與生態(tài)保護(hù)紅線和諧共處

文 遼寧省交通運(yùn)輸事務(wù)服務(wù)中心 張寧 圖 遼寧省高速公路運(yùn)營(yíng)管理有限責(zé)任公司

自黨的十八大把“生態(tài)文明建設(shè)”納入社會(huì)主義建設(shè)的總體布局以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)保護(hù)紅線的政策文件。2020年，遼寧省啟動(dòng)了創(chuàng)建遼河國(guó)家公園的有關(guān)工作，在其候選區(qū)域內(nèi)包含了高速公路、國(guó)省干線和農(nóng)村公路。未來(lái)，如何建立既有公路、新建公路與生態(tài)保護(hù)紅線之間的和諧關(guān)系，是所有穿越或即將穿越生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域公路工程項(xiàng)目需要考慮的重點(diǎn)問(wèn)題。

近年來(lái)，隨著生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，公路基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境之間的沖突愈發(fā)明顯。結(jié)合遼河國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)紅線劃定的階段性成果，筆者總結(jié)提煉了既有公路基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的方案建議，擴(kuò)建項(xiàng)目建設(shè)協(xié)調(diào)及新建項(xiàng)目穿越的方案建議，以期進(jìn)一步填補(bǔ)政策空白，豐富公路基礎(chǔ)設(shè)施的“無(wú)害化”穿越措施。

紅線逐漸拉緊

2015年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，到2020年生態(tài)保護(hù)紅線等關(guān)鍵制度建設(shè)取得決定性成果；2017年，《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，2020年底前，全面完成全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定，勘界定標(biāo)，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線作為生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐，以提升中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，成為新時(shí)代推進(jìn)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展的根本遵循。

目前,涉及生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域行政管理的部門包括自然資源、林草及生態(tài)環(huán)境。其中，自然資源部門負(fù)責(zé)國(guó)土空間規(guī)劃體系建立，實(shí)施空間管控及“三區(qū)三線”劃定；林草部門負(fù)責(zé)自然保護(hù)體系的建立，區(qū)分核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)；生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境管理體系建立，實(shí)施“質(zhì)量+總量”管控與“無(wú)害化”管理。近年來(lái)，各有關(guān)部門分別從國(guó)土空間管控、自然保護(hù)地、生態(tài)環(huán)境管控三方面出臺(tái)了一系列政策文件。

國(guó)土空間管控方面，2019年的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確，國(guó)土空間規(guī)劃體系具體由“國(guó)土空間總體規(guī)劃”與交通、能源、水利等“專項(xiàng)規(guī)劃”構(gòu)成。同年，《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，包括必須且無(wú)法避讓、符合縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)。

自然保護(hù)地方面，2019年的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園為自然保護(hù)地類型，國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分區(qū)管控，原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)；自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，限制人為活動(dòng)。2020年的《自然資源部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，核心保護(hù)區(qū)允許已有合法線性基礎(chǔ)設(shè)施和供水等涉及民生基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)，以及經(jīng)批準(zhǔn)采取隧道或橋梁等方式（地面或水面無(wú)修筑設(shè)施）穿越或跨越的線性基礎(chǔ)設(shè)施，必要的航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河勢(shì)控制、河道整治等活動(dòng)；一般控制區(qū)允許必須且無(wú)法避讓、符合縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)。

生態(tài)環(huán)境管控方面，2018年的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，對(duì)審批中發(fā)現(xiàn)涉及生態(tài)保護(hù)紅線和相關(guān)法定保護(hù)區(qū)的輸氣管線、鐵路等線性項(xiàng)目，指導(dǎo)督促項(xiàng)目?jī)?yōu)化調(diào)整選線、主動(dòng)避讓；確實(shí)無(wú)法避讓的，要求建設(shè)單位采取無(wú)害化穿（跨）越方式，或依法依規(guī)向有關(guān)行政主管部門履行穿越法定保護(hù)區(qū)的行政許可手續(xù)、強(qiáng)化減緩和補(bǔ)償措施。2020年的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄（2021年版）》進(jìn)一步明確，等級(jí)公路（不含維護(hù)；不含生命救援、應(yīng)急保通工程以及國(guó)防交通保障項(xiàng)目；不含改擴(kuò)建四級(jí)公路）中新建30公里（不含）以上的二級(jí)及以上等級(jí)公路，新建涉及環(huán)境敏感區(qū)的二級(jí)公路應(yīng)編制環(huán)評(píng)報(bào)告書；其他（配套設(shè)施除外，不涉及環(huán)境敏感區(qū)的三級(jí)、四級(jí)公路除外）及以上等級(jí)公路應(yīng)編制環(huán)評(píng)報(bào)告表；配套設(shè)施，不涉及環(huán)境敏感區(qū)的三級(jí)、四級(jí)公路應(yīng)實(shí)施環(huán)評(píng)登記表等級(jí)備案。

