西藏實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進報告

徐伍達 鄧亞凈 妮妮美朵

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，西藏“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興，農(nóng)業(yè)農(nóng)村呈現(xiàn)出“六期疊加”新的階段性特征。西藏全面推進以“神圣國土守護者，幸福家園建設(shè)者”為主題的鄉(xiāng)村振興，通過鞏固拓展脫貧攻堅成果、提高農(nóng)牧業(yè)質(zhì)量和效益、全面推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動、深化農(nóng)牧區(qū)改革和賦能，促進“人、地、財”等要素在城鄉(xiāng)之間自由流動和均衡配置，保持農(nóng)牧區(qū)持續(xù)和諧穩(wěn)定，全面推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的新戰(zhàn)略，具有開創(chuàng)性戰(zhàn)略意義。“十三五”時期，是西藏全面建成小康社會決勝階段，全區(qū)堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，持續(xù)深化農(nóng)牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力實施以“神圣國土守護者，幸福家園建設(shè)者”為主題的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，糧食年產(chǎn)量站穩(wěn)在100萬噸以上，農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟繼續(xù)保持穩(wěn)中向好、穩(wěn)中向優(yōu)的發(fā)展態(tài)勢;脫貧攻堅成果舉世矚目，62.8萬農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，歷史性消除絕對貧困，確保西藏與全國一道全面建成小康社會。但同時也要看到，要達到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求——“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！?，依然面臨著城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才下鄉(xiāng)、公共服務(wù)等諸多短板。以鞏固拓展脫貧攻堅成果為主線，全面推進鄉(xiāng)村振興，是今后一個時期西藏“三農(nóng)”工作的重心。

西藏農(nóng)業(yè)農(nóng)村結(jié)構(gòu)變化的主要判斷

2021年，西藏“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)移到全面推進鄉(xiāng)村振興的新階段，“三農(nóng)”工作也站在了發(fā)展的新起點，農(nóng)業(yè)進入向全面高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型期，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新進入突破期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進入?yún)f(xié)同推進期，城鄉(xiāng)發(fā)展進入加速融合期，農(nóng)牧民持續(xù)穩(wěn)定增收進入攻堅期。由于特殊的自然氣候、地理環(huán)境及歷史原因，西藏農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展長期低于全國整體發(fā)展水平，進入新發(fā)展階段內(nèi)外部環(huán)境將發(fā)生深刻變化，“十四五”時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村的結(jié)構(gòu)變化也將進一步凸顯。

1、農(nóng)業(yè)增加值增速和比重將持續(xù)收縮

西藏農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)向中低速增長階段，按可比價計算，第一產(chǎn)業(yè)增加值的增長速度長期低于地區(qū)生產(chǎn)總值和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的增長速度。2006年以來，西藏三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從“三一二”型演化為“三二一”型，第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重長期保持在末端。2021年，西藏三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為7.9︰36.4︰55.7，第一產(chǎn)業(yè)增加值達到164.12億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重與“十三五”末相持平，較2011年、2016年分別降低了3.5和1.5個百分點?！笆奈濉睍r期，隨著城鄉(xiāng)居民收入水平提高，恩格爾系數(shù)將進一步下降;農(nóng)牧業(yè)領(lǐng)域在沒有重大技術(shù)突破的情況下，投入的邊際報酬將進一步下降;耕地輪作休耕制度化常態(tài)化，畜牧和畜禽養(yǎng)殖環(huán)保標準提高，不可持續(xù)的邊際產(chǎn)能逐步退出;隨著農(nóng)民工工資水平的提高和農(nóng)牧業(yè)勞動力機會成本的增加，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)成本還將持續(xù)上升?！笆奈濉逼陂g，第一產(chǎn)業(yè)增加值的年均增長預(yù)計在5%左右，將略高于“十三五”時期的年均增長速度，跟農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧項目逐步成熟后所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益相關(guān)，在“優(yōu)化一產(chǎn)、壯大二產(chǎn)、提升三產(chǎn)”產(chǎn)業(yè)格局下，到期末第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重下降至6%左右。

