老年人權(quán)益保護(hù)檢察公益訴訟辦案思考

李存國　梁琴　潘朗

摘 要：贍養(yǎng)糾紛屬于家庭糾紛的一種類型。雖然其一般屬于私益訴訟范疇，但本案具有提起公益訴訟的特殊性和典型性。本案系脫貧成年子女任由老人居住危房，該行為不但危及老人及周邊不特定多數(shù)人的人身安全利益，且有違社會公德和人倫美德，在同類型群體中起到負(fù)面影響，從人身性、群體性和示范性三方面對公共利益造成了損害。檢察機(jī)關(guān)窮盡了其他救濟(jì)途徑，在綜合考慮當(dāng)事人意愿及全面聽取民意后，提起公益訴訟，最終以“調(diào)解+司法確認(rèn)”的方式對公益和私益進(jìn)行了雙重保護(hù)，取得法治教育、社會宣傳以及弘揚中華民族美德的多重效果。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 老年人居住安全 特殊群體權(quán)益 老年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟

一、基本案情和辦理過程

[基本案情]2020年6月，重慶市榮昌區(qū)21個鎮(zhèn)街在脫貧攻堅工作中發(fā)現(xiàn)，存在已脫貧成年子女因不履行贍養(yǎng)扶助義務(wù)，導(dǎo)致其年邁父母仍居住在D級或C級危房中[1]，人身安全難以得到有效保障的現(xiàn)象。按區(qū)委政法委要求，重慶市榮昌區(qū)人民檢察院（以下簡稱“榮昌區(qū)院”）抽調(diào)干警組成工作專班，對全區(qū)118戶不履行贍養(yǎng)義務(wù)行為人開展法律政策宣傳教育引導(dǎo)，發(fā)布《敦促贍養(yǎng)人履行贍養(yǎng)義務(wù)的通告》《關(guān)于敦促贍養(yǎng)義務(wù)人將被贍養(yǎng)人接入安全住房生活的通告》，督促了84戶義務(wù)人履行了贍養(yǎng)義務(wù)，但仍有34戶成年子女不履行。其中，王某甲、王某乙不僅具有贍養(yǎng)能力，且王某甲在父母危房旁建有二層閑置磚房，卻仍讓父母王某、陳某（年邁多病、身有殘疾、無穩(wěn)定收入）常年居住于D級危房中，在當(dāng)?shù)卦斐蓯毫佑绊憽?/p>

榮昌區(qū)院認(rèn)為，對于剩余34戶成年子女難以督促其履行義務(wù)，可能損及此類案中被贍養(yǎng)人的人身安全利益，遂將線索移送重慶市人民檢察院第五分院（以下簡稱“市檢五分院”）。市檢五分院對王某甲、王某乙一案進(jìn)行重點調(diào)查。經(jīng)查明，王某夫妻礙于傳統(tǒng)觀念，不愿就贍養(yǎng)糾紛提起民事訴訟;當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府、居委會工作人員多次調(diào)解未果;檢察機(jī)關(guān)督促履行贍養(yǎng)義務(wù)后，王某甲、王某乙仍拒不履行，對其余33戶有不良示范效應(yīng)。檢察機(jī)關(guān)在召開座談會了解民意的基礎(chǔ)上，層報最高人民檢察院。經(jīng)批復(fù)，榮昌區(qū)院履行了訴前公告，并再次督促無果后向重慶市榮昌區(qū)人民法院（以下簡稱“榮昌區(qū)法院”）提起民事公益訴訟，要求判令王某甲、王某乙妥善安排王某、陳某的住房，消除其行為在當(dāng)?shù)卦斐傻牟涣加绊懀⒃趨^(qū)級媒體公開賠禮道歉。后，王某甲、王某乙與王某、陳某夫婦就住房及贍養(yǎng)問題達(dá)成調(diào)解協(xié)議，明確由王某甲提供其空置住房供父母居住，王某甲、王某乙按月支付贍養(yǎng)費。同時，其他33戶成年子女因受此警示教育，均履行了相應(yīng)贍養(yǎng)扶助義務(wù)，保障了被贍養(yǎng)人居住安全。經(jīng)綜合考量，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為二人雖未在區(qū)級媒體公開道歉，但其父母居住安全、贍養(yǎng)扶助問題已得到妥善處置，同時相關(guān)不良影響已經(jīng)消除（其他33戶老年人居住安全已得到保障），決定撤回起訴。榮昌區(qū)法院以民事裁定書的方式對調(diào)解協(xié)議內(nèi)容予以司法確認(rèn)。

