行政區(qū)劃扁平化與新型縣域治理：基于“省直管縣”的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

[摘要] 縣上承省市、下統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是穩(wěn)定和完備的一級(jí)政府，一直處于垂直互動(dòng)的節(jié)點(diǎn)?！笆≈惫芸h”改革，是以縣為基點(diǎn)的行政區(qū)劃扁平化設(shè)計(jì)。組織再造和資源重組，一定程度上擴(kuò)大了縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，在縣域的組織結(jié)構(gòu)、治理資源、城鄉(xiāng)一體化等方面都取得了明顯的制度績效。然而，基于權(quán)力部門的條塊分割和路徑依賴，改革沒有與之匹配的專業(yè)技術(shù)、晉升平臺(tái)和制度環(huán)境，人事扁平化的運(yùn)作并未突破既定的制度設(shè)計(jì)和新型委托—代理模式。因而，超越試點(diǎn)的制度遺產(chǎn)，從理論和實(shí)踐上回應(yīng)當(dāng)前的縣域治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步完善政府間的資源配置，實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力的統(tǒng)一，積極探索智慧政府的技術(shù)扁平化，因地制宜地探尋行政區(qū)劃改革的突破口，是新時(shí)代縣域治理的核心議題。

[關(guān)鍵詞] 行政區(qū)劃扁平化" 縣域治理" “省直管縣”

[基金項(xiàng)目] 本文為國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“縣級(jí)政府的政策執(zhí)行力建設(shè)研究”（伍嘉冀主持，編號(hào)為19CZZ039）”的階段性成果，同時(shí)也是上海市教育發(fā)展基金會(huì)和上海市教育委員會(huì)晨光計(jì)劃基金“治理效能轉(zhuǎn)化與基層政策的政策執(zhí)行力研究”（伍嘉冀主持，編號(hào)為19CG068）的階段性成果。

[作者簡介] 伍嘉冀，東華大學(xué)人文學(xué)院公共管理系講師，博士，研究方向?yàn)榛鶎又卫?、城鄉(xiāng)社會(huì)學(xué)。

[中圖分類號(hào)] D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2022）01-0111-09

一、 問題的提出

自秦以降，縣域一直占據(jù)科層組織中獨(dú)特的序列位置，衍生著獨(dú)特的治理機(jī)理。秦置郡縣后，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余過少，政府直面小農(nóng)的成本較高，①縣之下政權(quán)不進(jìn)入正統(tǒng)的官僚系統(tǒng)，采用“國權(quán)不下縣、縣下惟宗族、宗族皆自治、倫理靠鄉(xiāng)紳”的基層自治。①由此，在馬克斯·韋伯（Max Weber）意義上的“科層制”中，我國政治結(jié)構(gòu)以縣為界，隔斷了國家建設(shè)（State Building）的一統(tǒng)模式。從下往上看，縣域是國家上層與地方基層、中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理、中心與邊緣地帶的“接點(diǎn)”部位。這種不同社會(huì)要素銜接的脆弱地帶，比較容易發(fā)生群體性事件，治理難度較大。②從上往下看，縣域處于官僚鏈條的末端，距離中央最遠(yuǎn)。這種漫長的科層鏈條意味著，在行政指令、資源統(tǒng)籌等下達(dá)至縣的過程中，會(huì)有中間層級(jí)介入并攫取治理資源，甚至下沉事權(quán)滯積到基層，由此造成府際關(guān)系緊張。在“市管縣”的行政架構(gòu)中，一些規(guī)模小、輻射功能弱的地級(jí)市，可能截留下轄縣的公共權(quán)力與社會(huì)資源，出現(xiàn)市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣的現(xiàn)象。1994年，自上而下實(shí)行分稅制改革，隨著“財(cái)權(quán)”" 上移和“事權(quán)”下放，導(dǎo)致考核指標(biāo)被層層細(xì)化和逐級(jí)加碼，部分縣級(jí)政府“財(cái)力”和“支出責(zé)任”不對(duì)稱。

