張家口市空心村治理實踐和路徑探究

何紅桃，牛田新

(張家口職業(yè)技術(shù)學(xué)院 土木工程系，河北 張家口 075051)

近年來，我國城市化建設(shè)不斷推進，農(nóng)村村域規(guī)劃卻相對滯后，大量人口由農(nóng)村涌入城市，土地、人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等要素在內(nèi)的鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)功能逐步退化，由此造成的土地空心化、人口空心化、管理空心化、經(jīng)濟空心化、文化空心化等問題嚴重制約我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民高質(zhì)量發(fā)展。張家口作為一個由工業(yè)化初、中期直接過渡到現(xiàn)代化的地區(qū)，這一問題更加突出，不僅浪費了國家有限的土地資源，還造成了基層治理能力弱化、社會治安散亂、家庭功能虛化等一系列重大社會問題。特別是伴隨著2022年北京冬奧會的臨近，作為雪上項目主賽區(qū)的張家口更是承擔著向世界展示全面小康、美麗中國形象的重要任務(wù)，高質(zhì)量推進空心村治理工作迫在眉睫。

一、空心村基本內(nèi)涵及相關(guān)理論

(一)空心村基本內(nèi)涵

對于空心村的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界沒有統(tǒng)一的解釋。總體來講，其基本內(nèi)涵可以從地理屬性和社會屬性兩方面去分析，按地理屬性分析，隨著時間推移農(nóng)村住房在不斷建設(shè)當中，往往是建新房而不拆舊房，導(dǎo)致村莊內(nèi)部出現(xiàn)大量廢棄舊房和閑置宅基地，這種“外擴內(nèi)空”的農(nóng)村現(xiàn)象稱之為空心村；從社會角度分析，空心村問題還出現(xiàn)了領(lǐng)域發(fā)散[1]172，主要集中表現(xiàn)為土地利用規(guī)劃不合理導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展緩慢、勞動力流失、良田大面積閑置、宅基地人走屋空等物質(zhì)空心化、精神空心化現(xiàn)象加劇[2]。

(二)空心村相關(guān)理論研究

在國家現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，空心村已成為不可避免的現(xiàn)象，它是轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村“生態(tài)失衡”的主要表現(xiàn)[3]，是許多國家現(xiàn)代化進程中面臨的共同問題?？v觀相關(guān)學(xué)界研究，存在鄉(xiāng)村衰退論和階段常態(tài)論兩種截然不同的主流論調(diào)，而當前階段兩種理論的交點正表現(xiàn)為空心村現(xiàn)象，即為我國當前所處的階段。

鄉(xiāng)村衰退論以村落終結(jié)和村莊消亡作為最終結(jié)果，認為農(nóng)村經(jīng)濟退行及農(nóng)村社會整體衰退將成為鄉(xiāng)村發(fā)展過程中不可避免的趨勢[4]。階段常態(tài)論認為出現(xiàn)空心村現(xiàn)象的根本原因是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期發(fā)展的結(jié)構(gòu)性癥結(jié)，它是國家現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進程中不可避免的一種新常態(tài)[5]，具有一定的特殊性和階段性，會隨著現(xiàn)代化程度的不斷提高，通過政策的有效介入得以過渡，破局重建。本文認為階段常態(tài)論更具科學(xué)性，將以階段常態(tài)論作為理論依據(jù)進行相關(guān)研究討論。

二、張家口市空心村基本情況及成因分析

(一)張家口市空心村基本情況

2018年4月份以來，張家口市委、市政府組織各縣區(qū)在全市范圍內(nèi)開展了5輪大規(guī)模的空心村情況調(diào)查摸底，對全市“空心村”的村、戶、人、房、地等相關(guān)數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計和核實，摸清了全市空心村現(xiàn)狀。張家口市宅基地空置率50 %以上的空心村924個，占全省空心村總數(shù)1073的86 %，占全市行政村總數(shù)4174的22 %，涉及16個縣區(qū)(除橋東區(qū)、經(jīng)開區(qū)、塞北管理區(qū))，轄自然村2217個，列入空心村治理的自然村1688個，具體數(shù)據(jù)見表1。

表1 張家口市空心村現(xiàn)狀數(shù)據(jù)統(tǒng)計

上表數(shù)據(jù)顯示，張家口市列入空心村治理的戶籍人口總數(shù)51.87萬人，常住人口總數(shù)14.08萬人，人口空心化總比例約為72.86 %。按年齡分析，61歲以上人口空心化比例最低，60歲以下各年齡段人口空心化比例相差不大，均高達82 %以上，可見人口空心化問題主要集中在60歲以下人群；按性別分析，男性、女性人口空心化比例相差很小，可見人口空心化與性別因素基本無關(guān)；按勞動能力分析，有勞動能力人口空心化比例高達81.28 %，而無勞動能力人口空心化比例相對較低，為61.24 %，可見有勞動能力人群是人口空心化的主力軍。