二、案件辦理中重點、難點問題

《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第16條規(guī)定：“贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)妥善安排老年人的住房，不得強(qiáng)迫老年人居住或者遷居條件低劣的房屋……老年人自有的住房，贍養(yǎng)人有維修的義務(wù)。”可見，子女妥善安置保障老年人的住房是子女的法定贍養(yǎng)義務(wù)。但從贍養(yǎng)糾紛的角度看，其一般屬于私領(lǐng)域平等主體間的民事法律關(guān)系。因此，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟介入必須厘清三個關(guān)鍵點：一是本案的贍養(yǎng)糾紛為什么涉及公共利益;二是是否可以檢察公益訴訟的方式介入;三是如何確保公益與私益的并重保護(hù)。為此，檢察機(jī)關(guān)從三個關(guān)鍵點入手逐一破解。

（一）從“人身性、群體性、示范性”三方面論證“公益受損點”

妥善安置老年人住房是子女贍養(yǎng)義務(wù)之一，但本案與一般的贍養(yǎng)糾紛有所不同，存在三個公益點：

1.具有人身安全公益性。本案所涉的老年人居住房屋系D級危房，其承重結(jié)構(gòu)承載力已不能滿足正常使用要求，具有坍塌的重大風(fēng)險，不符合安全居住條件，必須拆除和重建。本案中老年人王某、陳某居住其間，其人身安全無法得到保障，同時，周圍經(jīng)過的路人以及緊鄰而居的村民安全亦受到影響。據(jù)此，王某甲、王某乙妥善安置其父母住房已不僅是履行一般的私益性贍養(yǎng)義務(wù)，而是上升到保障其父母以及周邊人群人身安全的公共性強(qiáng)制義務(wù)。

2.具有老年人群體權(quán)益保障性。本案所涉成年子女已脫貧，卻任由父母居住危房，此類情況在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村并非個案，涉及到老年人群體的權(quán)益保障。按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村危房處理的相關(guān)規(guī)定，在評定為危房的情形下，可向政府申請補貼用以修繕或重建房屋。C級危房政府補貼5000元進(jìn)行加固處理。D級危房須拆除重建，政府補貼20000元。經(jīng)榮昌區(qū)院督促后，仍有34戶成年子女表示要么政府全部出資修建房屋，要么繼續(xù)維持房屋現(xiàn)狀，自己不愿部分出資修建。因此，本案辦理的背景涉及該區(qū)域部分老年人群體的人身權(quán)益。

3.具有不良示范性。本案中王某甲的行為尤為惡劣，其自身不僅早已脫貧在城區(qū)購買了商品房，同時在其父母住處旁還修建了二層磚房，寧愿閑置也不愿讓父母居住，該行為對其余33戶不愿履行該贍養(yǎng)義務(wù)的成年子女具有不良示范效應(yīng)，破壞了守法秩序。

從“人身性、群體性、示范性”三方面來看，本案已不是一般的贍養(yǎng)類糾紛，而是帶有老年人群體人身安全公益性質(zhì)的贍養(yǎng)類糾紛。

（二）從“法律供給、民意基礎(chǔ)、救濟(jì)途徑”三方面確定檢察公益訴訟介入的合理性

如前所述，本案系帶有公益性質(zhì)的贍養(yǎng)糾紛，檢察機(jī)關(guān)可從公益的角度予以介入，但該案從本質(zhì)上仍屬于家庭贍養(yǎng)類糾紛案件，具有公益與私益的雙重性。為確保檢察機(jī)關(guān)合理介入該案，市檢五分院及榮昌區(qū)院從三方面予以了重點考量：

1.檢察機(jī)關(guān)具有提起本案公益訴訟的法律基礎(chǔ)。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第58條第2款之規(guī)定[2]，檢察機(jī)關(guān)對“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”可提起民事公益訴訟。該“等”字在立法上給檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟新領(lǐng)域案件留下了空間。黨的十九屆四中全會及《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》均強(qiáng)調(diào)“拓展公益訴訟案件范圍”。而目前，在我國提起公益訴訟的主體主要有檢察機(jī)關(guān)、符合一定條件的環(huán)保組織、省級以上消費者協(xié)會。而環(huán)保組織涉及的系生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，省級以上消費者協(xié)會涉及的系消費領(lǐng)域。因此，對于老年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟新領(lǐng)域案件僅有檢察機(jī)關(guān)具有提起公益訴訟的法律基礎(chǔ)。

