社區(qū)彈性管理：研究現(xiàn)狀與中國實(shí)踐

何 晴，程 瑜，周四娟，王安琪，鄒冠煬

(1.廣州中醫(yī)藥大學(xué)公共衛(wèi)生與管理學(xué)院，廣東 廣州 510006；2.中山大學(xué)社會學(xué)與人類學(xué)院，廣東 廣州 510275)

社區(qū)彈性是指社區(qū)在面對災(zāi)難與風(fēng)險等不確定性因素時仍得以保持其基本功能與狀態(tài)的一種能力，是從非常態(tài)化迅速恢復(fù)、轉(zhuǎn)化為常態(tài)化的能力，也是在遭受外來壓力時社區(qū)進(jìn)行自組織、自適應(yīng)、自我恢復(fù)、自我學(xué)習(xí)與提升的過程。社區(qū)彈性強(qiáng)調(diào)基層“自組織”的力量，有利于提高社區(qū)風(fēng)險防控管理水平、推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化、為社會治理共同體的建設(shè)提供強(qiáng)有力的支撐。本文在系統(tǒng)分析國內(nèi)外社區(qū)現(xiàn)有彈性相關(guān)理論及實(shí)踐的基礎(chǔ)上，以新型冠狀病毒肺炎疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，闡述我國社區(qū)在新冠疫情防控中的彈性管理經(jīng)驗(yàn)，由此進(jìn)一步探討彈性社區(qū)建設(shè)的具體思路，以期為后疫情時代我國社區(qū)彈性管理能力的優(yōu)化升級提供參考。

1 相關(guān)概念

1.1 彈性的定義

“彈性”一詞最早應(yīng)用于物理學(xué)和機(jī)械學(xué)等科學(xué)領(lǐng)域，原意為在外力作用下發(fā)生形變的物體，收回外力后可以自主地恢復(fù)其本身的大小與形態(tài)的特性，即該對象在恢復(fù)過程中具有迅速響應(yīng)、有效抗壓、及時恢復(fù)的特點(diǎn)[1]。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這一工程概念逐漸被引入生態(tài)學(xué)中，被看作是“自然系統(tǒng)對生態(tài)系統(tǒng)變化的響應(yīng)的持續(xù)性”。來自加拿大的生態(tài)學(xué)家霍林最先在生態(tài)學(xué)研究領(lǐng)域中引入彈性(韌性)概念[2]。加拿大災(zāi)害學(xué)家蒂默曼同樣在進(jìn)行天氣和氣候變化的災(zāi)害預(yù)防和控制研究時首次提及社會系統(tǒng)彈性(韌性)。隨后，彈性(韌性)這一概念被廣泛應(yīng)用于社會生活領(lǐng)域中，例如職業(yè)生涯與發(fā)展、信息整合與管理、應(yīng)急響應(yīng)與處置等[3]。

1.2 彈性社區(qū)的定義

1881年，“社區(qū)”一詞首先由德國社會學(xué)家Ferdinand在對人類群體生活領(lǐng)域進(jìn)行研究時使用，“社區(qū)”概念在其出版的《Gemeinschaft und Gesellschaft(共同體與社會)》中被界定為“由具有共同的風(fēng)俗習(xí)慣和價值觀念的同質(zhì)人口組成的，關(guān)系緊密的社會組織、團(tuán)體或共同體”[4]。費(fèi)孝通將“community”引入國內(nèi)并將其翻譯為社區(qū)，即由聚集在某一地域里的若干社會群體(家族、氏族)或社會組織(機(jī)關(guān)、團(tuán)體)所組成的一個在生活上相互關(guān)聯(lián)的龐大集體[5]。而“彈性社區(qū)”的概念則是由美國學(xué)者佩頓最先提出，自此，彈性的觀點(diǎn)及視角開始被引入社區(qū)研究領(lǐng)域之中[3]。此后大部分學(xué)者認(rèn)為“彈性社區(qū)”可以被定義為在面對災(zāi)害時，迅速調(diào)配集中各類資源，最大限度地降低災(zāi)害所造成的各種影響，并且通過應(yīng)災(zāi)學(xué)習(xí)，有效地提高適應(yīng)變化水平及能力的社區(qū)，同時這些能力也需要在長期的積累和不斷的實(shí)踐中提升。近些年來，學(xué)術(shù)界逐漸認(rèn)識到促進(jìn)社區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展的最為之有效的方式方法，就是建立健全強(qiáng)有力的、健康活力的具有彈性的社區(qū)，使其能夠有效地抵御災(zāi)害并從中及時恢復(fù)[6]。