2、農(nóng)牧業(yè)和鄉(xiāng)村的多元價值加速彰顯

西藏農(nóng)牧業(yè)和鄉(xiāng)村的主要功能是為全社會提供農(nóng)畜產(chǎn)品，還為經(jīng)濟社會發(fā)展提供建設(shè)用地、生態(tài)屏障和人力資源，農(nóng)牧業(yè)的多種功能、鄉(xiāng)村的多元價值將不斷得到發(fā)現(xiàn)和彰顯。2021年，穩(wěn)產(chǎn)保供水平穩(wěn)步提升，糧食、青稞、蔬菜、肉奶實現(xiàn)豐產(chǎn)豐收，產(chǎn)量分別達到106.15萬噸、80.12萬噸、88萬噸、81.07萬噸，均創(chuàng)歷史新高（見圖1），其中糧食產(chǎn)量連續(xù)七年穩(wěn)定在100萬噸以上;農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平穩(wěn)步提升，農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)總產(chǎn)值63.57億元，同比增長11.5%;農(nóng)畜產(chǎn)品加工率20%，同比提高5個百分點;先后打造了魯朗國際旅游小鎮(zhèn)、達東鄉(xiāng)村旅游重點村等美麗休閑鄉(xiāng)村，全區(qū)鄉(xiāng)村接待游客近1061萬人次，實現(xiàn)收入12.17億元。山水林田湖草是田園風貌的物質(zhì)載體，青藏高原獨特的自然環(huán)境將西藏鄉(xiāng)村劃分為農(nóng)區(qū)、牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)等村莊形態(tài)。鄉(xiāng)村作為生態(tài)涵養(yǎng)的主體功能區(qū)，人與自然和諧共生，這就決定了鄉(xiāng)村是生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場。2021年，深入實施有條件的地方消除“無樹戶”“無樹村”，持續(xù)開展“四旁”植樹，落實重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金和草原生態(tài)保護補助獎勵資金，草原綜合植被覆蓋度達到46.7%;加大農(nóng)業(yè)面源污染治理力度，畜禽養(yǎng)殖資源化利用率達92%，主要農(nóng)作物化肥農(nóng)藥利用率達41%，秸稈綜合利用率達95%以上;啟動實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，整體推進農(nóng)村“廁所革命”，根據(jù)各地差異性和不同區(qū)域現(xiàn)狀與特點，改造戶用衛(wèi)生廁所4.66萬座;村容村貌呈現(xiàn)新變化，全區(qū)94.3%的行政村建立了垃圾集中收集點、1737個行政村生活污水得到了有效治理，西藏鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平不斷提升?！笆奈濉睍r期，西藏將構(gòu)建“一圈三區(qū)四帶”的高原特色農(nóng)業(yè)新格局，重點發(fā)展青稞、牦牛、藏羊、蔬菜、奶業(yè)、飼草、藏雞、藏豬、茶等高原特色產(chǎn)業(yè);推進“六村”建設(shè)的高原特色農(nóng)村新格局，營造特色宜居的生活空間和延續(xù)人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村空間。隨著人民對美好生活需要的日益增長，交通網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)、物流體系等支撐手段的日益完善，鄉(xiāng)村的生態(tài)、居住、文化等功能得到發(fā)掘，涌現(xiàn)休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、特色文化等新業(yè)態(tài)，誕生特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、康養(yǎng)基地等新載體，鄉(xiāng)村經(jīng)濟將呈現(xiàn)多元化、精細化、融合化的趨勢。