“省直管縣”改革，是以縣域?yàn)榛c(diǎn)的行政區(qū)劃扁平化。在組織復(fù)雜性和職位結(jié)構(gòu)多元性持續(xù)擴(kuò)展的宏大背景下，組織結(jié)構(gòu)的扁平化是行政區(qū)劃變遷的趨勢(shì)之一。③從行政管理學(xué)和行政區(qū)劃的角度來看，管理幅度與管理層級(jí)通常成反比。管理層級(jí)和管理幅度只有控制在一定的合理范圍內(nèi)，組織的整體效能才能達(dá)至最佳。否則，減少管理層級(jí)帶來的效率提升，將為過寬的管理幅度導(dǎo)致的管理失控所抵消?；诶聿榈隆に箍铺兀╓. G. Scott）的管理理論，政府扁平化的精髓，是通過壓縮管理層級(jí)、減少管理環(huán)節(jié)來尋找集權(quán)與分權(quán)的結(jié)合點(diǎn)，整合成一種科學(xué)、高效、靈活的管理模式。④當(dāng)前，在世界近200個(gè)獨(dú)立國家中，除新加坡、塞舌爾等少數(shù)袖珍國家，大多數(shù)國家的行政層級(jí)實(shí)行兩級(jí)制或三級(jí)制。俄羅斯的89個(gè)聯(lián)邦主體共設(shè)立1834個(gè)二級(jí)行政區(qū)，平均管理幅度為21個(gè);德國16個(gè)聯(lián)邦主體下轄有660個(gè)二級(jí)行政區(qū)，平均管理幅度為40個(gè)。⑤我國省級(jí)行政區(qū)劃單位中，四川、河北、山東、河南等大省所轄縣數(shù)接近或超過百個(gè)，地方政府管理層級(jí)和設(shè)置相對(duì)復(fù)雜。

作為一項(xiàng)重大的行政創(chuàng)新，“省直管縣”改革的制度設(shè)計(jì)，是省級(jí)政府直接將資源下沉到縣一級(jí)，縮減科層組織的空間距離，以期賦予縣級(jí)政府更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限和自主發(fā)展能力。改革擬改變政府間的財(cái)政關(guān)系、行政關(guān)系與人事關(guān)系，這有望突破固有治理結(jié)構(gòu)瓶頸，有效推動(dòng)縣治模式轉(zhuǎn)型，意味著新型縣域治理的可能，是國家治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。①基于此，本文以安徽省為案例，聚焦其在2012年至2018年期間所開展的“省直管縣”改革，通過對(duì)試點(diǎn)縣的實(shí)證調(diào)研，以行政扁平化的改革試點(diǎn)為起點(diǎn)，開展新時(shí)代縣域治理的經(jīng)驗(yàn)研究。這對(duì)于認(rèn)識(shí)和解讀我國行政體制改革、檢視和反思基層治理變遷的進(jìn)程、探索縣域治理現(xiàn)代化，具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、 組織流程再造：縣域政府治理的新型委代

作為尋找管理與效率耦合點(diǎn)的一次嘗試，“省直管縣”突破了“市管縣”的條塊結(jié)構(gòu)改革，將“省—市—縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”管理架構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　h—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”模式。從組織再造來看，“省直管縣”催生了省縣之間的新型“委托—代理”關(guān)系，為新型縣域治理營造了一個(gè)新的政務(wù)環(huán)境與扁平化治理架構(gòu)。

