云南怒江州易地搬遷人口的致貧因素與后續(xù)脫貧路徑研究*

渠立權(quán)，駱華松

（1.江蘇師范大學(xué)地理測繪與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，徐州 221116；2.云南師范大學(xué)研究生院，昆明 650500）

0 引言

2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時提出精準(zhǔn)扶貧的重要思想，目標(biāo)是到2020年實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全面脫貧[1-2]。在《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》和《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》等文件中，易地扶貧搬遷被界定為精準(zhǔn)扶貧的一項重要措施，旨在通過對居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的建檔立卡貧困人口實施易地搬遷，實現(xiàn)“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”，從根本上解決約1 000萬建檔立卡貧困人口的穩(wěn)定脫貧問題。由于致貧因素復(fù)雜多樣，易地搬遷雖然改善了生產(chǎn)生活條件，但仍不足以全面解決貧困問題，一些農(nóng)戶在搬遷后依然貧困。這些人口如何脫貧、何時脫貧將直接影響相關(guān)地區(qū)能否在2020 年順利實現(xiàn)全面小康。在此背景下，研究易地搬遷貧困人口后續(xù)脫貧問題有重要的現(xiàn)實意義。文章是根據(jù)在云南省怒江傈僳族自治州（下文簡稱怒江州）的實地調(diào)研數(shù)據(jù)分析歸納致貧因素，提出具有可操作性的后續(xù)脫貧措施及其實施路徑，以期為怒江州易地搬遷人口的后續(xù)脫貧工作提供指導(dǎo)與參考。

國外沒有與易地扶貧搬遷完全對應(yīng)的研究，與其最為接近的是環(huán)境移民（Environmental Migration），相關(guān)研究主題主要集中在生物多樣性保護、貧窮和扶貧環(huán)境、氣候變化和地區(qū)沖突、移民安置區(qū)、移民遷出地、環(huán)境難民的社會學(xué)問題等六個方面[3]，具有宏觀性、政策性、綜合性和跨區(qū)域性的特點[4-5]。環(huán)境移民中與易地扶貧搬遷既有交叉也有顯著的差異，對國外20 世紀(jì)90 年代以來形成的環(huán)境移民理論，如“壓力閾值”模型、“價值預(yù)期”模型等，我國的易地扶貧搬遷實踐只可選擇性借鑒。

國內(nèi)學(xué)者主要圍繞“是否需要搬遷”“如何進行搬遷”兩個問題研究易地扶貧行為。劉彥隨[6]在研究河北阜平縣貧困分異格局后指出，自然環(huán)境約束型和交通區(qū)位約束型貧困村適宜易地搬遷；李進參[7]提出易地扶貧開發(fā)的3個前提：缺乏生存條件、就地不能擺脫貧困、兩地脫貧成本懸；鄭瑞強[8]則更多從地域、生態(tài)的角度來考慮是否應(yīng)當(dāng)搬遷。關(guān)于如何進行搬遷，劉玫[9]提出分散的松動式遷出和以自然村為單位整體遷出兩種搬遷方式。

由于易地搬遷并不會自然解決貧困問題[10]，所以搬遷人口的后續(xù)發(fā)展是一個重要議題。相關(guān)研究成果可分為3類：一是對搬遷人口脫貧效應(yīng)和后續(xù)發(fā)展的綜合研究。例如，周慧潔[11]定量評估了寧夏六盤山連片貧困區(qū)遷出區(qū)和安置區(qū)農(nóng)戶的發(fā)展能力，中國人民大學(xué)汪三貴[12-13]團隊研究多地搬遷戶貧困的脆弱性、徐錫廣等[14]研究贛南革命老區(qū)易地搬遷的減貧效應(yīng)、李芳慧[15]研究易地搬遷人口可持續(xù)發(fā)展等。二是具體增收途徑的研究，如合理使用農(nóng)村宅基地增收[16-17]、轉(zhuǎn)移就業(yè)增收[18]、生態(tài)補償增收[19-20]等。三是研究易地扶貧搬遷社會適應(yīng)問題[21]，一些促進社會適應(yīng)的措施被提出，諸如行政倫理關(guān)懷[22]、移民多重空間重塑[23]、搬遷移民社區(qū)治理[24]、搬遷人口市民化[25]、搬遷人口的社會融入[26]等。這些研究從不同視角討論了提升搬遷者生計的思路或措施，研究成果為該項目的調(diào)控策略設(shè)計提供了思路。