3、城鄉(xiāng)融合問題亟待創(chuàng)新性解決方案

城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)是打破城鄉(xiāng)分割，促進生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合化發(fā)展。城鄉(xiāng)差距是西藏區(qū)域發(fā)展差異的重要表現(xiàn)，并在一定程度上形成了獨特的二元結(jié)構(gòu)。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年底西藏城鎮(zhèn)化率僅為35.7%，較同期全國平均水平低28.2個百分點，更是低于西部地區(qū)平均水平，跟同屬地廣人稀的新疆維吾爾自治區(qū)更是相差20.8個百分點。在區(qū)域內(nèi)部存在較大差距，拉薩市作為首府城市的城鎮(zhèn)化率為69.8%，跟地處橫斷山區(qū)腹心的昌都市相比高出了52.3個百分點;全區(qū)人口過50萬人的四個市中，除拉薩市外，日喀則、昌都和那曲等三個市的城鎮(zhèn)化率低于全區(qū)平均水平;以拉薩市為核心的城市群（主要集中在“一江兩河”地區(qū)）在城鎮(zhèn)化過程中“虹吸”效應(yīng)較為突出，“一江兩河”地區(qū)集聚了全區(qū)近40%的人口。全區(qū)有26.6萬人從“一方水土養(yǎng)不活一方人”的苦寒之地搬遷到河谷城鎮(zhèn)或交通沿線安置。2021年，全區(qū)安排293個易地搬遷后續(xù)扶持項目和投入資金30.86億元，建成配套產(chǎn)業(yè)2300個，實現(xiàn)6.2萬搬遷人口就近就業(yè)或外出務(wù)工。生計模式的轉(zhuǎn)變，是制約搬遷人口穩(wěn)定就業(yè)和社區(qū)融入的重要因素。如，森布日極高海拔生態(tài)搬遷戶有相當部分青壯年勞動力仍在原籍從事牧業(yè)生產(chǎn)。確保搬遷家庭“穩(wěn)得住、有就業(yè)、能致富”成為后續(xù)扶持最緊迫的任務(wù)。西藏交通網(wǎng)絡(luò)日益完善，公路通車里程突破12萬公里，鄉(xiāng)村公路通達率分別達100%和99.96%，促進城鄉(xiāng)之間的要素流通?！笆奈濉睍r期，以拉薩為中心輻射日喀則、山南、林芝、那曲的“三小時經(jīng)濟圈”，將形成設(shè)施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、要素流動的區(qū)域發(fā)展新格局。隨著全區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)、市場經(jīng)濟、電子商務(wù)等方面的發(fā)展，城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活方式融合趨勢越來越明顯，破解城鄉(xiāng)體制機制的分割不僅涉及擴權(quán)強鎮(zhèn)，也涉及鄉(xiāng)村治理機構(gòu)設(shè)置，還涉及人力資源、資金投入、社會保障等短時間難以解決的短板，特別是縮小邊境地區(qū)與腹心地區(qū)的發(fā)展差距和解決極高海拔生態(tài)搬遷的后續(xù)幫扶。因此，城鄉(xiāng)融合的體制機制需要創(chuàng)新性解決方案。

4、農(nóng)戶分化及就業(yè)程度將進一步提高

實行“三個長期不變”以來，農(nóng)戶在逐步分化。截至2021年底，全區(qū)新型經(jīng)營主體累計有農(nóng)牧民專業(yè)合作社12740家、家庭農(nóng)牧場9703家和各級龍頭企業(yè)165家，推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。2016年以來，全區(qū)累計培訓(xùn)農(nóng)牧民達到47.6萬人，并在整村、整鄉(xiāng)及更大區(qū)域集中連片開展青稞、小麥等糧食作物農(nóng)業(yè)托管服務(wù)試點，農(nóng)作物耕種收綜合機械化率達到66.1%，有效釋放農(nóng)牧區(qū)剩余勞動力并推動在家務(wù)農(nóng)的青壯年外出務(wù)工。2021年，全區(qū)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)69.33萬人，實現(xiàn)勞務(wù)收入58.1億元，創(chuàng)歷史新高，其中脫貧人口外出務(wù)工20.4萬人。農(nóng)牧業(yè)收入占農(nóng)牧民收入的比重逐年下降，鄉(xiāng)村戶籍勞動力已有部分轉(zhuǎn)向非農(nóng)部門，部分農(nóng)戶已將部分或全部的耕地、草場和牲畜等生產(chǎn)資料流轉(zhuǎn)他人經(jīng)營。如，昌都市針對閑置土地、集體統(tǒng)管土地和農(nóng)戶所承包的荒山荒坡荒田，分區(qū)分片規(guī)?；_展土地開發(fā)整治和高標準農(nóng)田建設(shè)，健全集體耕地、草原等資源性資產(chǎn)的物權(quán)管理和土地承包經(jīng)營制度，完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，探索自主經(jīng)營、租賃、抵押、承包、合股經(jīng)營等方式，昌都市土地、草場分別流轉(zhuǎn)了5.1萬畝和32.8萬畝，為新型經(jīng)營主體擴大生產(chǎn)規(guī)模和農(nóng)戶增加財產(chǎn)性收入創(chuàng)造了有利條件。那曲市立足資源稟賦，正確處理好“人草畜”關(guān)系，組建1640家農(nóng)牧民專業(yè)合作社和30個家庭牧場，入股牲畜116.79萬頭（只）、草場2.08萬畝，輻射帶動牧戶9.97萬戶45.5萬人。“十四五”時期，受城鎮(zhèn)化深入發(fā)展、農(nóng)牧業(yè)比較效益下降、農(nóng)牧民代際更替等因素影響，農(nóng)戶分化程度將進一步加深，部分農(nóng)戶有望擴大經(jīng)營規(guī)模、轉(zhuǎn)型為家庭農(nóng)場，部分農(nóng)戶有望離農(nóng)退村進城，大部分處于中間狀態(tài)的農(nóng)戶的兼業(yè)化程度將進一步提高。