公路項(xiàng)目由于路線長(zhǎng)、涉及區(qū)域廣、環(huán)境影響持久，一直是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要沖突因素。目前，針對(duì)自然保護(hù)地特別是國(guó)家公園的公路項(xiàng)目與生態(tài)環(huán)境沖突協(xié)調(diào)的研究較少，政策空白較多。以中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)為例，檢索關(guān)鍵詞為“生態(tài)保護(hù)紅線”共涉及文獻(xiàn)504篇，剔除社論、報(bào)紙等，共獲得論文253篇，而涉及“無(wú)害化穿越”僅獲得文獻(xiàn)1篇。

總體而言，關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線管控，特別是“無(wú)害化”穿越管理的有關(guān)研究仍處于探索階段，從政策管控要求可知，既有合法公路基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)不受影響；新建項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先避讓生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，確實(shí)無(wú)法避讓的應(yīng)采取無(wú)害化穿（跨）越方式；針對(duì)線性工程的擴(kuò)建政策尚不清晰。

公路受何影響

2020年，遼寧省啟動(dòng)了創(chuàng)建遼河國(guó)家公園的有關(guān)工作。遼河發(fā)源于河北省，流經(jīng)內(nèi)蒙古、吉林、遼寧“三省一區(qū)”后注入渤海，全長(zhǎng)約1345公里，流域總面積約22.02萬(wàn)平方公里，是我國(guó)七大河流之一。其中，遼寧國(guó)家公園候選區(qū)北起東西遼河與遼河干流的交匯處，南至遼河出?？?，范圍包括整個(gè)遼河干流、遼河口灘涂濕地、石佛寺水庫(kù)及近海水域等區(qū)域，流域面積約6.93萬(wàn)平方公里，覆蓋全省11個(gè)地級(jí)市60個(gè)縣（市、區(qū)）。此外，遼河三角洲濕地生物多樣性保護(hù)與洪水調(diào)蓄重要區(qū)還被《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃（修編版）》劃為全國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)。

橋梁是公路跨越生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的形式之一

遼河國(guó)家公園候選區(qū)域內(nèi)分布著眾多內(nèi)蘆葦沼澤和灘涂濕地，生物種類繁多，其中珍稀瀕危物種數(shù)量占遼東膠東半島落葉闊葉林生態(tài)地理區(qū)的60%以上，是該地理區(qū)生物多樣性最豐富的地區(qū)。而遼河口三角洲分布有我國(guó)沿海最大的河口濕地，是全球?yàn)I海濕地生態(tài)系統(tǒng)最完整的濕地之一，保存著完整的“淺海水域—裸灘—翅堿蓬群落—翅堿蓬蘆葦群落—蘆葦群落”自然演替景觀格局，也是“海上大熊貓”斑海豹的重要繁殖地與棲息地。把該區(qū)域建設(shè)為國(guó)家公園，是遼寧省強(qiáng)化遼東灣生態(tài)平衡、維護(hù)河流生命健康的重大舉措。

公路項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境影響按時(shí)期可分為建設(shè)工程時(shí)期的影響和運(yùn)營(yíng)時(shí)期的影響；按影響的類別又可分為生態(tài)影響和環(huán)境污染兩方面。生態(tài)影響主要是指，項(xiàng)目自身及通行車輛作為“外侵物種”，通過(guò)改變土壤、風(fēng)向、生境阻斷等形式進(jìn)而引發(fā)的水文格局改變、土壤侵蝕、水土流失及生境破碎等現(xiàn)象，對(duì)原有生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)及動(dòng)植物種群產(chǎn)生不利影響。環(huán)境污染主要是指，由通行車輛運(yùn)行帶來(lái)的尾氣、揚(yáng)撒、噪聲、振動(dòng)及光污染，對(duì)動(dòng)物產(chǎn)生驚擾，對(duì)植物光合作用、蒸騰速率、授粉播種等產(chǎn)生的不利影響。結(jié)合生態(tài)影響與環(huán)境污染，最終公路項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的是“個(gè)體—種群—群落”的空間尺度變化。

依托地理信息系統(tǒng)的空間分析功能，借助Arc GIS軟件以遼河國(guó)家公園矢量數(shù)據(jù)為底圖，通過(guò)疊加路網(wǎng)現(xiàn)狀GIS線圖層，可以得到遼河國(guó)家公園候選區(qū)域內(nèi)公路基礎(chǔ)設(shè)施的圖形化展示。經(jīng)圖層疊加篩選可知，遼河國(guó)家公園候選區(qū)域內(nèi)有G25長(zhǎng)深、G16丹錫、四平至阜新、G91遼中環(huán)線、G1京哈等高速公路10條16.9公里；京沈、綏沈、丹霍、丹東、京撫等國(guó)省干線39條154公里；縣道9條24.3公里；鄉(xiāng)道10條185.3公里。進(jìn)一步疊加《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013—2030年）》及國(guó)家和遼寧省綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃布局方案，預(yù)計(jì)到2035年，遼河國(guó)家公園候選區(qū)域內(nèi)國(guó)省干線建設(shè)需求，包含新建、改建、擴(kuò)建及升級(jí)改造，將達(dá)27條，共225公里。