2 社區(qū)彈性模型的研究現(xiàn)狀

實(shí)際上，彈性社區(qū)的構(gòu)建涉及到多方面的問題，需要綜合、系統(tǒng)地考慮社區(qū)內(nèi)的各種因素和它們之間的相互作用。誠然，目前并沒有規(guī)范統(tǒng)一的固定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行社區(qū)彈性的構(gòu)建和測量[7]。

2.1 國外研究現(xiàn)狀

一方面，通過實(shí)踐調(diào)研和演繹歸納的方法，國外專家學(xué)者從多角度、多方面對彈性社區(qū)展開研究。Bruneau等學(xué)者將彈性細(xì)化為多個相互關(guān)聯(lián)的維度：技術(shù)、組織、社會和經(jīng)濟(jì)，提出社區(qū)彈性是社區(qū)減輕災(zāi)害所造成影響的一種能力[8]。此外，Kai-Yuan Ke等人認(rèn)為在危機(jī)中個人要學(xué)會快速反應(yīng)、保護(hù)自己、互相幫助，且要同學(xué)校、企業(yè)、非政府組織、非營利組織和志愿者團(tuán)體等合作[9]。Laurien等從社區(qū)的精神層面分析新冠肺炎對居民的負(fù)面影響[10]；Sadeka等從個人、家庭、社區(qū)方面由小到大地進(jìn)行備災(zāi)領(lǐng)域的探索[11]；Iturriza等從培養(yǎng)城市利益相關(guān)者對天氣及氣候變化的認(rèn)知和理解、提高社區(qū)防災(zāi)抗災(zāi)意識的角度展開研究[12]。

另一方面，以數(shù)理統(tǒng)計和實(shí)踐應(yīng)用為基礎(chǔ)構(gòu)建的彈性社區(qū)管理模型在國外的發(fā)展較為成熟。Cutter等學(xué)者提出DROP(Disaster Resilience of Place Model)災(zāi)害彈性模型[13]，并進(jìn)一步構(gòu)建社區(qū)彈性基準(zhǔn)測量指標(biāo)BRIC(Baseline Resilience Indicators for Communities)，涵蓋社會、經(jīng)濟(jì)、制度、基礎(chǔ)設(shè)施彈性和社區(qū)資本等指標(biāo)[14]。另外，Norris通過對居民打分，依據(jù)分?jǐn)?shù)的平均值建立起社區(qū)適應(yīng)干擾的網(wǎng)絡(luò)型能力模型[15]。還有社區(qū)災(zāi)害彈性框架CDRF(Community Disaster Resilience Framework)、社區(qū)災(zāi)害彈性指數(shù)CDRI(Community Disaster Resilience Index)、彈性矩陣框架RMF(Resilience Matrix Framework)等。

2.2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)部分專家學(xué)者對國外的彈性社區(qū)管理理論與案例進(jìn)行了研究。唐慶鵬梳理了國外彈性社區(qū)災(zāi)害管理，從彈性社區(qū)的概念特征、價值功能和彈性社區(qū)構(gòu)建與評估的開展情況進(jìn)行了介紹[16]。栗立帆以國外近30年的彈性城市評價指標(biāo)體系為研究對象，提出我國彈性城市的構(gòu)建應(yīng)該首先根據(jù)具體的自然和人文條件，劃分不同的研究區(qū)域等觀點(diǎn)與建議[17]。陳洛奇通過對波士頓的濱水社區(qū)進(jìn)行研究，深入探討濱水社區(qū)如何在水害的威脅面前做出正確、積極與及時的響應(yīng)與舉措[18]。