上述研究解釋了易地搬遷貧困對象客觀存在的緣由，也從多個視角提出了后續(xù)幫扶的思路或措施，為以后的研究奠定了良好的基礎(chǔ)。但仔細(xì)梳理相關(guān)文獻仍不難發(fā)現(xiàn)：①關(guān)于云南省怒江州易地搬遷貧困對象后續(xù)脫貧問題研究明顯不足；②學(xué)界對易地搬遷貧困對象的致貧因素與后續(xù)發(fā)展路徑關(guān)注不夠，也鮮有人系統(tǒng)梳理他們在搬遷后面臨的特殊困境——諸如新的生活環(huán)境難以適應(yīng)、基本生產(chǎn)資料缺失、原有社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)破碎、民族文化難以傳承等——并以此為基礎(chǔ)開展針對性的研究。因此，在脫貧攻堅、全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，該文研究云南怒江州易地搬遷貧困對象的致貧因素、脫貧措施和實施路徑具有重要的現(xiàn)實意義。相關(guān)研究成果不僅可以直接指導(dǎo)怒江州易地搬遷貧困對象的后續(xù)脫貧以及脫貧成果的鞏固提升工作，對“三區(qū)三州”地區(qū)和全國其他地理環(huán)境類似地區(qū)的易地搬遷貧困對象后續(xù)發(fā)展政策的制定也具有重要的參考價值。

1 研究區(qū)域與調(diào)查情況

1.1 研究區(qū)域

研究區(qū)域為云南省怒江傈僳族自治州，共3 縣1 市。怒江州地處滇西邊境山區(qū)，境內(nèi)大山大江縱列，可耕地面積少，墾殖系數(shù)不足4%①怒江傈僳族自治州人民政府網(wǎng)站，http:∕∕www.nujiang.gov.cn。全州52萬人口，少數(shù)民族人口占92.2%，傈僳族、獨龍族、怒族等3個“直過民族”人口超過50%。長期受制于地理位置、自然條件、人口文化素質(zhì)等多方面不利因素，怒江州經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，是整個云南省最貧困的地區(qū)之一，也屬于國家脫貧攻堅重點關(guān)注的“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)。實施精準(zhǔn)扶貧以來，該地區(qū)已投入數(shù)十億資金建設(shè)了75個安置點，搬遷了2.4萬戶共10萬人口，占云南省搬遷規(guī)模的10%，占全國搬遷規(guī)模的1%。

作為研究區(qū)域，怒江州具有典型性與重要性的雙重屬性。首先，該地區(qū)既是山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，又是邊境地區(qū)、生態(tài)保護區(qū)，非常具有典型性，相關(guān)研究容易形成可檢驗、可復(fù)制、可推廣的成果。再者，該地區(qū)屬于國家重點關(guān)注的“三區(qū)三州”深度貧困區(qū)，在全國脫貧攻堅大局中有特殊重要地位，政府和社會各界對怒江少數(shù)民族（尤其是獨龍族）人口脫貧給予特別關(guān)注②習(xí)近平主席曾兩次回信，關(guān)心怒江獨龍族整族脫貧問題。

1.2 調(diào)查對象

2019年8月課題組針對怒江州易地搬遷人口的后續(xù)發(fā)展情況開展了隨機抽樣調(diào)查。調(diào)查對象分別為安置點管理人員和搬遷戶，對前者調(diào)查的目的是全面掌握安置點的基本情況，調(diào)查內(nèi)容有搬遷規(guī)模、入住情況、產(chǎn)業(yè)安排、搬遷距離、民族習(xí)俗等，對后者調(diào)查的目的是詳細(xì)了解搬遷戶的家庭情況，調(diào)查內(nèi)容包括人口結(jié)構(gòu)、脫貧狀態(tài)、致貧原因、收入結(jié)構(gòu)等。該次共調(diào)查了32個管理人員和627戶搬遷戶，剔除6份無效問卷，最終形成653份有效問卷。有效調(diào)查樣本的空間分布見表1。