（一） 優(yōu)化：調(diào)整管理體制與理順條塊關(guān)系

“省直管縣”的制度設(shè)計(jì)，明確了條塊關(guān)系的政府主體，體現(xiàn)著對(duì)科層組織的扁平化再造。借用周黎安的“行政發(fā)包制”概念，即通過三大領(lǐng)域扁平化，縣級(jí)政府的發(fā)包方由市級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖?jí)政府。②具體制度設(shè)計(jì)包括：（1）黨政工作省直管。試點(diǎn)縣委、縣政府直接向省委、省政府報(bào)告工作;試點(diǎn)縣黨政部門依照法律、法規(guī)和黨章的規(guī)定，受省委、省政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，維持試點(diǎn)縣行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)規(guī)格和司法管理體制不變。（2）縣級(jí)干部省直管。試點(diǎn)縣黨政主要負(fù)責(zé)人由省委直接管理，其他副縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部（含法院、檢察院和其他高配干部）由省委委托省委組織部管理;試點(diǎn)縣副縣級(jí)以上干部的調(diào)動(dòng)由省委組織部審批、管理;試點(diǎn)縣公務(wù)員招錄由省委組織部、省編辦、省人力資源和社會(huì)保障廳按職責(zé)分工負(fù)責(zé);試點(diǎn)縣環(huán)保、審計(jì)等部門領(lǐng)導(dǎo)班子，由省級(jí)主管部門直接協(xié)管;試點(diǎn)縣國土資源部門的干部改由縣委管理。③（3）省以下垂直部門省直管。省工商、地稅、質(zhì)監(jiān)等部門設(shè)在試點(diǎn)縣的管理機(jī)構(gòu)，由省以下垂直管理調(diào)整為由試點(diǎn)縣縣委、縣政府管理，業(yè)務(wù)上接受省級(jí)主管部門的指導(dǎo)。改革使得政府上下級(jí)之間嵌入的發(fā)包關(guān)系發(fā)生了變化，這有助于降低管理和監(jiān)督成本、加強(qiáng)地方政府的工作積極性，是對(duì)縣域治理架構(gòu)的一次創(chuàng)新。

（二） 簡政：政府職能轉(zhuǎn)變與行政效能提升

“省直管縣”的一大任務(wù)就是加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，突出管理和服?wù)、著力增強(qiáng)試點(diǎn)縣的社會(huì)管理和公共服務(wù)能力、建設(shè)服務(wù)型政府。在安徽省的實(shí)踐中，多項(xiàng)改革前需要層層報(bào)批或由市審批的事項(xiàng)得以及時(shí)辦理，解決了多層級(jí)怠緩行政效能的體制摩擦問題。以圖審為例，“省直管縣”改革后，試點(diǎn)縣成立全省第一家縣級(jí)政務(wù)服務(wù)中心“聯(lián)合圖審室”，將原來分散在各個(gè)部門的串聯(lián)式圖審調(diào)整為各部門相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心進(jìn)行并聯(lián)式工作。原來需要三個(gè)月的圖審現(xiàn)在一般七個(gè)工作日即可完成。在此基礎(chǔ)上，該中心主持和參與制定了政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的26項(xiàng)省地方標(biāo)準(zhǔn)和6項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)，并被評(píng)為國家級(jí)服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范單位?？梢哉f，行政層次的扁平化有助于條塊關(guān)系理順，縣域權(quán)力的自主性大大增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了管理鏈條的縮短，切實(shí)增強(qiáng)了縣域政府統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，熨平了“漏斗效應(yīng)”。

（三） 放權(quán)：擴(kuò)大縣級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限

在“省直管縣”改革的推進(jìn)中，為了給縣一級(jí)增能賦權(quán)，省與市采取了協(xié)同共治的方式，共同統(tǒng)籌下沉至縣的權(quán)限。除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原由設(shè)區(qū)的市審批或管理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)以及須經(jīng)設(shè)區(qū)的市審核、報(bào)省審批的，現(xiàn)改為由試點(diǎn)縣直接報(bào)省審批，以增強(qiáng)縣域運(yùn)作的自主性。在安徽省的實(shí)踐中，共計(jì)獲得省一級(jí)下放事權(quán)867項(xiàng)、市一級(jí)職責(zé)權(quán)限劃轉(zhuǎn)1167項(xiàng)。①通過這種將省、市權(quán)限的配合下放，縣域自主運(yùn)作權(quán)限大大加強(qiáng)，形成了擴(kuò)權(quán)效應(yīng)，大大擴(kuò)展了縣域的行政運(yùn)作空間，解決了縣級(jí)政權(quán)因缺少行政資源而出現(xiàn)的“主導(dǎo)乏力”問題。