在近些年里，國內(nèi)學(xué)者也展開了多角度的彈性社區(qū)研究。韓東松等學(xué)者提出利用智能系統(tǒng)與智慧技術(shù)構(gòu)建彈性社區(qū)災(zāi)前規(guī)范預(yù)防、災(zāi)中迅速應(yīng)急、災(zāi)后有效恢復(fù)的全方位、全階段、全過程的防災(zāi)應(yīng)災(zāi)體系[19]。陳文玲等以某市某社區(qū)為研究對象，通過開展一系列實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居民共同體意識對社區(qū)應(yīng)急救援工作的展開產(chǎn)生一定的影響[20]。陳玉潔從制度轉(zhuǎn)型、地方政府、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)服務(wù)、社會與個人5個方面的基層動力著手，以沈陽鐵西區(qū)為研究樣本，對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)彈性形成原因及要素進(jìn)行分析，并從社會彈性、經(jīng)濟(jì)彈性、制度彈性、物質(zhì)彈性的維度提出增強(qiáng)該社區(qū)彈性的策略[21]。黨亞飛等學(xué)者從農(nóng)村協(xié)商治理單元為切入點(diǎn)，主張組織彈性和規(guī)則嵌入是協(xié)商單元擁有一定彈性的關(guān)鍵因素[22]。

2.3 小結(jié)

綜上，國內(nèi)外學(xué)者從理論與實(shí)踐的不同角度開展研究，對于社區(qū)彈性管理有相應(yīng)的探索與分析，為今后彈性社區(qū)的建設(shè)奠定了扎實(shí)的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。國外學(xué)者圍繞社區(qū)彈性的研究主題，已經(jīng)形成了不少典型的理論成果與實(shí)踐案例，其中包括了一系列豐富的社區(qū)彈性模型和指標(biāo)測量評估體系。然而，因?yàn)橄嚓P(guān)概念較為寬泛，大多難以實(shí)際地推廣到社區(qū)。另外，現(xiàn)階段由于研究的時間、地點(diǎn)、方法、工具等因素各異，不同專家學(xué)者所提出并構(gòu)建的具體模型與指標(biāo)測評體系也不同，缺少普適的、絕對權(quán)威的模型及指標(biāo)體系。相比之下，國內(nèi)針對社區(qū)彈性展開的探索時間相對較短，相關(guān)理論的起步與發(fā)展較晚，缺乏較為成熟的研究范式。同時，就整個應(yīng)對外部沖擊力的過程來看，階段性的研究相當(dāng)不足，尤其是對于沖擊力過后的階段，研究甚少，加上所考慮的因素缺乏全面性，往往導(dǎo)致相關(guān)理論與實(shí)踐過于單一。因此，提升彈性社區(qū)管理能力與水平必須通過實(shí)證研究，因地制宜地逐步構(gòu)造起與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和所面對危機(jī)及挑戰(zhàn)相匹配、相適應(yīng)的模型體系。

3 我國應(yīng)對新冠疫情防控的社區(qū)彈性管理實(shí)踐

基于我國社區(qū)的實(shí)際情況，結(jié)合國內(nèi)外彈性社區(qū)研究現(xiàn)狀，本文進(jìn)一步以新常態(tài)下(即應(yīng)急與常態(tài)化防控相結(jié)合)新冠疫情防控為例，對我國社區(qū)在疫情防控中的彈性管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行闡述(見圖1)。