表1 調(diào)查樣本的空間分布

2 致貧因素分析

易地搬遷貧困對象的致貧因素可分為區(qū)域性致貧因素和農(nóng)戶個性致貧因素，前者是指對貧困人口后續(xù)脫貧普遍造成制約的區(qū)域性發(fā)展障礙，既包括自然因素，也包括社會人文因素；后者是指引起農(nóng)戶貧困的家庭特殊因素，包括缺少勞動力、家庭負(fù)擔(dān)重、發(fā)展動力不足等。

2.1 區(qū)域性致貧因素

（1）文化素質(zhì)因素。文化是一個群體在一定時期內(nèi)形成的思想、理念、行為、風(fēng)俗、習(xí)慣、代表人物，及由這個群體整體意識所輻射出來的一切活動。文化具有很強的地理性，怒江州傈僳族、怒族、獨龍族等少數(shù)民族人口長期生活在封閉、特殊的地理環(huán)境下，形成了獨特的地域民族文化和人口行為特征，如火塘、歌舞、飲酒等。搬遷到壩區(qū)后，他們文化上的不適應(yīng)表現(xiàn)得異常突出，從而造成生產(chǎn)生活的困難，制約脫貧步伐。由于教育落后，搬遷人口較低的整體素質(zhì)成為脫貧的關(guān)鍵約束力量。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，70%的搬遷人口不會講漢話，與人交流困難，從而造成就業(yè)困難：目前僅有12.4%勞動力在附近務(wù)工，穩(wěn)定外出務(wù)工的更是不足5%。還有一小部分人口情況更為特殊，他們有的不會使用家電和衛(wèi)生設(shè)施，有的不認(rèn)識樓號和單元號，需要依靠在單元門口張貼的動物圖片才能找到自己的家。再者，受根深蒂固的傳統(tǒng)文化以及生活慣性的影響，相當(dāng)一部分搬遷人口仍保留著搬遷之前的生活習(xí)慣，缺乏城市居民意識，造成家庭人居環(huán)境問題突出，這也制約著他們思想觀念上的脫貧。

（2）區(qū)位因素。安置點的區(qū)位條件雖然比遷出地有明顯改善，但多數(shù)仍缺乏區(qū)位優(yōu)勢。在調(diào)查的33個安置點中，位于縣城的有3 個，位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地的有12 個，其余18 個則靠近大型行政村。由于相當(dāng)數(shù)量的搬遷人口遠(yuǎn)離人口聚集區(qū)，他們在當(dāng)?shù)貏?wù)工的機會較少。再者，怒江州與緬甸接壤，怒江以西即為沿邊地區(qū)，國家守邊固邊的政策在一定程度上限制了邊民的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，使其失去了一些發(fā)展機會。

（3）交通因素。地形復(fù)雜、區(qū)位不佳的地區(qū)往往受制于可達(dá)性而形成對經(jīng)濟社會發(fā)展的強力約束[27]。怒江州是云南省唯一沒有機場、鐵路和高速公路的州市，對外交通極為不便，一些易地搬遷安置點的交通條件遠(yuǎn)未達(dá)到便利出行的要求。例如，從瀘水市至臘黑瑪堵安置點約10km 路程，但一路彎多坡陡，驅(qū)車需要40min。在受訪的安置點管理人員中，他們普遍認(rèn)為交通是限制地方發(fā)展與農(nóng)戶脫貧的關(guān)鍵因素。

（4）資源因素。調(diào)研結(jié)果顯示，易地搬遷的平均遷出距離為5.6km，多數(shù)搬遷戶已不具備返回遷出地耕種原有土地的條件，以瀘水市巴尼小鎮(zhèn)安置點為例，農(nóng)戶回到遷出地單程需要20 元車費和半天時間。在調(diào)查的33個安置點中，僅有蘭坪縣中排鄉(xiāng)的兩個安置點給搬遷人口分配了土地，其余31個均未就近安排土地，并且在安置點附近均未見短期內(nèi)具有開采、開發(fā)價值的礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源等。所以，土地、森林等基本生產(chǎn)資料的缺失是另一個導(dǎo)致搬遷人口難以脫貧的因素。