三、 熨平“漏斗效應(yīng)”：縣域社會(huì)治理的聚力賦能

事權(quán)與財(cái)權(quán)兩個(gè)體系是社會(huì)治理的基礎(chǔ)?？h級(jí)財(cái)政與行政監(jiān)管的缺位、錯(cuò)位與虛化，使縣級(jí)公共服務(wù)職能弱化。地方財(cái)政機(jī)構(gòu)的后續(xù)改革、行政區(qū)劃調(diào)整以及規(guī)范省以下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付都較為迫切。

（一） 財(cái)政賦權(quán)：民生財(cái)政的資源傾斜

在監(jiān)督方式方面，“省直管縣”規(guī)范了省級(jí)部門監(jiān)督縣級(jí)財(cái)政收支，由改革之前的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑氨O(jiān)督與事中監(jiān)督，強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督的約束力。在預(yù)算方面，縣一級(jí)統(tǒng)一按照省級(jí)財(cái)政部門有關(guān)要求，自主編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算，建立省與縣之間的財(cái)政資金直接往來關(guān)系，省級(jí)財(cái)政直接明確各縣的資金留解比例，各縣金庫按規(guī)定直接向省級(jí)金庫報(bào)解財(cái)政庫款。在決算方面，各類結(jié)算一律由省級(jí)財(cái)政與各縣財(cái)政直接辦理，各縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金等直接向省級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)轉(zhuǎn)貸及承諾償還，未能按照規(guī)定償還的由省財(cái)政直接對(duì)縣財(cái)政進(jìn)行扣款，促進(jìn)了整個(gè)財(cái)政體制的規(guī)范與完善。②改革期間，試點(diǎn)縣地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長8.7%。③

作為投資軟環(huán)境的重要因素，行政扁平化有著簡化行政流程、節(jié)約企業(yè)成本以及提高直管地位的優(yōu)勢(shì)，吸引著招商引資的項(xiàng)目、企業(yè)的進(jìn)駐。在試點(diǎn)中，試點(diǎn)縣簡化了企業(yè)進(jìn)駐的審批流程，率先在全省實(shí)施“先照后證”試點(diǎn)改革。在縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)開展“先照后證”審批制度改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，該縣積極探索“證照合一”改革，整合餐飲服務(wù)經(jīng)營、餐飲公共衛(wèi)生、食品流通等三類許可證及五種類型營業(yè)執(zhí)照，改“串聯(lián)審批”為“并聯(lián)審批”，實(shí)現(xiàn)一次申請(qǐng)、一次審批、一張證照。改革后申請(qǐng)表格由原來的83頁簡化為14頁，進(jìn)一步提升了注冊(cè)登記審批效能。通過不斷創(chuàng)新招商引資體制機(jī)制、完善招商引資組織體系，試點(diǎn)縣在改革中組建了五個(gè)產(chǎn)業(yè)招商組，設(shè)立招商考核、幫辦督促、項(xiàng)目服務(wù)三個(gè)中心，完善開發(fā)區(qū)平臺(tái)招商、縣招商局專業(yè)招商、縣直部門全民招商三個(gè)平臺(tái)，在項(xiàng)目個(gè)數(shù)、資金總數(shù)額上都實(shí)現(xiàn)了突破。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自試點(diǎn)以來，試點(diǎn)縣爭(zhēng)取到全國土地利用總體規(guī)劃評(píng)估修改試點(diǎn)、工礦廢棄地試點(diǎn)、全省農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)、全省服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)、全省新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)等省級(jí)以上試點(diǎn)30多個(gè)。