5、鞏固脫貧攻堅成果亟需拓寬增收渠道

從2003年以來，西藏農(nóng)村居民人均可支配收入連續(xù)十九年保持兩位數(shù)的增長速度（見圖2），農(nóng)牧民生活水平穩(wěn)步提升。2021年，全區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入達到16935元，同比增長16%，增速位居全國第一，高出全國平均水平5.5個百分點。近年來，農(nóng)村居民人均可支配收入的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大的變化，以農(nóng)牧業(yè)為主的經(jīng)營凈收入對家庭增收的貢獻逐年減弱。2020年，農(nóng)村居民的工資性收入占可支配收入的比重為32.7%，較2011年提高了12.1個百分點;而作為家庭收入主要來源的經(jīng)營凈收入占可支配收入的比重已降至47.3%，較2011年減少了16.8個百分點;轉(zhuǎn)移凈收入和財產(chǎn)凈收入對增收的貢獻度還存在較大空間。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的主要目標任務(wù)是全面消除以“兩不愁三保障”為脫貧標準的絕對貧困。2021年，轉(zhuǎn)入鞏固拓展脫貧攻堅成果后，西藏把不發(fā)生規(guī)模性返貧作為鄉(xiāng)村振興的底線，不斷完善防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制，累計識別監(jiān)測對象6754戶28167人。據(jù)統(tǒng)計，2021年脫貧人口人均純收入達12082.5元，相當于全區(qū)農(nóng)村居民平均水平的70%多。其中，工資性收入為6081.7元，占人均純收入的50.3%;經(jīng)營凈收入為3184.5元，占人均純收入的26.4%;轉(zhuǎn)移性和財產(chǎn)凈收入為2816.3元，占人均純收入的23.3%。脫貧人口的收入結(jié)構(gòu)跟全區(qū)農(nóng)村居民相比，收入主要來源于工資性收入、轉(zhuǎn)移凈收入和財產(chǎn)凈收入等三個方面，跟幫扶政策“紅利”高度相關(guān)。農(nóng)村低保標準從每人每年4713元提高到5060元，對沒有勞動能力的低收入群體進行兜底?！笆奈濉睍r期，西藏鄉(xiāng)村的貧困特征將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，低收入群體將成為貧困主體，集中連片的區(qū)域性特征仍是最特殊的區(qū)情，農(nóng)牧民持續(xù)增收的新動能和壓力較大。進入新發(fā)展階段，消除貧困以實現(xiàn)共同富裕為目標，向強化扶弱濟困共富轉(zhuǎn)變，多渠道增加農(nóng)牧民收入，建立勞務(wù)輸出精準對接機制和工作協(xié)調(diào)聯(lián)系機制，加大農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)和有組織勞務(wù)輸出力度，擴大中等收入群體。