(二)張家口市空心村成因分析

空心村實質(zhì)是新舊體制轉(zhuǎn)換中，由于制度不夠健全所引發(fā)矛盾的集中體現(xiàn)，其形成是外源壓迫及內(nèi)核驅(qū)動共同作用的結(jié)果[1]172-173。結(jié)合現(xiàn)有理論研究和調(diào)研結(jié)果分析，張家口市空心村成因可歸納為以下幾點。

1.務(wù)農(nóng)收入低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足是根本

從張家口目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來看，土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)不夠大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平較低，仍以生產(chǎn)初級產(chǎn)品為主，深加工和精加工發(fā)展不足，產(chǎn)品品牌化水平低，處于價值鏈的底端，因此農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對當?shù)剞r(nóng)民收入帶動性不強，未來很長一段時期多數(shù)農(nóng)民還難以脫離對土地的依附，農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入較低。同時，相對于進城務(wù)工長期穩(wěn)定的收入，留鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)收入具有季節(jié)性和不確定性，所以為保證家庭生活質(zhì)量，多數(shù)主要勞動力選擇外出務(wù)工。

2.追求優(yōu)質(zhì)資源，農(nóng)村公共服務(wù)滯后是催化劑

在城鎮(zhèn)化過程中，教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源進一步向城市集中，農(nóng)村公共服務(wù)相對滯后，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距進一步凸顯。隨著農(nóng)村群眾生活水平逐步提高，對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求日益增長。部分群眾為追求子女更好的教育，特別是中小學(xué)適齡兒童的父母，甚至攜帶老人一起非主動性離鄉(xiāng)進城，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口大量外流。

3.毗鄰首都，城鄉(xiāng)收入差距大是外源

由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相對滯后，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收益比重顯著下降，導(dǎo)致城市收入和農(nóng)村收入的比較利益差距逐漸加大，城鄉(xiāng)發(fā)展兩極分化問題突出，驅(qū)使大量農(nóng)民尤其是中青年農(nóng)民離開農(nóng)村涌向城市。張家口市毗鄰首都北京，北京市發(fā)展用工需求量很大，根據(jù)北京市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，北京近幾年農(nóng)民工用量約為70萬人，而張家口至北京交通便利、成本低，因此農(nóng)村勞動力外流現(xiàn)象尤為嚴重。

4.住房建新不拆舊，農(nóng)村土地制度不完善是助因

我國農(nóng)村現(xiàn)行的土地權(quán)形式是農(nóng)村無償使用宅基地制度和農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，隨著時代發(fā)展，人民生活水平的不斷提升，農(nóng)民更加傾向于侵占外部土地建設(shè)新房，在農(nóng)村無償使用宅基地制度的前提下，由于土地管理制度不夠完善，舊宅退出還缺乏完善的體系，從而造成農(nóng)村“外延內(nèi)空”。

5.追逐城市繁華，農(nóng)民群體觀念轉(zhuǎn)變是內(nèi)源

隨著新媒體時代到來，信息高速擴散，城市的繁華生活清晰地展現(xiàn)在農(nóng)民面前。農(nóng)民，特別是廣大青年更容易受到其吸引，渴望進入城市獲得更多的價值與認可，早期外出務(wù)工、學(xué)習的同村人的經(jīng)驗進一步加深了這一感受，“人往外處走，擺脫莊稼地”成為了多數(shù)農(nóng)村青年對未來的向往與追求[4]，異地求學(xué)、外出務(wù)工、移居城市現(xiàn)象更為凸顯，甚至新型的婚戀觀也逼迫著農(nóng)村青年進城買房，導(dǎo)致農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益加劇。

三、張家口市空心村治理有待突破的重點

近年來，張家口把空心村治理作為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重中之重，采取易地新建、聯(lián)村并建、整治提升等模式推進治理，取得階段性成效。但仍有一些瓶頸制約需要解決。

(一)集中安置項目配套不夠完善

張家口空心村治理共實施130個集中安置項目，后續(xù)配套設(shè)施、基礎(chǔ)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)設(shè)置等跟進仍有待完善。特別是需要大力發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)園區(qū)和公共服務(wù)，吸納鄉(xiāng)村人口就近就地就業(yè)，滿足教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)需求，解決留不住人的問題。