2.本案具有提起老年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟的民意基礎(chǔ)。本案辦理的背景能在一定程度上反映出家庭贍養(yǎng)，特別是農(nóng)村地區(qū)的贍養(yǎng)存在問題。而老年人群體的權(quán)益保障既關(guān)系到國家的穩(wěn)定發(fā)展，亦關(guān)系到終將邁入老年的每一個人的利益。為更直接了解民意，檢察機(jī)關(guān)針對此案召開保障老年人合法權(quán)益公益訴訟座談會，邀請了當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府、社區(qū)、原區(qū)扶貧辦工作人員以及，區(qū)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、各鎮(zhèn)街代表、村民代表，聽取民意建議。參會代表均表示類似情形在農(nóng)村具有一定的普遍性，而本案則更具有典型性，支持檢察機(jī)關(guān)對嚴(yán)重不履行贍養(yǎng)義務(wù)的行為人提起公益訴訟，弘揚傳統(tǒng)美德。

3.本案已窮盡其他救濟(jì)途徑。首先，征詢案涉老年人的意愿。從贍養(yǎng)糾紛角度，本案應(yīng)由父母提起民事私益訴訟。但實踐中，由于親情及經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系，父母一般不敢訴、不愿訴。案涉兩位老人也有此擔(dān)心，不愿、不敢起訴子女，但均表示希望檢察機(jī)關(guān)以訴訟的方式教育子女，并解決住房安全問題。其次，向基層社區(qū)了解督促調(diào)解工作情況。社區(qū)居委會出具情況說明，經(jīng)多年反復(fù)調(diào)解均未成功。因此通過其他主體調(diào)解難以達(dá)到相應(yīng)效果。最后，為確保公益訴訟的審慎介入，檢察機(jī)關(guān)在訴前采取“普遍通告+訴前公告+特定督促”三層次遞進(jìn)督促子女履行義務(wù)，在行為人仍拒不履行的情形下提起公益訴訟。

（三）以“調(diào)解+司法確認(rèn)”的方式保護(hù)公私雙益

檢察機(jī)關(guān)提起訴訟后，因該案涉及公、私雙益，并未完全以剛性的監(jiān)督方式實現(xiàn)公益保護(hù)，而是多次釋法說理，促進(jìn)相關(guān)當(dāng)事人化解矛盾。王某甲、王某乙主動提出調(diào)解。為將具體贍養(yǎng)扶助義務(wù)落到實處，市檢五分院、榮昌區(qū)院聯(lián)合榮昌區(qū)法院，組織王某、陳某夫婦，王某甲及王某乙等人開展聯(lián)合調(diào)解工作，最終促成雙方就住房及贍養(yǎng)問題達(dá)成協(xié)議。法院以民事裁定書的方式對調(diào)解協(xié)議內(nèi)容予以確認(rèn)。當(dāng)?shù)攸h委政府、人民群眾對該案的辦理予以充分肯定，為當(dāng)?shù)亟鉀Q了難題，為群眾辦了實事，引領(lǐng)了尊老敬老的良好風(fēng)尚。檢察機(jī)關(guān)對該案提起民事公益訴訟探索，通過“調(diào)解+司法確認(rèn)”方式結(jié)案，既有利于保障老年人居住安全的合法權(quán)益，又能避免家庭關(guān)系無法修復(fù)，在具體個案中捍衛(wèi)和弘揚社會主義核心價值觀，鞏固扶貧成果，助力鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)有效維護(hù)公益與依法保護(hù)私益并重的辦案效果。