西藏全面推進鄉(xiāng)村振興的基本思路

中央提出，“十四五”時期“堅持把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并從提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力、實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動、深化農(nóng)村改革、實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接等方面進行了闡釋。西藏打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興。習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上強調(diào)，要在鞏固脫貧成果方面下更大功夫、想更多辦法、給予更多后續(xù)幫扶支持，同鄉(xiāng)村振興有效銜接，尤其是同日常生活息息相關(guān)的交通設(shè)施、就醫(yī)就學、養(yǎng)老社保等要全覆蓋。習近平總書記在西藏考察時強調(diào)，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同全面推進鄉(xiāng)村振興有效銜接，更加聚焦群眾普遍關(guān)注的民生問題。這為西藏全面推進以“神圣國土守護者、幸福家園建設(shè)者”為主題的鄉(xiāng)村振興提供了根本遵循，必須將“三個賦予，一個有利于”貫穿于鄉(xiāng)村振興全過程，實現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)高質(zhì)高效、農(nóng)牧區(qū)宜居宜業(yè)、農(nóng)牧民富裕富足。

1、鞏固拓展脫貧攻堅成果

“十四五”時期，是鞏固拓展脫貧攻堅成果的五年過渡期，嚴格落實“四個不摘”要求，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。建立健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，加強對貧困人口、脫貧人口、邊緣人口進行定期核查、動態(tài)管理，持續(xù)跟蹤收入變化和鞏固情況，及時做好脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶，以及因病因災(zāi)意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴重困難戶的幫扶，逐戶逐項整改清零和對賬銷號，確保易返貧致貧人口動態(tài)清零。全面梳理總結(jié)脫貧攻堅各項政策舉措執(zhí)行效果，總結(jié)推廣脫貧攻堅戰(zhàn)中積累的行之有效的經(jīng)驗做法，在產(chǎn)業(yè)奠基、人才儲備、文化引領(lǐng)、生態(tài)保護和組織建設(shè)等方面為鄉(xiāng)村振興提供經(jīng)驗借鑒。立足當?shù)刭Y源稟賦和區(qū)域優(yōu)勢，在現(xiàn)有發(fā)展成熟的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展特色優(yōu)質(zhì)高效鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)帶貧益貧能力。實施消費扶貧和產(chǎn)品對接援藏，提高社會各界參與度和產(chǎn)品外銷力度，減輕疫情災(zāi)情對實體扶貧產(chǎn)業(yè)的沖擊。鞏固培訓(xùn)就業(yè)、生態(tài)扶貧、飲水安全和地方病防治成果，進一步強化易地扶貧搬遷在社會管理、培訓(xùn)與就業(yè)和基本公共服務(wù)建設(shè)等方面的后續(xù)幫扶。

2、提高農(nóng)牧業(yè)質(zhì)量和效益

深化農(nóng)牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，推動農(nóng)牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。圍繞“穩(wěn)糧、興牧、強特色”，實施高標準農(nóng)田建設(shè)工程，高標準建設(shè)一批青稞、牦牛、藏香豬、藏羊等特色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地，穩(wěn)定青稞播種面積，加大飼草料保障力度，提升農(nóng)畜產(chǎn)品供給保障能力。推進城鄉(xiāng)物流配送網(wǎng)絡(luò)一體化，推動商貿(mào)流通體系向偏遠鄉(xiāng)村延伸，支持農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)、電商、批發(fā)市場與區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)精準對接。瞄準城鄉(xiāng)居民數(shù)量需求得到滿足后對品質(zhì)的新需求，培育綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品、地理標志農(nóng)產(chǎn)品，建立強制性的農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)地合格證和可追溯證明制度，依托高原悠久農(nóng)耕牧業(yè)文化傳承講好品牌故事、打造品牌形象，提升農(nóng)牧業(yè)的品質(zhì)和品牌溢價。繼續(xù)大力實施消費幫扶，引導(dǎo)區(qū)內(nèi)外消費者逐步形成“高原農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)價高”的共識和消費，促進農(nóng)牧業(yè)綠色化發(fā)展、規(guī)?；?jīng)營、品牌化營銷，提升農(nóng)牧業(yè)價值創(chuàng)造和市場競爭能力。