（5）產(chǎn)業(yè)因素。怒江州勞動密集型產(chǎn)業(yè)缺乏，所能提供的非農(nóng)就業(yè)機會有限，搬遷人口后續(xù)脫貧普遍缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐。整理各受訪安置點安排的主要產(chǎn)業(yè)扶貧措施，結(jié)果如圖1所示。公益崗位是出現(xiàn)頻次最高的主要產(chǎn)業(yè)扶貧措施（33次），然后依次是種植養(yǎng)殖（16次）、種養(yǎng)合作社（9次）、扶貧車間（7次）、外出務(wù)工（4 次）等。目前，這些產(chǎn)業(yè)措施作用甚微，主要是因為：其一，居住地與生產(chǎn)資料的空間異位決定了種植養(yǎng)殖與種養(yǎng)殖合作社只能作為過渡期政策，而無法成為穩(wěn)定脫貧和持續(xù)發(fā)展的長期支撐。其二，雖然怒江州是“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)之一，國家財政轉(zhuǎn)移政策較好，公益崗位較多，但畢竟公益崗位收益有限（約800 元∕月），只可以作為一項輔助性政策，而不宜作為脫貧致富的主導(dǎo)措施。其三，扶貧車間規(guī)模小，工人工資低，短期內(nèi)還無法形成對脫貧增收的強力支撐；其四，搬遷人口中外出務(wù)工的較少，依托勞務(wù)輸出增收困難，即使怒江州制定了非常有力的鼓勵外出務(wù)工政策，如報銷交通費、首年一萬元的補貼等，仍無法調(diào)動起搬遷人口外出務(wù)工的積極性。

圖1 安置點產(chǎn)業(yè)扶貧措施出現(xiàn)的頻次

2.2 農(nóng)戶個性致貧因素

常見的個性致貧因素有10 個，分別是因病、因殘、因?qū)W、因災(zāi)、因債、缺土地、缺勞力、缺技術(shù)、缺資金、發(fā)展動力不足。整理423戶未脫貧戶的調(diào)查問卷，得到各種致貧因素出現(xiàn)的頻次，結(jié)果見圖2。

圖2 未脫貧戶個性致貧因素出現(xiàn)的頻次

發(fā)展動力不足是最為主要的個性致貧因素。調(diào)研員根據(jù)在訪談過程中對農(nóng)戶家庭情況的綜合判斷，發(fā)現(xiàn)423 戶未脫貧的搬遷戶中有171 戶發(fā)展動力不足，占比高達(dá)40.4%。這些農(nóng)戶的主要勞動力要么是文化水平低，思想保守，堅守傳統(tǒng)的、低效益的種養(yǎng)殖業(yè)，不敢嘗試新的生產(chǎn)，要么是懶惰、長期酗酒、賭博，不能正常開展生產(chǎn)勞動。

缺技術(shù)是另一個主要的致貧因素，受訪的未脫貧戶中有159戶因此而貧困。受高山峽谷的地理阻隔以及落后交通條件的限制，怒江州農(nóng)村人口長期在極小的空間范圍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成低水平的人地共生關(guān)系。易地搬遷引起了地理環(huán)境突變和生產(chǎn)方式的深刻變革，一部分搬遷人口不具備從事新的生產(chǎn)活動的技術(shù)和能力，無法適應(yīng)新的地理環(huán)境，脫貧困難。

缺乏勞動力也是主要的致貧因素。以往的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困家庭中人口結(jié)構(gòu)不合理的甚多。一類是絕對缺乏勞動力，對應(yīng)的有無子女老人戶、未成年孤兒戶以及青壯年人口喪失勞動能力的農(nóng)戶，他們自然成為兜底保障的對象。另一類是相對缺乏勞動力，主要是家中勞動力較少，但需要贍養(yǎng)、撫養(yǎng)的人口較多，因家庭收入少、人均收入低而貧困。

疾病是第四個主要致貧因素。受訪的423戶未脫貧戶中，有95戶因病致貧，所占比例為22.5%。這些農(nóng)戶家中至少有一個慢性病人或重病人，醫(yī)療費用高，家庭收入扣除必要的醫(yī)療支出后不足以維持正常生活，造成事實貧困。