(二)土地指標交易需要突破

空心村治理中宅基地復(fù)墾可騰退出大量建設(shè)用地指標，交易途徑主要是“增減掛鉤”和“占補平衡”。但按現(xiàn)有政策，土地指標交易主要集中在市內(nèi)和省內(nèi)，騰退出的土地指標普遍存在“交易難”的問題，資源不能盡快轉(zhuǎn)化為資本。

(三)耕地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)、市場化經(jīng)營需要加快

空心村治理特別是人口集中安置后，農(nóng)民遠離承包地的問題普遍存在，需要對土地進行規(guī)模化流轉(zhuǎn)，通過引進市場主體，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化運作和經(jīng)營。

(四)產(chǎn)權(quán)和戶籍制度需要跟進完善

對集中安置后的農(nóng)民，一方面在安置房產(chǎn)權(quán)上需要加快按照“大產(chǎn)權(quán)”進行確權(quán)，并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書；另一方面在戶籍上要加快在安置地按社區(qū)居民落戶。

四、張家口深化空心村治理的路徑建議

當前，“三農(nóng)”工作重心已實現(xiàn)向鄉(xiāng)村振興的歷史性轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化成為重要課題。張家口要深化拓展空心村治理成效，加快農(nóng)業(yè)全面升級，農(nóng)村全面發(fā)展，農(nóng)民全面進步。

(一)科學(xué)合理制定規(guī)劃

近年來，國家先后出臺了一系列有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的一號文件，就鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作出戰(zhàn)略部署。張家口要在前期空心村治理《專項規(guī)劃》和《工作方案》的基礎(chǔ)上，結(jié)合編制國土空間規(guī)劃，進一步完善優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)劃定村莊、產(chǎn)業(yè)、人口布局。特別是要結(jié)合奧運遺產(chǎn)利用、建成“首都兩區(qū)”、加快建設(shè)京張體育文化旅游帶、可再生能源示范區(qū)建設(shè)，圍繞小區(qū)域整體開發(fā)編制專項規(guī)劃，打造鄉(xiāng)村發(fā)展增長極。

(二)盤活農(nóng)村土地資源

處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，是推行鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主線。要進一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立并逐步完善宅基地有償使用制度和宅基地退出補償機制，同時發(fā)揮縣鄉(xiāng)村綠扶公司和扶農(nóng)公司平臺作用，積極探索對空心村治理涉及村莊的耕地進行一級流轉(zhuǎn)，引進市場主體進行規(guī)?；?jīng)營，盤活農(nóng)村閑置宅基地，推動農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)、就地務(wù)工、入股分紅等多種途徑穩(wěn)定增收。

(三)提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益

圍繞 “四個農(nóng)業(yè)”，立足各地資源、區(qū)位優(yōu)勢，集中力量培育優(yōu)質(zhì)雜糧、優(yōu)質(zhì)葡萄、高端乳品等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)(基地)，打造高端精品農(nóng)產(chǎn)品，加快形成“一縣一業(yè)”“一縣一品”發(fā)展新格局。要持續(xù)優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推動家庭經(jīng)營與集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，構(gòu)建完善分工協(xié)作、集約高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，讓農(nóng)民固定在產(chǎn)業(yè)鏈上，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人。

(四)完善農(nóng)村公共服務(wù)

著眼提高鄉(xiāng)村承載力，聚焦農(nóng)民群眾關(guān)心的教育、醫(yī)療等問題，大力推動基本公共服務(wù)均等化。優(yōu)化義務(wù)教育學(xué)校布局，實施標準化學(xué)校建設(shè)和農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件提升工程，加強城鄉(xiāng)之間、校際之間交流合作，解決好區(qū)域師資力量不均衡問題，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心標準化建設(shè)，推動城市二級以上醫(yī)療機構(gòu)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)組建緊密型城市醫(yī)聯(lián)體，縣區(qū)醫(yī)院聯(lián)合基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)組建緊密型醫(yī)共體。

(五)優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境

落實好《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案(2021-2025年)》，聚焦美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，重點實施農(nóng)村廁所改造提升、生活垃圾治理、生活污水治理等工程，為全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力支撐，進一步提高鄉(xiāng)村吸引力。大力培育“鄉(xiāng)賢文化”，制定完善村民公約，引導(dǎo)村民依法解決矛盾問題，培育文明家風鄉(xiāng)風社風，增強農(nóng)民群眾身份認同和情感歸屬。