3、全面推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動

“郡縣治，天下安?！蓖七M鄉(xiāng)村振興，縣域是關(guān)鍵。立足區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和人力資源，突出縣域特色，堅持有所為、有所不為，培育有特色、有優(yōu)勢、有市場、有效益的縣域支柱產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)牧區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)展農(nóng)牧業(yè)新型業(yè)態(tài)，支持農(nóng)牧產(chǎn)品和農(nóng)牧區(qū)流通體系、家政餐飲等生活服務(wù)業(yè)發(fā)展，提升縣域流通體系建設(shè)，延伸農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈。圍繞提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，強化農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步推進農(nóng)村道路、供水、供電、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施提檔擴容，重點提高到自然村和農(nóng)戶家庭的通達率，因地制宜推進農(nóng)牧區(qū)改廁、生活垃圾處理和污水治理，對有歷史文化價值的古村落古建筑全面修繕保護，在物質(zhì)和文化層面改善農(nóng)村人居環(huán)境。引導(dǎo)大學畢業(yè)生、技術(shù)人才以及醫(yī)務(wù)、教育專業(yè)人員到縣域擇業(yè)就業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，增強人才、科技對縣域經(jīng)濟的服務(wù)能力。開展農(nóng)村基本公共服務(wù)達標工程，建立農(nóng)村基本公共服務(wù)項目和服務(wù)標準清單，通過配置達標、人員交流、待遇傾斜等途徑提升農(nóng)村基本公共服務(wù)能力。順應(yīng)鄉(xiāng)村治理主體和客體的變化，發(fā)揮自治、法治、德治各自在鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)勢，深入開展平安創(chuàng)建活動，提升鄉(xiāng)村社會治理能力。

4、深化農(nóng)牧區(qū)改革和賦能

堅持“三個長期不變”基本政策，保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，嚴守耕地和草場紅線。落實完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”要求，引導(dǎo)農(nóng)牧區(qū)耕地、草場經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵托管經(jīng)營。大力培育新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體，做強農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和合作社，探索符合當?shù)貙嶋H的農(nóng)場模式，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，健全農(nóng)牧業(yè)社會化服務(wù)體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，依托鄉(xiāng)村低密度、低成本優(yōu)勢有選擇地承接城鎮(zhèn)無污染生產(chǎn)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，通過設(shè)施化、機械化和信息化等改造提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量和效率。挖掘和釋放農(nóng)牧業(yè)的多種功能、鄉(xiāng)村的多元價值，瞄準城鄉(xiāng)居民對田園生態(tài)、鄉(xiāng)土文化、鄉(xiāng)村風貌等鄉(xiāng)村旅游的新需求，大力發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化和促進鄉(xiāng)村本地就業(yè)。

西藏全面推進鄉(xiāng)村振興的政策建議

站在新的歷史起點上，西藏著力推進“四個創(chuàng)建”、努力做到“四個走在前列”，全面推進鄉(xiāng)村振興是抓好“四件大事”、實現(xiàn)“四個確保”的具體實踐，事關(guān)建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新西藏全局。深入推進以“神圣國土守護者，幸福家園建設(shè)者”為主題的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要在鞏固拓展脫貧成果方面給予更多后續(xù)幫扶支持，同鄉(xiāng)村振興有效銜接，促進“人、地、財”等要素在城鄉(xiāng)之間自由流動和均衡配置，實現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，全面推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

