金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的監(jiān)管時(shí)限要求

李錦涵

問題的提出

某商業(yè)銀行在評(píng)定客戶洗錢風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的新內(nèi)部控制制度生效后，未立即重新評(píng)定存量客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，導(dǎo)致未按新內(nèi)部控制制度要求調(diào)高部分存量客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)（非最高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)客戶），且截至中國人民銀行執(zhí)法檢查時(shí)，該情況仍然存在。該銀行的行為是否違反反洗錢義務(wù)履行時(shí)限的監(jiān)管強(qiáng)制性規(guī)定，是否構(gòu)成未按照規(guī)定履行客戶身份識(shí)別義務(wù)中的“未按規(guī)定開展客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分、調(diào)整和審核工作”、適用《中華人民共和國反洗錢法》第三十二條第一款第一項(xiàng)處罰的違法行為？對(duì)該銀行的上述行為，依據(jù)現(xiàn)行有效的規(guī)定，目前可以采取哪些處理措施？

金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的監(jiān)管規(guī)定概述

中國人民銀行反洗錢監(jiān)管的現(xiàn)行法規(guī)依據(jù)主要為“一法四規(guī)”，即《中華人民共和國反洗錢法》，以及《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》（中國人民銀行令〔2006〕第1號(hào)）、《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》（中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)令〔2007〕第2號(hào)）、《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》（中國人民銀行令〔2016〕第3號(hào)）、《金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)督管理辦法》（中國人民銀行令〔2021〕第3號(hào)）四部部門規(guī)章。《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》在《金融機(jī)構(gòu)客戶盡職調(diào)查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》（中國人民銀行、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)令〔2022〕第1號(hào)，簡稱“2022年1號(hào)令”）生效實(shí)施后將被廢止并被后者替代。依據(jù)上述法規(guī)，目前金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)主要在三個(gè)方面：客戶身份識(shí)別、客戶身份資料交易記錄保存、大額交易和可疑交易報(bào)告;《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》（簡稱“新反洗錢法草案”）還增加了第四個(gè)方面，即反洗錢特別預(yù)防措施，并將原客戶身份識(shí)別的表述更改為“客戶盡職調(diào)查”;2022年1號(hào)令施行后，“客戶身份識(shí)別”也變更為“客戶盡職調(diào)查”。

重大緊急情況下金融機(jī)構(gòu)須立即履行反洗錢義務(wù)

金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的時(shí)限， 最嚴(yán)格的“ 實(shí)時(shí)”“立即”，僅針對(duì)恐怖活動(dòng)、將涉嫌洗錢賬戶資金轉(zhuǎn)往境外等重大緊急情況，如《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》第十八條第一款、《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》第二十三條第一款、《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》第十八條第一款和第二款的規(guī)定;除上述現(xiàn)行規(guī)定外，新反洗錢法草案第三十八條還包括金融制裁、具有重大洗錢風(fēng)險(xiǎn)等必須立即采取特別預(yù)防措施的情況。

重大緊急情況外金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的時(shí)限相對(duì)寬松

一是非重大緊急情況的某些反洗錢義務(wù)，現(xiàn)行法規(guī)對(duì)金融機(jī)構(gòu)履行的時(shí)限做出“定量”的具體規(guī)定?？蛻羯矸葑R(shí)別義務(wù)方面，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)最高的客戶或賬戶須至少每半年進(jìn)行一次審核，如《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第十八條第二款規(guī)定（2022年1號(hào)令第二十七條第一款則將“每半年”的時(shí)限要求延長為“每年”）?？蛻羯矸葙Y料交易記錄保存義務(wù)方面，有至少保存5年的明確要求，如《中華人民共和國反洗錢法》第十九條第三款等規(guī)定。大額交易和可疑交易報(bào)告義務(wù)方面，提交大額交易報(bào)告、補(bǔ)正大額交易報(bào)告或可疑交易報(bào)告相關(guān)錯(cuò)誤，均須在5個(gè)工作日內(nèi)完成，如《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》第八條、第二十八條規(guī)定。

二是非重大緊急情況的其他反洗錢義務(wù)，現(xiàn)行法規(guī)對(duì)金融機(jī)構(gòu)履行的時(shí)限只提出“定性”要求，而不做“定量”的具體規(guī)定。除上述有具體時(shí)限要求的情況外，金融機(jī)構(gòu)履行客戶身份識(shí)別、大額交易和可疑交易報(bào)告中的其他義務(wù)的時(shí)限，現(xiàn)行法規(guī)中無具體的規(guī)定，而是使用“及時(shí)”“適時(shí)”“定期”“合理期限”的字樣。涉及“及時(shí)”的規(guī)定，如《中華人民共和國反洗錢法》第十九條第二款等;涉及“適時(shí)”的規(guī)定，如《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第十八條第一款（2022年1號(hào)令第二十七條第二款將在持續(xù)關(guān)注基礎(chǔ)上調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的時(shí)限要求由“適時(shí)”變更為“及時(shí)”）;涉及“定期”的規(guī)定，如《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第四條（對(duì)應(yīng)2022年1號(hào)令第五條第一款）等;涉及“合理期限”的規(guī)定，如《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第十九條第三款（對(duì)應(yīng)2022年1號(hào)令第二十八條第二款）。