圖1 社區(qū)彈性管理模型

3.1 探索多元聯(lián)動社區(qū)治理

我國社區(qū)通過積極探索多元聯(lián)動治理，形成了社區(qū)場域內(nèi)具有聯(lián)動主體多、聯(lián)動范圍廣特點(diǎn)的聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，打造了資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、分工合作、平等和諧的伙伴治理關(guān)系與趨近良性的國家-社會關(guān)系。而這些關(guān)系也是建設(shè)在確保基本的服務(wù)、保障、教育、安全等功能的基礎(chǔ)上，能夠進(jìn)行風(fēng)險預(yù)測、準(zhǔn)備、反應(yīng)、適應(yīng)及事后恢復(fù)、學(xué)習(xí)，并自我成長的彈性社區(qū)的必要條件。

國內(nèi)“ACT”防控模式在疫情初期得到了世衛(wèi)組織的高度認(rèn)可。該模式誕生于深圳市福田區(qū)僑香社區(qū)，“A”(Administration)，即強(qiáng)調(diào)黨委政府的嚴(yán)密部署。疫情暴發(fā)，當(dāng)?shù)赝ㄟ^成立防疫指揮部臨時黨委，組建多個臨時黨支部和多支黨員先鋒隊伍的方式，使防控工作得以迅速而有效地進(jìn)行。“C”(Community Health Service Center)，即來自社區(qū)健康服務(wù)中心(社康中心)的衛(wèi)生保障。深圳市社康中心通過組建專業(yè)人才隊伍，發(fā)揮專業(yè)技術(shù)能力，有序開展預(yù)檢分診、入戶測溫、核酸檢測等基本工作，確保社區(qū)防控工作的有效進(jìn)行。而“T”(Trinity Mechanism)，則代表社康醫(yī)務(wù)人員、社區(qū)工作者、社區(qū)民警三位一體組建的工作模式。當(dāng)?shù)卦诨鶎又卫砉餐w理念的引導(dǎo)下，通過廣泛組織動員志愿者、小區(qū)物業(yè)、企業(yè)單位等多主體的參與，致力于打造與完善“黨建引領(lǐng)+專業(yè)保障+多元參與”的全鏈條社區(qū)聯(lián)動治理體系[23]。

3.2 發(fā)揮社區(qū)多元主體作用

政府、衛(wèi)生和社會系統(tǒng)3個主體存在于社區(qū)單元中，街道辦事處代表了社區(qū)中的政府系統(tǒng)，在社區(qū)疫情防控工作中立足大局，積極聯(lián)系社區(qū)內(nèi)衛(wèi)生系統(tǒng)與社會系統(tǒng)，以街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和社區(qū)(村)干部、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和家庭醫(yī)生為主要力量，鼓勵居民和志愿者等社會力量的積極廣泛參與，切實(shí)將防控任務(wù)落實(shí)到位、防控責(zé)任落實(shí)到人。社區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)囊括了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和衛(wèi)生服務(wù)站，肩負(fù)著特殊時期常規(guī)醫(yī)療的保障工作、與衛(wèi)生部門及時溝通、疫情直報、疫苗管理、消毒、隔離防護(hù)的責(zé)任。社會系統(tǒng)涵蓋社區(qū)民警、物業(yè)、社工、志愿者、生活于此社區(qū)內(nèi)的家庭或個人等主體。社會系統(tǒng)內(nèi)形成了溫馨相處、有困難時互幫互助的人文關(guān)懷氛圍，危難發(fā)生時，發(fā)揮鄰里互幫互助的力量，集整個社區(qū)的智慧與合力共渡難關(guān)。

國內(nèi)“三人工作小組”社區(qū)防控模式由廣州首創(chuàng)并逐步推廣，該模式囊括街道(居委)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心(衛(wèi)生院)、公安(派出所)的工作人員[24]。在對社區(qū)進(jìn)行整體規(guī)劃部署下，安排每一位街道(居委)人員帶領(lǐng)一個“三人小組”團(tuán)隊入戶開展工作，具有針對性地與每一戶居民進(jìn)行溝通，了解其居家生活情況與身心健康狀況。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心(衛(wèi)生院)人員通過上門走訪，觀察并記錄社區(qū)居家人群健康情況，排查并協(xié)助轉(zhuǎn)運(yùn)有可疑癥狀的受訪者及時就診。公安(派出所)人員協(xié)助入戶和安全引導(dǎo)工作，為街道(居委)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心(衛(wèi)生院)人員的工作提供大力支持。