除了上述4個主要致貧因素外，教育、債務(wù)、殘疾、災(zāi)害等因素也對一些搬遷戶造成生活困難。怒江州享受“三區(qū)三州”的特殊政策，教育扶貧措施較多，教育不是主要致貧因素，但訪談中也發(fā)現(xiàn)11 戶有在讀大學(xué)生，其中的3戶有兩名在讀大學(xué)生，大學(xué)高昂的學(xué)費和生活費使這些家庭難以承擔(dān)。25%的受訪戶表示家中有債務(wù)，債務(wù)為5 萬～10 萬元的有21 戶，10 萬元以上的有10 戶，他們每年要拿出一大部分家庭收入用來償還借款及利息，實際生活困難。另外，55 戶受訪未脫貧戶表示因缺土地而貧困，這也反映了一個事實：相當(dāng)一部分搬遷戶還無法適應(yīng)新的地理環(huán)境，無法融入新的生產(chǎn)生活方式，仍以原有土地作為家庭收入的主要來源。這應(yīng)引起地方政府的足夠重視，并在鞏固脫貧攻堅成果的相關(guān)工作中切實解決搬遷戶的地理環(huán)境適應(yīng)問題，否則，將有一些搬遷戶難以脫貧或在脫貧后迅速返貧。

3 脫貧措施及其實施路徑

精準(zhǔn)幫扶的核心是因戶施策，即根據(jù)搬遷戶的致貧因素制定精準(zhǔn)幫扶措施。這就需要厘清致貧因素、貧困對象和脫貧措施三者之間的關(guān)系，進而制定幫扶措施并設(shè)計實施路徑。

3.1 致貧因素、貧困類型和脫貧措施之間的關(guān)系

根據(jù)致貧因素的不同，易地搬遷貧困對象可分為外源型貧困、內(nèi)源型貧困和復(fù)合型貧困3種類型。所謂外源型貧困，主要是貧困戶的生產(chǎn)經(jīng)營無法突破區(qū)域性發(fā)展障礙的限制，導(dǎo)致收入水平低下，生活貧困；內(nèi)源型貧困是指農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動受家庭不利因素制約，收入少，生活困難；復(fù)合型貧困則是區(qū)域性致貧因素和農(nóng)戶個性致貧因素共同作用的結(jié)果。

不同類型的貧困對象需要實施差異化的幫扶措施。解決外源型貧困，需要從改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境入手，解決內(nèi)源型貧困，則要制定更細(xì)化的到戶精準(zhǔn)幫扶方案。除此以外，還有一些措施可以惠及所有的易地搬遷對象，但它們既不屬于區(qū)域性措施，也不屬于到戶措施，這里稱其為普惠性措施。至此，可勾勒出三者之間的關(guān)系，見圖3。

圖3 致貧因素、貧困對象和脫貧措施之間的關(guān)系

3.2 脫貧措施及其實施路徑

3.2.1 區(qū)域性措施及其實施路徑

（1）加強基礎(chǔ)教育，提高人口素質(zhì)。教育是“拔窮根”的根本措施，可以有效阻斷貧困的代際傳遞。首先，易地扶貧搬遷安置點附近應(yīng)有教育公共服務(wù)設(shè)施配套并實現(xiàn)教師資源的優(yōu)化配置，為提高搬遷人口素質(zhì)提供必要的軟硬件條件。其次，實施搬遷人口尤其是勞動力人口的整體素質(zhì)提升工程，通過識字培訓(xùn)、普通話培訓(xùn)、城市居家生活培訓(xùn)、勞動技能培訓(xùn)等提升搬遷人口的文化素質(zhì)和生活生產(chǎn)技能。再次，繼續(xù)落實“控輟保學(xué)”工作，及時掌握義務(wù)教育階段輟學(xué)學(xué)生信息，積極采取措施規(guī)勸輟學(xué)生返學(xué)，力求消除“非身體原因”造成的輟學(xué)現(xiàn)象，針對個別因為身體或心理原因無法正常上學(xué)的適齡兒童，學(xué)校應(yīng)安排老師送教上門，教育管理部門也應(yīng)制定相應(yīng)的鼓勵措施。