穿越注意事項(xiàng)

目前，針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施管控尚處于起步期，政策措施尚不完善，特別是相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)供給不足。國(guó)家自然資源部、林草局至各省級(jí)人民政府的《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》也特別指出，堅(jiān)持實(shí)事求是，簡(jiǎn)便易行，采取差別化管控措施。因此，探索適宜遼河國(guó)家公園候選區(qū)的管控舉措政策可行。

核心控制區(qū)內(nèi)公路基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)參照一般控制區(qū)管控，充分保障區(qū)域社會(huì)發(fā)展和人民生活，適度拓展圍繞既有公路的一般控制區(qū)管理范圍。按照《公路法》第五十六條、《公路安全保護(hù)條例》第十一條等關(guān)于交通沿線兩側(cè)預(yù)留“公路建筑控制區(qū)”的有關(guān)規(guī)定，一般控制區(qū)管理范圍可擴(kuò)展至公路路界兩側(cè)各30米。為做好應(yīng)急防護(hù)，應(yīng)進(jìn)一步完善既有公路路面、橋面徑流收集系統(tǒng)和應(yīng)急池等應(yīng)急防護(hù)設(shè)施，以降低危化品運(yùn)輸泄露造成的水環(huán)境污染。針對(duì)臨近重要保護(hù)動(dòng)物棲息地的公路項(xiàng)目，可通過(guò)增加遮光板、聲屏障等方式減少光污染和聲污染。

遼河干流把遼寧陸域分為東、西兩部分，全長(zhǎng)538公里。遼河國(guó)家公園內(nèi)的公路一般可分為兩種。一是貼臨遼河的公路項(xiàng)目，宜主動(dòng)采取擺動(dòng)避繞方式；二是穿越遼河的公路項(xiàng)目，其既不具備擺動(dòng)避讓環(huán)境敏感區(qū)的可行性，也不宜采用隧道穿越的方式。隧道穿越有可能帶來(lái)的圍堰導(dǎo)流、回填注漿對(duì)水域環(huán)境、淺覆土層都有較大影響，更適用于山地型自然保護(hù)地的避讓。

因此，未來(lái)確實(shí)需要建設(shè)的穿越遼河國(guó)家公園候選區(qū)的公路項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先采取架橋方式來(lái)減輕對(duì)保護(hù)對(duì)象的影響。遼河干流平均河道寬度達(dá)3.5公里，不具備采取橋梁一跨而過(guò)的工程可行性，但可采取增加橋梁跨度、減少橋墩梳理的措施，例如以單跨大于100米的方式進(jìn)入。

在生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，不少公路工程項(xiàng)目將面臨調(diào)整。

相較新建項(xiàng)目，改擴(kuò)建項(xiàng)目可重復(fù)利用既有廊道，如此不僅可以減少新增用地和取其土方，而且通行能力的提升也更加明顯，還可有效避免新建項(xiàng)目誘增的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。因此，應(yīng)允許且優(yōu)先采取原址擴(kuò)建方式解決交通需求。對(duì)于交通量增加帶來(lái)的尾氣排放及交通揚(yáng)塵等環(huán)境污染，可采取鋪設(shè)底噪路面、加強(qiáng)日常養(yǎng)護(hù)等方式，減少噪聲和振動(dòng)。

未來(lái),隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系從理論到政策再到實(shí)踐的不斷推進(jìn)，為切實(shí)平衡發(fā)展和保護(hù)之間關(guān)系，推進(jìn)構(gòu)建更加完善的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間規(guī)劃體系，協(xié)調(diào)與生態(tài)保護(hù)紅線的沖突，以下兩方面有待進(jìn)一步的深入研究。

一方面是，探索“總量控制”與“局部調(diào)劑”之間平衡舉措。目前，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域面積堅(jiān)持“面積不減少、功能不降低、性質(zhì)不改變”的原則，致使地方操作多先采取“一刀切”的方式，之后再視項(xiàng)目必要性予以論證，額外拉長(zhǎng)了前期工作的流程。對(duì)此，可參照國(guó)家建設(shè)用地控制手段，對(duì)用地指標(biāo)設(shè)置限額，超過(guò)限額可跨區(qū)域調(diào)劑，以此提高土地集約利用水平。

另一方面是，細(xì)化保護(hù)區(qū)內(nèi)穿跨越方案比選的頂層設(shè)計(jì)。由自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、水利、電力等部門共同完善體制機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化“有害”與“無(wú)害”的量化評(píng)價(jià)措施，確保線性基礎(chǔ)設(shè)施穿越紅線區(qū)政策可行、經(jīng)濟(jì)適用、措施得當(dāng)。