（二） 行政松綁：事權(quán)下放的服務(wù)效能

我國社會(huì)治理體系是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下由政府組織主導(dǎo)并吸納社會(huì)組織等多方面治理主體參與社會(huì)公共事務(wù)的治理活動(dòng)，這是政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同塑造和推進(jìn)的過程。①在財(cái)力增加、財(cái)政體制日益規(guī)范的基礎(chǔ)上，試點(diǎn)縣政府增加了對(duì)公共服務(wù)的提供，重點(diǎn)支出保障有力，繼續(xù)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，利于縣域政府的職能轉(zhuǎn)型。2015年，在教育、科技、社保、衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、住房保障、交通等方面的重點(diǎn)支出增加了43848萬元，占全縣支出增量的72.9%。全縣民生支出33.8億元，增長了17.8%，占財(cái)政支出增量的80.7%，發(fā)展成果更多惠及廣大群眾。33項(xiàng)民生工程全年投入9.73億元，比上年增長了16.5%。其中省級(jí)以上財(cái)政收入5.38億元，比上年增長了14%;縣級(jí)財(cái)政投入1.41億元，比上年增長了23%，其他（含個(gè)人、社會(huì)及整合資金）投入2.95億元，比上年增長了18%。試點(diǎn)縣在社會(huì)事業(yè)方面投入1.4億元，用于改善義務(wù)教育、職業(yè)教育和學(xué)前教育的辦學(xué)條件，促進(jìn)教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。②

通過擴(kuò)大公共服務(wù)平臺(tái)，試點(diǎn)縣也加強(qiáng)了社會(huì)治理的資源運(yùn)作能力。自“省直管縣”改革試點(diǎn)后，試點(diǎn)縣出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展社會(huì)組織的意見》《試點(diǎn)縣社會(huì)組織管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《試點(diǎn)縣社會(huì)組織評(píng)先選優(yōu)工作實(shí)施辦法（試行）》《試點(diǎn)縣社區(qū)社會(huì)組織備案管理辦法（試行）》等文件，不斷培育和發(fā)展社會(huì)組織，大力推進(jìn)政府購買服務(wù)，著力培育一批社會(huì)組織，形成政府與社會(huì)共同承擔(dān)起為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的格局，改變了單純依靠正式制度和權(quán)威的治理秩序?！拔覀兛h社團(tuán)、民辦非企業(yè)包括幼兒園有多家、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)2家。我們有專門的社會(huì)工作者、義工聯(lián)合會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)，主要集中在養(yǎng)老、助殘、濟(jì)困幾個(gè)方面。2015年，民政部門搞了第一屆公益組織項(xiàng)目，主要著眼于對(duì)社會(huì)組織開展培訓(xùn)，提升這些組織的能力，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行包裝，然后對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)審，激發(fā)社會(huì)組織的活力。2016年，全省社會(huì)組織有關(guān)政研會(huì)就是在我們這里開的?？梢哉f，省里的一些市在這個(gè)方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我們縣?！雹龠@種以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)、以政策創(chuàng)新為手段的改革舉措提高了縣域治理的綜合水平，直接惠及廣大的民眾。

四、 城鄉(xiāng)空間折疊：縣域推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的基層創(chuàng)新