（2）改善交通，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展條件。建立更加完善的對外交通體系，使區(qū)域?qū)ν饴?lián)系更加便捷，保證縣級以上人口聚集地至少要有高速公路、鐵路和民用機場中的一種高效的對外交通方式，使人口、資源、貨物能夠進的來、出的去，并有效降低運輸成本。構(gòu)建更加完善的區(qū)內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)，保證縣城與縣城之間、縣城與主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地之間至少要有二級公路連接。目前，怒江州鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村公路雖然基本完成了硬化，但普遍彎道多、路面窄，今后還要進一步提高道路等級。

（3）培育產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多就業(yè)機會。產(chǎn)業(yè)是易地搬遷貧困對象后續(xù)脫貧的基本保障。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)已不適宜多數(shù)易地搬遷農(nóng)戶的需求，產(chǎn)業(yè)培育重點要放到工業(yè)和服務(wù)業(yè)上。產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑為：一是依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，增加產(chǎn)品附加值，同時創(chuàng)造就業(yè)機會。二是依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢發(fā)展工業(yè)，如光伏、風(fēng)電、水電、礦產(chǎn)開采及冶煉等，以此帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，增加貧困對象的務(wù)工收入。三是積極與東部省份洽談，主動接受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，爭取引進服裝加工、工藝品加工等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。四是在有條件地區(qū)積極促進土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)和規(guī)?；N養(yǎng)殖業(yè)。五是依托怒江州的自然資源環(huán)境優(yōu)勢發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)，并鼓勵易地搬遷貧困對象參與其中。

（4）邊境地區(qū)實施特殊的易地搬遷政策。怒江州地處滇西北邊境，與緬甸接壤，有3個邊境縣（市）。精準(zhǔn)扶貧以來，在片馬等地建有多個易地搬遷安置點。由于邊民承擔(dān)著守邊固邊的任務(wù)，邊境地區(qū)必須實施特殊的易地搬遷政策。第一，搬遷人口須與原著居民一樣享受邊民補貼政策，并確保補貼標(biāo)準(zhǔn)具有穩(wěn)定的增長機制。第二，充分利用區(qū)位優(yōu)勢，鼓勵靠近邊境口岸的搬遷人口從事邊境貿(mào)易及其相關(guān)的加工業(yè)或服務(wù)業(yè)。第三，將護邊員、護林員等崗位優(yōu)先提供給易地搬遷貧困對象，增加他們的工資性收入。第四，大力實施守邊固邊工程，推進邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提高邊民的生活便捷度和幸福感的同時給搬遷人口創(chuàng)造就業(yè)增收機會。

3.2.2 普惠性措施及其實施路徑

（1）盤活遷出地土地資源，提高資產(chǎn)收益。在還未適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式時，搬遷人口實際上加重了對原有土地資源收益的依賴，但由于地理空間的阻隔，多數(shù)搬遷者不具備回去耕種土地的條件。在此情況下，政府應(yīng)當(dāng)積極采取措施引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)并盤活遷出地的土地資源，給搬遷者帶來經(jīng)濟收益。可以采取的做法有：動員農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或種植大戶租種搬遷戶承包的耕地或林地擴大經(jīng)營規(guī)模，同時向搬遷者支付土地租金；引導(dǎo)搬遷者將承包的山林替換種植杉樹、漆樹等成材快的樹種，或引導(dǎo)他們種植藥材、方竹、筇竹等多年生、可以粗放管理、采收時間集中的經(jīng)濟林木，提高林地的經(jīng)濟價值；積極實施土地復(fù)墾，將搬遷村寨復(fù)墾成耕地，進而利用國家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策推動耕地占補平衡指標(biāo)的市場化交易，以此獲取復(fù)墾耕地的補償收益并分配給搬遷戶，促進搬遷人口增收脫貧。