3.3 重視“平戰(zhàn)結(jié)合”常態(tài)化

此次疫情防控中，各地始終堅持“平戰(zhàn)結(jié)合”理念，做到了“平時”重視管理，“戰(zhàn)時”有秩應(yīng)對，“戰(zhàn)后”穩(wěn)步恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)災(zāi)前準(zhǔn)備、災(zāi)中反應(yīng)和恢復(fù)以及災(zāi)后成長。從防控經(jīng)驗(yàn)來看，政府、衛(wèi)生、社會系統(tǒng)三者間的動態(tài)關(guān)系構(gòu)成了整個社區(qū)系統(tǒng)，在“平時”，政府承擔(dān)著社區(qū)管理、動員宣傳和物資儲備等工作，社區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)提供基本的常規(guī)醫(yī)療服務(wù)，社會系統(tǒng)則保證社區(qū)的安全及正常運(yùn)轉(zhuǎn)?！皯?zhàn)時”，各地政府通過“線下+線上”的立體布防，與多方力量聯(lián)合協(xié)作，著力落實(shí)各方責(zé)任；并做好弱勢群體援助等工作。社區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)防擴(kuò)散，做好輕度感染人群的基本醫(yī)療救助和社區(qū)的預(yù)防管理；社會系統(tǒng)則承擔(dān)著外防輸入的重任、協(xié)調(diào)社區(qū)秩序、安撫居民的情緒及幫助隔離人群維持正常生活?！皯?zhàn)后”，政府就疫情防控相關(guān)知識開設(shè)再培訓(xùn)課程、跟蹤社區(qū)抗疫績效，對相關(guān)人員、硬件、軟件進(jìn)行補(bǔ)貼；社區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)對本次抗疫的科學(xué)理念與方式方法進(jìn)行分析與總結(jié)，為未來可能出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件做好準(zhǔn)備；社會系統(tǒng)做好后續(xù)的整理工作，并積極提升居民科學(xué)素質(zhì)與健康素養(yǎng)。

上海明確提出以“平戰(zhàn)結(jié)合”為目標(biāo)，積極推進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)彈性管理能力建設(shè)與優(yōu)化工作?；谏鐓^(qū)共治理念與模式，發(fā)展能夠借助內(nèi)部與外部資源以有效抵御危險，并從有害影響中迅速得到恢復(fù)的，具有可持續(xù)發(fā)展特點(diǎn)與能力的彈性社區(qū)，以筑牢自組織、自適應(yīng)、自我恢復(fù)的社會基礎(chǔ)，提升鎮(zhèn)(街)、村(居)對各類災(zāi)難事件的預(yù)防和處置能力。

4 后疫情時代彈性社區(qū)建設(shè)思路

彈性社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在當(dāng)前社會不穩(wěn)定因素日益凸顯的背景下，亟需圍繞社區(qū)風(fēng)險治理體系與治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)，展開全局性思考，加強(qiáng)前瞻性謀劃。本文基于上述我國社區(qū)在新常態(tài)下疫情防控彈性管理的經(jīng)驗(yàn)分析，對彈性社區(qū)建設(shè)的具體思路進(jìn)行深入的探討，以期為未來彈性社區(qū)的落地實(shí)踐提供參考借鑒。