縣域生成于特定的時(shí)空范圍，趨向于坐落在城鄉(xiāng)發(fā)展的交織點(diǎn)上。城鄉(xiāng)地理坐標(biāo)的過渡性區(qū)位以及二元敘事中的中介性位置決定了縣域既有別于城市、鄉(xiāng)村的治理體系，又滲透了城鄉(xiāng)兩種因素的治理樣態(tài)。通過強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，改革轉(zhuǎn)變了縣級(jí)政府職能，帶動(dòng)了周邊農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，并且推進(jìn)了城鄉(xiāng)融合。通過探索，該試點(diǎn)縣把部分行政管理職能和社會(huì)管理權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，行政執(zhí)法的重心開始下移。圍繞推行政務(wù)公開和健全服務(wù)制度，完善政務(wù)服務(wù)平臺(tái);圍繞創(chuàng)新為民服務(wù)全程代理的內(nèi)容和方式，拓展公共服務(wù)平臺(tái);圍繞改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位管理運(yùn)作模式，打造公益服務(wù)平臺(tái)，著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的能力。“當(dāng)前，我們縣對(duì)鄉(xiāng)村大力扶持，做得最為突出的是美好鄉(xiāng)村建設(shè)方面。我們出臺(tái)了加快美好鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意見，深化涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合管理，重點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生綜合整治。主要做法包括以下這些方面：加大了共建美好鄉(xiāng)村創(chuàng)新村的落實(shí)力度，完善建設(shè)美好鄉(xiāng)村工作考核辦法、美好鄉(xiāng)村星級(jí)管理考核辦法等制度，形成了比較完備的推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)制度體系。到目前為止，我們完成美好鄉(xiāng)村創(chuàng)建村項(xiàng)目12個(gè)、環(huán)線村莊整治規(guī)劃4個(gè)，建成污水處理設(shè)施34處、垃圾中轉(zhuǎn)站9個(gè)、垃圾焚燒爐18個(gè)，建成美好鄉(xiāng)村示范點(diǎn)25個(gè)，建立健全星級(jí)復(fù)評(píng)、垃圾清運(yùn)處理、‘四位一體’等美好鄉(xiāng)村建設(shè)長效機(jī)制，而且已全部通過規(guī)劃評(píng)審?！雹谶@一系列工作促進(jìn)了縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人居環(huán)境改善，加速了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

在改革實(shí)踐中，通過一系列的政策運(yùn)作與主體合作，縣域還有效地帶動(dòng)了城市資源、政策等輸入農(nóng)村，在縣級(jí)場(chǎng)域出現(xiàn)有效的“結(jié)構(gòu)交融”。在試點(diǎn)縣的實(shí)踐中，涉農(nóng)項(xiàng)目整合初顯成效。2014年，為了提高一事一議建設(shè)工程項(xiàng)目的規(guī)模和質(zhì)量，試點(diǎn)縣對(duì)普惠制項(xiàng)目的實(shí)施面不做統(tǒng)一要求，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃。同時(shí)，該縣明確了一事一議建設(shè)工程項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)：招投標(biāo)金額在50萬元（不含50萬元）以下的項(xiàng)目可在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)小額公共資源交易平臺(tái)統(tǒng)一實(shí)施招投標(biāo);50萬元以上（含50萬元）的項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)縣招投標(biāo)監(jiān)督管理局按照有關(guān)文件規(guī)定實(shí)行招投標(biāo)。③在改革期間，一共有整合涉農(nóng)項(xiàng)目54個(gè)、資金1.12億元投入美好鄉(xiāng)村建設(shè)，有效解決了資金不足問題，激發(fā)了創(chuàng)建活力。該縣通過完善落實(shí)考核獎(jiǎng)懲、結(jié)對(duì)共建、創(chuàng)星建管等工作機(jī)制，建立了城市、試點(diǎn)縣、鄉(xiāng)村三級(jí)共建機(jī)制。通過加快美好鄉(xiāng)村建設(shè)、開展“庭院美化、道路亮化、村莊綠化、環(huán)境潔化”創(chuàng)建工作，試點(diǎn)縣進(jìn)一步推進(jìn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境等一體化建設(shè)，推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。①

五、 人事結(jié)構(gòu)扁平：新型縣域治理的制度悖論

隨著改革開放的深入，縣域經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，組織結(jié)構(gòu)、治理資源、城鄉(xiāng)一體的扁平化都取得了明顯的制度績效。然而在實(shí)踐中，人事的扁平化引發(fā)了一系列新的矛盾，改革未能持續(xù)突破縣域治理的瓶頸，也未觸及體制機(jī)制的扁平化，從而無法推動(dòng)縣域治理的真正轉(zhuǎn)型。