（2）開拓生態(tài)補償渠道，提高生態(tài)收益。生態(tài)補償是以保護和持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)方利益關(guān)系，促進補償活動、調(diào)動生態(tài)保護積極性的各種規(guī)則、激勵和協(xié)調(diào)的制度安排。怒江州地處長江、瀾滄江、怒江“三江并流”的核心區(qū)，承擔(dān)重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，但農(nóng)戶獲得的生態(tài)補償極少（每667m2林地每年補償10元），功能與收益嚴(yán)重脫節(jié)。所以，必須開拓生態(tài)補償渠道，提高補償標(biāo)準(zhǔn)。具體可采取以下方式：完善生態(tài)價值評估方法，科學(xué)計算生態(tài)服務(wù)價值，重新制定更加符合實際的林地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)；建立跨行政區(qū)、跨流域的橫向支付體系，下游受益地區(qū)政府、企業(yè)和居民要承擔(dān)生態(tài)補償費用；從云南旅游收入中提取一定比例建立生態(tài)補償基金。生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的提高不僅可以給易地搬遷人口的“生態(tài)補償”轉(zhuǎn)移性收入帶來增長，也可使地方政府安排更多的護林員、河道管理員、地質(zhì)災(zāi)害巡查員等公益性崗位，給易地搬遷人口創(chuàng)造更多務(wù)工機會。

（3）設(shè)置地理環(huán)境適應(yīng)過渡期，期內(nèi)加強適應(yīng)能力培養(yǎng)與基本生活保障。數(shù)千年來，搬遷人口在相對封閉的地理空間形成低水平的人地共生關(guān)系以及特殊的人口行為特征，易地搬遷造成人地關(guān)系地域系統(tǒng)突變后，他們難以迅速適應(yīng)搬遷后的地理環(huán)境，生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型的“陣痛期”不可避免。所以，很有必要設(shè)置一個地理環(huán)境適應(yīng)過渡期并實施相關(guān)特殊政策。在過渡期內(nèi)，地方政府和基層干部要引導(dǎo)他們適應(yīng)多民族雜居的生活環(huán)境，推動不同民族人口的日常交流，促進多元民族文化融合；引導(dǎo)他們習(xí)慣城市的居家生活方式，學(xué)會使用衛(wèi)生設(shè)備和生活電器，減少對火塘和酒的依賴；引導(dǎo)他們參加學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)，逐漸到工廠或服務(wù)機構(gòu)務(wù)工，減少對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依賴。在過渡期內(nèi)還要強化搬遷人口基本生活保障，除了正常的扶貧政策外，還要適當(dāng)提高兜底保障標(biāo)準(zhǔn)，擴大公益崗位的覆蓋范圍，使搬遷人口在未能很好適應(yīng)新環(huán)境的艱難時期能夠獲得必要的收入，維持正常生活，這樣才能搬得出，穩(wěn)得住。過渡期的長短要根據(jù)具體情況確定，短則1年，長則2～3年。

3.2.3 到戶措施及其實施路徑

除了教育、醫(yī)療等具有公益性質(zhì)的脫貧措施外，還應(yīng)根據(jù)搬遷戶家庭人口情況制定針對性的脫貧措施并設(shè)計實施路徑。

（1）開展勞動技能培訓(xùn)，促進當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和外地轉(zhuǎn)移就業(yè)。多數(shù)大型的易地扶貧搬遷安置點靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地或縣城，這里人口聚集，有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，可以吸納一定規(guī)模的勞動力。地方政府要根據(jù)本地區(qū)用工需求，有針對性地開展技能培訓(xùn)，促進搬遷人口就近務(wù)工。扶貧部門要繼續(xù)與一些生產(chǎn)企業(yè)對接，鼓勵他們在搬遷安置點開設(shè)扶貧車間，給搬遷人口創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)是見效最快的脫貧途徑。各地應(yīng)抓住廣東珠海對口幫扶怒江州的契機，主動與珠海的工廠對接，掌握對方需求勞動力的類型和技能要求，直接聘請工廠技術(shù)人員到怒江開展針對性的生產(chǎn)技能培訓(xùn)，推動有條件的勞動力轉(zhuǎn)移到珠海就業(yè)。與之同時，發(fā)動目前已在外地務(wù)工的搬遷人口采用熟人幫帶的方式帶動更多人口外出務(wù)工。

（2）扶持少數(shù)有條件的搬遷人口自我創(chuàng)業(yè)。雖然怒江州易地搬遷人口整體素質(zhì)較低，但也有少數(shù)民間藝人，他們在民族服飾或民族工藝品制作、織布、刺繡、摩托車電動車維修等方面具有某種生產(chǎn)技藝或技能。如果他們有創(chuàng)業(yè)的意愿、思路和信用，扶貧部門應(yīng)鼓勵他們自主創(chuàng)業(yè)，在生產(chǎn)場地、信用貸款、市場開拓等方面進行扶持，并鼓勵他們在生產(chǎn)過程中優(yōu)先雇傭易地搬遷人口。