4.1 建立健全多方參與的長效機(jī)制

在疫情防控期間，多地社區(qū)得到了轄區(qū)內(nèi)小區(qū)物業(yè)、非營利性組織、部分居民群眾等多主體的大力支援，涌現(xiàn)出一批優(yōu)秀感人的志愿服務(wù)隊伍。然而，短期內(nèi)光靠群眾自愿自發(fā)參與應(yīng)急管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，多元聯(lián)動社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的建立與鞏固是一個長期的動態(tài)性過程。作為社區(qū)彈性管理工作的主導(dǎo)者，政府系統(tǒng)一方面需要將在特殊時期內(nèi)較為成功的工作經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為長效機(jī)制堅持下來；另一方面，政府系統(tǒng)應(yīng)該在統(tǒng)籌考慮社區(qū)現(xiàn)有單位、人員情況的基礎(chǔ)上，探索采取類似建立兼職應(yīng)急隊伍的創(chuàng)新方式，充分有效地調(diào)動轄區(qū)內(nèi)的各方力量，不斷充實(shí)響應(yīng)隊伍的力量，并定期組織培訓(xùn)和演練，以不斷強(qiáng)化基層應(yīng)急力量建設(shè)。

4.2 探索“醫(yī)社”協(xié)同體制機(jī)制

當(dāng)前，基層衛(wèi)生技術(shù)人員短缺問題嚴(yán)重，人才隊伍建設(shè)不完善，與之相對的卻是龐大的服務(wù)對象與日益多樣化的服務(wù)需求。面對基層醫(yī)務(wù)人員工作壓力大的局面，可以在沿用“戰(zhàn)時”三人小組工作模式的實(shí)踐基礎(chǔ)上，通過打造例如“家庭醫(yī)生+社工/志愿者”的多主體、跨專業(yè)的服務(wù)模式，探索建立健全基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)與城鄉(xiāng)社區(qū)的聯(lián)動機(jī)制，對各方的特色資源進(jìn)行橫向整合，充分發(fā)揮各自獨(dú)有的專業(yè)優(yōu)勢與水平。與此同時，各地應(yīng)該注重將社區(qū)疫情聯(lián)防聯(lián)控工作與國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)、衛(wèi)生健康管理工作結(jié)合起來，通過廣泛探索“醫(yī)社”協(xié)同體制機(jī)制，使得我國社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)與社區(qū)建設(shè)形成有機(jī)的統(tǒng)一體。并注意將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展納入彈性社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃中，以持續(xù)地推進(jìn)社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系的完善。

4.3 深化社區(qū)彈性管理多元共治機(jī)制

彈性社區(qū)內(nèi)部的社會資本囊括了社區(qū)中的居委會、業(yè)委會、物業(yè)、社工組織、志愿者組織、民警、生活于此社區(qū)內(nèi)的家庭或個人等主體。圍繞平時服務(wù)、“戰(zhàn)時”應(yīng)急、“戰(zhàn)后”恢復(fù)的目標(biāo)，居委會與其他多元主體在常態(tài)化的社區(qū)管理中需要按部就班地開展日常服務(wù)與生產(chǎn)生活工作，鞏固社區(qū)內(nèi)共同的價值觀。而在非常態(tài)化社區(qū)管理中，需要各地社區(qū)居委會對其他多元主體的力量進(jìn)行快速、有效地動員與整合，織牢織密社區(qū)應(yīng)急統(tǒng)一防線。并注意從彼時的外部壓力中盡快恢復(fù)社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)化為此時常態(tài)化的工作模式與環(huán)境，萬眾一心、集中力量做好復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)。風(fēng)險社會背景下，多方共同協(xié)商平臺與合作規(guī)范機(jī)制在社區(qū)治理中的作用日益凸顯，基層社區(qū)多元主體自組織、自適應(yīng)、自我恢復(fù)、自我學(xué)習(xí)能力的高低對社區(qū)彈性建設(shè)有著直接的影響。因此，亟需不斷優(yōu)化彈性社區(qū)中的管理結(jié)構(gòu)，各主體各司其職、各盡所能，將社區(qū)社會力量的協(xié)同治理作用發(fā)揮到最大，使得其在有限的人力資源下，最大限度發(fā)揮社區(qū)框架結(jié)構(gòu)的靈活性與行動的有效性。