1、完善鄉(xiāng)村振興組織體系和人才入鄉(xiāng)留鄉(xiāng)的激勵機制

組織和人才是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵力量。一是完善鄉(xiāng)村振興組織體系銜接。強化五級書記抓鄉(xiāng)村振興，特別是縣委書記要當好鄉(xiāng)村振興的“前線總指揮”，把黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動鄉(xiāng)村振興的行動優(yōu)勢。結(jié)合新發(fā)展階段“三農(nóng)”工作新形勢新任務(wù)新要求，充實各級黨委農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和鄉(xiāng)村振興等部門的工作力量，有效解決缺兵少將、“小馬拉大車”“九龍治水”等突出問題，形成組織有力、職責清晰、分工負責、協(xié)同高效的鄉(xiāng)村振興工作運行機制和責任體系。各級黨委農(nóng)辦組織開展《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體規(guī)劃（2018-2022年）》實施總結(jié)評估，科學編制“十四五”時期全面推進鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。二是加強鄉(xiāng)村振興人才隊伍建設(shè)。繼續(xù)選派優(yōu)秀干部到鄉(xiāng)村振興一線崗位，把農(nóng)牧區(qū)作為培養(yǎng)鍛煉干部的廣闊舞臺，將懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的干部充實到“三農(nóng)”戰(zhàn)線，建設(shè)政治、本領(lǐng)和作風都過硬的鄉(xiāng)村振興干部隊伍。選優(yōu)配強村“兩委”班子成員，充分發(fā)揮第一書記、鄉(xiāng)村振興專干、科技特派員和致富帶頭人的作用，對鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興任務(wù)重的村，特別強化第一書記和駐村工作隊的選派，提升村級組織凝聚力、號召力和組織力。三是創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興人才激勵機制。落實好《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的實施意見》《關(guān)于鼓勵引導(dǎo)人才向艱苦邊遠地區(qū)和基層一線流動的若干措施》等政策，為鄉(xiāng)村振興注入人才新動能，培養(yǎng)和留住本土優(yōu)秀人才，引進外來適用人才。完善各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興的激勵約束機制，將農(nóng)牧區(qū)基層工作成績作為科技工作者、教師、醫(yī)生職稱評定的特殊加分項，保證到基層工作的專業(yè)人才獲得更多的職稱晉升機會。在鄉(xiāng)村實際工作中發(fā)現(xiàn)和挖掘本地人才，從各個領(lǐng)域遴選鄉(xiāng)村發(fā)展需要的人才，通過農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)技能的普及性培訓(xùn)建立職業(yè)農(nóng)牧民認證體系，發(fā)揮傳統(tǒng)工匠等鄉(xiāng)土人才的作用，促進傳統(tǒng)技藝與新技術(shù)的融合創(chuàng)新，為全面推進鄉(xiāng)村振興提供鄉(xiāng)土人才支撐。

2、建立土地資源與城鄉(xiāng)間要素流動相適應(yīng)的配置機制

土地是鄉(xiāng)村穩(wěn)固和發(fā)展的基礎(chǔ)，以空間功能布局優(yōu)化和土地整合效率提升為方向，為鄉(xiāng)村振興提供土地資源保障。一是因地制宜全面編制村莊規(guī)劃。結(jié)合縣域國土空間規(guī)劃編制和人口適度規(guī)模集中，立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，保留鄉(xiāng)村特色風貌，不搞大拆大建，推進“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制。采取先創(chuàng)建后認定的方式，分級創(chuàng)建一批鄉(xiāng)村振興示范縣、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村，梳理推廣示范村居、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)成功經(jīng)驗。二是探索“三權(quán)分置”實現(xiàn)形式。按照“促進利用、防止撂荒”的原則，引導(dǎo)農(nóng)牧區(qū)耕地、草場經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵離農(nóng)成員將剩余承包期內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。探索宅基地“三權(quán)分置”途徑，開展閑置宅基地復(fù)墾試點。保障進城落戶農(nóng)牧民土地（草場）承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。三是完善鄉(xiāng)村土地利用管理制度。按照城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念，以縣域為單位優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，在保障基本農(nóng)田和生態(tài)用地總量不減、質(zhì)量有所提升的前提下，合理調(diào)整基本農(nóng)田和生態(tài)保護區(qū)區(qū)位區(qū)塊，以農(nóng)田集中連片整理支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)，以建設(shè)用地集聚提高土地利用效率，以土地整治修復(fù)改善生態(tài)環(huán)境。支持農(nóng)牧區(qū)清理盤活廢棄建設(shè)用地、閑置宅基地，新增建設(shè)用地計劃指標優(yōu)先保障鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興用地需要。