（3）精準(zhǔn)識別兜底對象，進行兜底幫扶。一是將無子女的老年人識別為兜底對象，讓他們能夠安享晚年；二是將通過自身努力無法實現(xiàn)脫貧的弱勞動力家庭人口識別為兜底對象，提高家庭收入水平；三是將雖有子女但子女不可依靠的貧困戶識別為兜底對象。總之，兜底對象識別不能簡單地一刀切，不可機械地認(rèn)為“凡有子女就不能享受兜底保障”。

由于搬遷后的生活成本大幅提升，如果繼續(xù)沿用搬遷前的兜底保障標(biāo)準(zhǔn)則難以使保障對象脫貧，所以在搬遷后必須加大保障力度，繼續(xù)實施農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、最低生活保障制度的同時不斷完善農(nóng)村集體經(jīng)濟收入的兜底保障功能，分配集體經(jīng)濟收益時往兜底對象傾斜，確保兜底對象的基本生活水平能夠穩(wěn)定達(dá)到脫貧要求。

4 結(jié)語

云南省怒江州屬于“三區(qū)三州”國家級深度貧困地區(qū)，自然環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，貧困人口缺乏脫貧致富的基礎(chǔ)條件。所以，在怒江州的整套脫貧攻堅政策體系中，易地搬遷處于核心位置，也發(fā)揮了重要作用。然而，一個不可回避的現(xiàn)實問題是，易地扶貧搬遷是相關(guān)貧困人口脫貧的必要條件而非充分條件，它最為直接的效應(yīng)是改善了搬遷人口的居住條件和生存環(huán)境，并非能使所有搬遷人口脫貧。調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果顯示，截止2019 年8 月全州還約有68%的易地搬遷戶未能實現(xiàn)脫貧，區(qū)位與交通條件、資源與產(chǎn)業(yè)環(huán)境以及整體較低的人口素質(zhì)依然是搬遷人口脫貧的障礙。聚焦到每一個貧困戶，思想觀念的禁錮、懶惰、長期酗酒、沒有一技之長、勞動力不足、疾病、殘疾、災(zāi)害等也制約了脫貧步伐。在致貧因素分析和貧困家庭分類的基礎(chǔ)上，本研究從宏觀和微觀視角提出了脫貧措施并設(shè)計了實施路徑。多數(shù)脫貧措施易于操作，但也有一些措施與現(xiàn)行政策存在沖突，在實施中必然會遇到障礙，例如宅基地復(fù)墾指標(biāo)的市場化交易、邊民補貼標(biāo)準(zhǔn)提高、生態(tài)補償渠道拓展等。這就需要推進制度的頂層優(yōu)化設(shè)計，為順利實施脫貧措施、推動易地搬遷貧困對象后續(xù)脫貧創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和制度保障。

同時也必須認(rèn)識到，易地扶貧搬遷引起的局地人地關(guān)系系統(tǒng)劇變造成搬遷人口地理環(huán)境適應(yīng)困難是貧困人口一時難以脫貧的根本原因，也是鞏固精準(zhǔn)扶貧成果急需解決的關(guān)鍵技術(shù)問題。將遷出地與遷入地的兩個彼此關(guān)聯(lián)的人地系統(tǒng)納入統(tǒng)一的分析框架，研究并揭示不同類型易地搬遷對應(yīng)的人地系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的演化趨勢和關(guān)聯(lián)關(guān)系，并通過適應(yīng)性現(xiàn)狀評價和人口行為特征分析確立對搬遷人口地理環(huán)境適應(yīng)的行為機制和動力機制的科學(xué)認(rèn)知，將有利于從根本上解決易地搬遷人口的貧困問題，同時化解搬遷人口的返貧風(fēng)險，避免陷入貧困惡性循環(huán)。今后，搬遷人口的地理環(huán)境適應(yīng)性研究將成為新的研究熱點，這對云南怒江州以及全國其他貧困地區(qū)的易地搬遷貧困人口后續(xù)脫貧與持續(xù)發(fā)展具有重要意義。