)驗(yàn)。教育資助政策是一項(xiàng)系統(tǒng)性政策，涉及改革模式、方向、內(nèi)容等，不僅需要大量的經(jīng)濟(jì)資源，而且還會受到民眾態(tài)度、專家關(guān)注度的影響。由此，提出假設(shè)：

H5∶省級政府的教育資助政策的執(zhí)行與擴(kuò)散受轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。

H6∶省級政府的教育資助政策的執(zhí)行與擴(kuò)散受專家關(guān)注度的影響。

一個省級政府的轄區(qū)面積越大，或者轄區(qū)內(nèi)的地級市越多，其政策的采納與實(shí)施環(huán)境越復(fù)雜，從而在一定程度上會削弱地方政府政策創(chuàng)新采納的動力?；诖颂岢黾僭O(shè)∶

H7∶省級政府的教育資助政策的執(zhí)行與擴(kuò)散受省級政府下轄地級市數(shù)量的影響。

綜上所述，將模型因變量（Adopt）設(shè)置為“實(shí)施與否”，實(shí)施為1，未實(shí)施為0。自變量設(shè)置及說明見表3，相關(guān)數(shù)據(jù)來源于各省市政府官方網(wǎng)站。

表3 自變量說明及數(shù)據(jù)來源

（二）結(jié)果分析

為使統(tǒng)計(jì)結(jié)果更加直觀，本文在描述性統(tǒng)計(jì)中未對變量進(jìn)行對數(shù)處理，主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)、相關(guān)性分析結(jié)果見表4和表5。由表4 可知，8個變量顯示出的變化差異都較小。根據(jù)相關(guān)性分析結(jié)果（表5）可以看出，教育資助政策的實(shí)施與教育資助對象、各省市教育資助群體人口占總?cè)丝诘谋戎?、省級政府?cái)政收入與人口數(shù)量的比值、與某一省市接壤的省份制定教育資助政策的比例、各省市人均GDP 都具有顯著性，相關(guān)系數(shù)分別為0.478、0.661、0.537、0.640、0.694，均大于零，且均在0.01 的水平上顯著。這意味著教育資助政策的擴(kuò)散與執(zhí)行與這幾個因素存在著正相關(guān)的關(guān)系。這一分析結(jié)果為假設(shè)H1、H2、H3、H4、H5的成立提供了依據(jù)。

表4 描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

表5 相關(guān)性分析結(jié)果

采取方差膨脹因子（VIF）來檢驗(yàn)現(xiàn)有變量之間是否存在多重共線性［9］。結(jié)果顯示，各變量的VIF 值都小于警戒值10，因此變量間不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

首先，文章基于政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論的研究視角，從時間維度、空間維度、路徑模式三個方面對我國教育資助政策擴(kuò)散的特征進(jìn)行分析，分析表明，教育資助政策的創(chuàng)新擴(kuò)散在時間維度上的擴(kuò)散階段包括三個階段，呈現(xiàn)出先遞增又放緩的趨勢，與政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論“S”形曲線分布特征相符；在空間維度上呈現(xiàn)出“東南沿?！形鞑俊钡牡赜驍U(kuò)散特征；在路徑模式上表現(xiàn)為中央至地方的縱向?qū)蛹墧U(kuò)散模式、地方政府間的橫向平級擴(kuò)散模式這兩種模式。其次，本文采用事件史分析方法，以教育資助政策為切入點(diǎn)，根據(jù)梅茲曼尼安（D.A.Mazmanian）和薩巴提爾（P.Sabatier）的政策執(zhí)行綜合模型，深入分析了影響政策擴(kuò)散的相關(guān)因素，檢驗(yàn)了政策問題的特性、政策本身的因素以及政策以外的因素對教育資助政策在我國省級政府之間擴(kuò)散的影響，并對假設(shè)變量進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)、相關(guān)性分析。最后，根據(jù)相關(guān)性分析的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，教育資助政策的擴(kuò)散執(zhí)行與教育資助對象、各省市教育資助群體人口占總?cè)丝诘谋戎怠⑹〖壵?cái)政收入與人口數(shù)量的比值、與某一省市接壤的省份制定教育資助政策的比例、各省市人均GDP都具有較強(qiáng)顯著性，這5個因素對教育資助政策的執(zhí)行與擴(kuò)散效果產(chǎn)生較大影響。

（二）建議

1.發(fā)揮政策的統(tǒng)領(lǐng)作用，瞄準(zhǔn)教育領(lǐng)域最貧困群體

根據(jù)上述分析可知，在空間維度上，目前教育資助政策東中西部差距較大，不同地區(qū)的資助水平和力度參差不齊，且各省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著教育資助政策的執(zhí)行和擴(kuò)散，因此東中西部經(jīng)濟(jì)水平的差異導(dǎo)致政策執(zhí)行存在差異。另外，通過梳理各省市資助政策發(fā)現(xiàn)，各省市教育資助群體種類存在較大差異，一些省市有9種教育資助群體，而一些省市僅有5種，教育資助對象的種類、各省市教育資助群體人口占總?cè)丝诘谋戎低瑫r對政策擴(kuò)散效果產(chǎn)生較大影響。因此要解決地域資助差異的問題，又要解決資助人群差異的問題，就要發(fā)揮政策的引導(dǎo)統(tǒng)籌作用，精確瞄準(zhǔn)教育最弱領(lǐng)域和最貧困群體，因地制宜、因人施策，推動各地充分考慮人口變化和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，重點(diǎn)擴(kuò)大中西部農(nóng)村地區(qū)、鄉(xiāng)村振興地區(qū)、民族地區(qū)和新增人口集中地區(qū)的普惠性資源。推動落實(shí)符合地域發(fā)展和不同資助對象的有針對性的教育扶貧傾斜政策，踐行教育強(qiáng)民，鋪就下一代幸福之路。

2.充分利用鄰近效應(yīng)，推動教育資助政策的擴(kuò)散

由分析結(jié)果可知，與某一省市接壤的省份制定教育資助政策的比例直接會影響該省市教育資助政策的實(shí)施，地方政府間的在制定政策上呈現(xiàn)出橫向平級的擴(kuò)散模式，這說明相鄰區(qū)域的省份在政策形式與內(nèi)容上會相互模仿與學(xué)習(xí)。充分發(fā)揮省級政府間的鄰近效應(yīng)，推動教育資助政策在省與省、省與市、市與市之間的擴(kuò)散，有助于不斷落實(shí)精準(zhǔn)到人的教育資助政策，在全國范圍內(nèi)構(gòu)建覆蓋學(xué)前教育資助、退役士兵資助、城鄉(xiāng)義務(wù)教育資助、職業(yè)教育資助、特殊教育資助、普通高中資助、大學(xué)生教育資助以及對其他低收入家庭、特困人員的資助等完善的教育資助制度體系，為做到學(xué)有所教提供有力的保障。