三、關(guān)于老年人權(quán)益保護(hù)檢察公益訴訟之建議

（一）在單行法中明確老年人權(quán)益保護(hù)檢察公益訴訟

老年人與婦女兒童一樣，都屬于社會中的特殊群體，都有特定的立法保護(hù)。而從現(xiàn)今的立法可以看出，公共利益的保護(hù)已延伸到特殊群體，如《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》已確定檢察機(jī)關(guān)可對涉及未成年人公共利益的案件提起公益訴訟[3]?！吨腥A人民共和國婦女權(quán)益保障法》即將修訂，其草案中新增婦女權(quán)益保障檢察公益訴訟制度[4]。2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)表明，我國65歲及以上老年人口數(shù)量已占總?cè)丝诒壤?3.5%[5]。根據(jù)1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時，則意味著這個國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化。按照此標(biāo)準(zhǔn)，我國已進(jìn)入較為嚴(yán)重的老齡化社會。面對一個老齡化社會，老年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟制度則更應(yīng)納入立法議程。如前所述，檢察機(jī)關(guān)具有辦理此類新領(lǐng)域公益訴訟案件的法律基礎(chǔ)，近年也開展了針對老年人權(quán)益保障的公益訴訟實踐探索，如上海市靜安區(qū)檢察院對部分醫(yī)院、養(yǎng)老院僅能用智能手機(jī)預(yù)約掛號、掃碼進(jìn)入等可能損害老年人群體權(quán)益的情形，通過訴前檢察建議督促相關(guān)職能部門依法履職，構(gòu)建對老年人更加友好的信息化社會界面[6];浙江省江山市檢察院針對老年人保健品虛假宣傳行為，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，督促負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的職能部門依法規(guī)范商家行為[7];本文所述的老年人贍養(yǎng)案也是一起檢察機(jī)關(guān)辦理的涉及老年人人身權(quán)益保護(hù)的公益訴訟案件。檢察機(jī)關(guān)開展老年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟既需要立法的支撐，更需立法的規(guī)范。參考未成年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟立法模式，可在《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對涉及公共利益的老年人權(quán)益保護(hù)案件提起公益訴訟。

（二）細(xì)化老年人權(quán)益保護(hù)檢察公益訴訟辦案類型

在明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對老年人權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)案件提起公益訴訟的情形下，可將辦案類型進(jìn)一步細(xì)化。筆者認(rèn)為，老年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟類型可分為兩類：一是在公共層面的老年人權(quán)益保護(hù)，如在養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療、保健品市場、旅游休閑、投資理財、出行等公共層面，檢察機(jī)關(guān)可對其中影響老年人群體權(quán)益的普遍性問題提起公益訴訟。前述上海市靜安區(qū)、浙江省江山市檢察院辦理的相關(guān)案件即是該公共層面的老年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟案件;二是在家庭層面的老年人權(quán)益保護(hù)。最高人民檢察院張雪樵副檢察長在中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2021年年會致辭中提及“站在公益保護(hù)的視角，公德失范與民事侵權(quán)的競合想象，究竟是家事、私事還是國事、天下事呢 ”[8]。從一案窺一域，本文所述的老年人贍養(yǎng)糾紛既涉及人身安全公益又涉及私益，可見特定情形下家事并非純粹私事。特別是老年人權(quán)益保護(hù)上，除了公共層面的責(zé)任，更多的是需要家庭責(zé)任的支撐。而家庭關(guān)系又并非完全平等的民事關(guān)系，老年人由于身體機(jī)能的衰退、勞動能力的喪失以及對子女的依附關(guān)系，通常使其成為家庭關(guān)系中較為弱勢的一方，其權(quán)益受到侵犯時往往處于不愿、不敢、不能訴的境地。家庭領(lǐng)域老年人權(quán)益保護(hù)的公益性體現(xiàn)在老年人的人身安全性上。檢察機(jī)關(guān)可對家庭領(lǐng)域中出現(xiàn)的影響老年人人身安全的行為提起公益訴訟，旨在防止欺老虐老棄老問題的發(fā)生。

（三）確定老年人權(quán)益保護(hù)檢察公益訴訟辦案程序

此處的辦案程序主要是針對家庭層面的老年人權(quán)益保護(hù)檢察公益訴訟辦案程序。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度應(yīng)遵循謙抑性原則，其中訴前程序的履行則是謙抑性的一種體現(xiàn)，如行政公益訴訟的訴前檢察建議，民事公益訴訟的訴前公告，即通過訴前檢察建議或督促其他主體起訴的方式實現(xiàn)公共利益的保護(hù)。由于家庭層面的老年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟具有公益與私益的雙重性，則更應(yīng)遵循該原則，在程序上應(yīng)設(shè)置更為嚴(yán)格的訴前條件，實現(xiàn)公、私雙益的價值平衡和雙重保護(hù)，包括：（1）取得案涉老年人的同意或由其主動申請，尊重老年人的意愿，在其不愿、不能或不敢起訴，希望檢察機(jī)關(guān)介入時，方可啟動檢察公益訴訟;（2）窮盡救濟(jì)手段，如通過督促履行、支持起訴、相關(guān)主體調(diào)解等均不能實現(xiàn)公益之保護(hù);（3）采取“發(fā)布通告+訴前公告+特定督促”三層次遞進(jìn)督促子女履行義務(wù)，才能提起訴訟。