（一） 編制安排與專業(yè)匹配欠缺

正如韋伯所認(rèn)為的，官僚隊(duì)伍規(guī)模適當(dāng)與否以及每個(gè)職位是否有特定的職責(zé)范圍直接影響組織結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行和良性發(fā)展。然而，隨著改革中省、市大量權(quán)限的下放，試點(diǎn)縣的編制卻沒有相應(yīng)擴(kuò)大，人、事、權(quán)不相匹配。在試點(diǎn)縣的改革實(shí)踐中，縣直部門都未大規(guī)模招錄補(bǔ)充公務(wù)員。②縣的人才引進(jìn)力度較小，在縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)中存在著許多退居二線卻仍占有編制的科級(jí)干部，使得許多優(yōu)秀的年輕專業(yè)人才流失，造成干部隊(duì)伍年齡老化、人才斷檔。2016年，試點(diǎn)縣共有公務(wù)員和管理工作人員2158人，其中35周歲以下的有419人，占19.4%;30周歲以下的有323人，占10.7%。③這些官員大部分的學(xué)歷為高中、大專水平，高層次人才缺乏。其中，研究員職稱僅有5人，研究生學(xué)歷的只有50人，且主要集中在文教類、農(nóng)林水專業(yè)，金融、規(guī)劃、經(jīng)營管理等類型的人才十分缺乏。改革中，縣域政府工作人員的工作量大大增加，然而基于編制的制約，地方人才嚴(yán)重緊缺，尤其在諸如小型水利工程管理體制、“兩證一書”填報(bào)的指導(dǎo)和培訓(xùn)、農(nóng)村電子商務(wù)等領(lǐng)域缺少專業(yè)性人才。④

（二） 政治依賴與改革預(yù)期折損

美國政治學(xué)家弗蘭克·約翰遜·古德諾（Frank Johnson Goodnow）認(rèn)為，政治體制的發(fā)展是由一個(gè)國家的歷史習(xí)慣決定的。在我國權(quán)威體制中，“上下級(jí)”等級(jí)觀念牢牢地滲透到科層的每個(gè)維度。我國社會(huì)實(shí)態(tài)之上的孝悌綱目是由以上下秩序?yàn)橐?guī)范的縱向軸線與以相互友愛為實(shí)質(zhì)的橫向軸線編制而成的。在疆域內(nèi)，通過同質(zhì)性的生活方式和文化的普及，實(shí)現(xiàn)了“率土之濱，萬里同風(fēng);國域之內(nèi)，萬民同俗”的政治想象。①在這種政治文化的浸潤下，“省直管縣”改革后，由于市一級(jí)長期對(duì)試點(diǎn)縣的領(lǐng)導(dǎo)，該縣所形成的對(duì)市一級(jí)政府的業(yè)務(wù)聯(lián)系與依賴，難以在短期內(nèi)有較大轉(zhuǎn)變。試點(diǎn)縣遵循著以順從為要義、以行政等級(jí)為準(zhǔn)則的運(yùn)作路徑，仍然對(duì)市級(jí)政府有著行為依賴，成為制約市縣平等的因素?；跈?quán)威主義與基層變通的行為依賴，市縣之間的關(guān)系模式并沒有徹底變化，科層組織的代理成本和激勵(lì)問題凸顯。