3、建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展相適應(yīng)的資金投入保障機制

根據(jù)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的需要，合理安排資金投入規(guī)模，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整支持重點。一是完善財政涉農(nóng)資金使用方式。強化公共預(yù)算投入的約束機制，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，進一步加大各級財政資金投入力度，援藏資金主要用于農(nóng)牧區(qū)。完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，實施財政支農(nóng)資金績效管理，提高資金使用效益。二是提升金融服務(wù)“三農(nóng)”水平。繼續(xù)發(fā)揮財政投入對金融資本的引導(dǎo)作用，大力開展面向農(nóng)戶的小額信用貸款，積極開展保單質(zhì)押貸款及大型農(nóng)機具、大棚設(shè)施、養(yǎng)殖圈舍抵押貸款業(yè)務(wù)。鼓勵開發(fā)更多特色金融產(chǎn)品支持新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體，提高首貸獲貸率、增加信用貸占比。三是發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險“兜底”作用。完善農(nóng)業(yè)保險政策和落實農(nóng)業(yè)再保險制度，擴大涉農(nóng)保險覆蓋面，做好農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策銜接，確保及時足額理賠。因地制宜開發(fā)優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險，探索青稞完全成本保險試點，用于獎勵優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品的不可抗力風險。

4、構(gòu)建自治、法治、德治相融合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。一是加強農(nóng)牧區(qū)基層黨組織建設(shè)。按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層黨組織工作條例》的要求，加強農(nóng)牧區(qū)基層黨組織建設(shè)，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，通過換屆選舉配齊配強村“兩委”班子，把鄉(xiāng)村建成反分裂斗爭橋頭堡和民族團結(jié)工作隊。管好用好村級組織活動場所，強化村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障，推進村委會規(guī)范化建設(shè)。健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的議事決策機制、監(jiān)督機制，全面落實“四議兩公開”制度，發(fā)揮村規(guī)民約在基層治理中的積極作用。二是筑牢中華民族共同體意識。在農(nóng)牧區(qū)深入開展“筑牢中華民族共同體意識”專題教育和“中華民族一家親，同心共筑中國夢”主題宣講等活動，推動各族群眾不斷增強“五個認同”。在鄉(xiāng)村全面推廣普及國家通用語言文字，開展“學文化、學知識、學技術(shù)、學政策、學法律”活動，村“兩委”班子在使用國家通用語言文字和普法教育起到模范帶頭作用。從內(nèi)地引進種養(yǎng)大戶、致富能手和企業(yè)到農(nóng)牧區(qū)興業(yè)創(chuàng)業(yè)，促進各民族交往交流交融。三是保持農(nóng)牧區(qū)持續(xù)和諧穩(wěn)定。正確處理好“富口袋”與“富腦袋”的關(guān)系，把提振農(nóng)牧民精神風貌作為鄉(xiāng)村振興重要內(nèi)容，通過先進人物和文體活動引領(lǐng)鄉(xiāng)村新風尚，不斷提高農(nóng)牧民思想道德素質(zhì)水平。全面啟動“八五普法”進鄉(xiāng)村，培養(yǎng)“法律明白人”，不斷提升農(nóng)牧民的國家意識、公民意識和法律意識。依法加強農(nóng)牧區(qū)宗教事務(wù)管理，教育引導(dǎo)農(nóng)牧民理性對待宗教，淡化宗教消極影響和負面影響，減少宗教消費、過好今生幸福生活，移風易俗、改變陋習，追求科學文明健康的新生活方式。借鑒“楓橋經(jīng)驗”完善矛盾糾紛多元化解機制，暢通和規(guī)范農(nóng)牧民訴求表達渠道，推進網(wǎng)格化服務(wù)管理和雙聯(lián)戶社會化服務(wù)。深化平安鄉(xiāng)村建設(shè)和完善治安防控體系，常態(tài)化開展掃黑除惡，嚴厲打擊非法侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)、惠農(nóng)政策資金和侵犯婦女兒童人身權(quán)利等違法犯罪行為，維護農(nóng)牧區(qū)社會持續(xù)和諧穩(wěn)定。加強鄉(xiāng)村應(yīng)急管理體系建設(shè)，及時應(yīng)對自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等安全隱患，嚴格落實聯(lián)防聯(lián)控、群防群控措施，做好農(nóng)村新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作。

參考文獻

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作者簡介

徐伍達 西藏自治區(qū)社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟研究所副所長、副研究員，主要從事農(nóng)村發(fā)展、西藏經(jīng)濟研究

鄧亞凈 西藏自治區(qū)社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟研究所助理研究員，主要從事西藏鄉(xiāng)村經(jīng)濟與社會民生發(fā)展研究

妮妮美朵 西藏自治區(qū)社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟研究所研究實習員，主要從事西藏鄉(xiāng)村文化研究