（三） 晉升空間與官員動(dòng)力不足

扁平化改革取向存在相對(duì)發(fā)散的特征。扁平化意味著對(duì)基層人員的更大授權(quán)，能夠在組織重心下移的背景下，實(shí)現(xiàn)信息收集、需求評(píng)估、決策和執(zhí)行。同時(shí)，在執(zhí)行過程中，它也意味著橫向的服務(wù)與協(xié)調(diào)單位被大量創(chuàng)造，愈發(fā)開放性的資源獲取途徑，需要開放、競(jìng)爭(zhēng)的評(píng)估與激勵(lì)環(huán)境。②然而，當(dāng)大量資源下沉后，一旦沒有與之匹配的專業(yè)技術(shù)、晉升平臺(tái)與制度環(huán)境，改革初衷就難以彰顯。在安徽省的實(shí)踐中，“省直管縣”的人事權(quán)限并未進(jìn)一步做規(guī)劃，試點(diǎn)地區(qū)規(guī)范、明晰的工作交流和晉升渠道尚未打通，試點(diǎn)縣（市）與原屬地級(jí)市的干部交流停止，未形成“編隨事走、人隨編走”，影響了縣級(jí)政府官員的工作積極性。改革后期，省級(jí)政府將人事權(quán)限重新劃歸到地市一級(jí)，縣級(jí)干部的出路愈發(fā)受阻，進(jìn)一步打擊了干部的積極性。在這個(gè)背景下，事權(quán)下放與縣級(jí)能力無法磨合，縣級(jí)官員對(duì)人事配套產(chǎn)生失望，改革下移的種種指標(biāo)產(chǎn)生更高要求，兩者形成極大的落差，導(dǎo)致了部門下沉的事權(quán)被懸置，呈現(xiàn)出“人浮于事”的圖景，這既背離了韋伯的“理性科層”，也阻滯了改革的有效運(yùn)作，更不利于縣域自身的發(fā)展。

六、 結(jié)論與討論：行政區(qū)劃扁平制何去何從？

作為國家的基本構(gòu)成單元，縣是國家治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。首先，扁平化的組織再造與科層結(jié)構(gòu)是新型縣域治理創(chuàng)新的有益探索。在制度設(shè)計(jì)上，通過事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一、權(quán)力與責(zé)任相匹配、溝通與協(xié)調(diào)相結(jié)合，展現(xiàn)了新型縣級(jí)政府治理機(jī)制。通過重塑縣級(jí)政府職能，“省直管縣”下的縣域社會(huì)治理績效有了較大提升。其次，行政松綁與財(cái)政賦權(quán)是縣域未來發(fā)展的可能路徑?！笆≈惫芸h”的一個(gè)重要舉措就是由省、地級(jí)市兩級(jí)政府向縣級(jí)政府下沉權(quán)限，通過劃分各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)、界定各級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，熨平“漏斗效應(yīng)”，優(yōu)化縣域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，創(chuàng)造服務(wù)型政府的體制環(huán)境和政務(wù)關(guān)系。

然而，由于沒有與改革相匹配的專業(yè)技術(shù)、晉升平臺(tái)和制度環(huán)境，因而人事扁平化的運(yùn)作并未突破既定的改革設(shè)計(jì)。鑒于這種情況，在“省直管縣”改革中，考慮到管轄范圍和對(duì)象的改變，地級(jí)市政府應(yīng)進(jìn)一步“向上對(duì)省”和“向下對(duì)縣”進(jìn)行人事權(quán)力轉(zhuǎn)接;縣級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步理清政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，積極探索智慧政府的行政流程扁平化，減少地方政府的公共事務(wù)量，減輕政府的管理壓力;省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)管，建立制度化的省縣各部門對(duì)接工作模式，合理設(shè)計(jì)工作流程，促進(jìn)服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變。

黨的十九大報(bào)告明確提出，深化省以下黨政機(jī)關(guān)合署辦公。這從側(cè)面反映了在后“省直管縣”時(shí)代會(huì)有更多扁平化的制度探索，也是治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。超越“省直管縣”的制度遺產(chǎn)需要以開放的心態(tài)對(duì)扁平化改革不斷調(diào)適。在治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，科層制和扁平化始終會(huì)是長期并存的改革趨勢(shì)。首先，對(duì)于發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家，科層制的發(fā)展成熟仍是一個(gè)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過渡的基本要求;即使在發(fā)達(dá)國家，科層制也沒有完全喪失其生命力。①其次，扁平化作為行政區(qū)劃的重大創(chuàng)新，可以依照各省的現(xiàn)實(shí)形成相應(yīng)的組織模式，并基于不同地域的基礎(chǔ)環(huán)境，通過必要的政策傾斜，匹配更多的人才資源。如何以現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)對(duì)制度進(jìn)行取舍，突破人事扁平化的瓶頸，最終實(shí)現(xiàn)基層善治，還有待于做更深入的研究。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）