對(duì)反洗錢監(jiān)管規(guī)定的修改和批復(fù)意圖淡化具體時(shí)限要求

一是對(duì)反洗錢監(jiān)管規(guī)定的修改刪除了原有的具體時(shí)限要求。如《中國人民銀行關(guān)于修改〈金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法〉的決定》（中國人民銀行令〔2018〕第2號(hào)），刪除了關(guān)于可疑交易報(bào)告義務(wù)時(shí)限“5個(gè)工作日”的具體要求。

二是中國人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)請(qǐng)示的批復(fù)中，也未對(duì)金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的時(shí)限做具體要求。如《中國人民銀行關(guān)于〈金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法〉相關(guān)問題的批復(fù)》（銀復(fù)〔2007〕28號(hào)）的第五點(diǎn)“關(guān)于客戶更新身份證件或身份證明文件的合理期限問題”中指出，“考慮到各個(gè)客戶在辦理新的有效身份證件或證明文件時(shí)所面臨的客觀情況各不相同，你行（交通銀行）在執(zhí)行《管理辦法》（指《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》）第十九條時(shí)，應(yīng)針對(duì)每個(gè)具體個(gè)案，合理確定某個(gè)客戶能夠及時(shí)更新有效身份證件或身份證明文件的期限，而不宜將客戶應(yīng)更新有效身份證件或證明文件的期限統(tǒng)一確定為證件或證明文件到期后的‘三個(gè)月’或其他固定的時(shí)限”。

金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的時(shí)限要求不明影響執(zhí)法檢查事實(shí)認(rèn)定

從現(xiàn)行法規(guī)的規(guī)定和修改意圖，以及中國人民銀行相關(guān)批復(fù)來看，金融機(jī)構(gòu)的客戶群體各有差別，金融機(jī)構(gòu)履行客戶身份識(shí)別、大額交易和可疑交易報(bào)告義務(wù)的能力和反應(yīng)速度也有所不同，故除重大緊急情況外，現(xiàn)行法規(guī)中對(duì)這兩項(xiàng)義務(wù)的履行時(shí)限傾向于不做強(qiáng)制性的具體規(guī)定，而是給予了金融機(jī)構(gòu)一定的自主管理空間。

但這給中國人民銀行反洗錢執(zhí)法檢查，尤其是行政處罰，帶來了法律問題，當(dāng)適用《中華人民共和國反洗錢法》第三十二條第一款第一項(xiàng)和第三項(xiàng)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定履行客戶身份識(shí)別義務(wù)、未按照規(guī)定報(bào)送可疑交易報(bào)告的行為進(jìn)行處罰時(shí)，因無具體的時(shí)限量化標(biāo)準(zhǔn)且涉及主觀判斷，如何認(rèn)定金融機(jī)構(gòu)沒有按照規(guī)定“及時(shí)”“適時(shí)”“定期”或在“合理期限”內(nèi)履行相關(guān)義務(wù)，存在許多爭議之處。中國人民銀行執(zhí)法部門有時(shí)會(huì)以金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度中的具體時(shí)限規(guī)定為依據(jù)來認(rèn)定，因現(xiàn)行法規(guī)并未就金融機(jī)構(gòu)違反反洗錢內(nèi)部控制制度的行為，規(guī)定中國人民銀行的監(jiān)管處罰權(quán)，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)常會(huì)以違反的只是該機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度而非監(jiān)管強(qiáng)制性規(guī)定為由申辯，這給執(zhí)法部門認(rèn)定違規(guī)事實(shí)和行政處罰帶來了法律風(fēng)險(xiǎn)。雖然《金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)督管理辦法》等文件提出了反洗錢“風(fēng)險(xiǎn)為本”的監(jiān)管原則，但金融機(jī)構(gòu)未立即執(zhí)行生效的新內(nèi)部控制制度、調(diào)高部分存量客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的行為是否違反“風(fēng)險(xiǎn)為本”的原則，尚缺乏明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即使金融機(jī)構(gòu)的該行為違反了“風(fēng)險(xiǎn)為本”的原則，現(xiàn)行法規(guī)也未明確規(guī)定對(duì)金融機(jī)構(gòu)的處罰。

就本文開頭提到的，商業(yè)銀行在新內(nèi)部控制制度生效后，未立即按新內(nèi)部控制制度要求調(diào)高部分存量客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的行為而言，因該情況不屬于金融機(jī)構(gòu)應(yīng)“立即”履行反洗錢義務(wù)的重大緊急情況，也不屬于法規(guī)明確規(guī)定的對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)最高的客戶或賬戶須至少每半年進(jìn)行一次審核的情形，中國人民銀行依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，尚不足以認(rèn)定該銀行的行為違反反洗錢義務(wù)履行時(shí)限的監(jiān)管強(qiáng)制性規(guī)定、構(gòu)成“未按規(guī)定開展客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分、調(diào)整和審核工作”、適用《中華人民共和國反洗錢法》第三十二條第一款第一項(xiàng)“未按照規(guī)定履行客戶身份識(shí)別義務(wù)”處罰的違法行為。

對(duì)當(dāng)前反洗錢執(zhí)法檢查的建議

值得一提的是，對(duì)于未有效執(zhí)行反洗錢內(nèi)部控制制度的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》（中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)令2019年第1號(hào)）第四十九條第二項(xiàng)規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定（涉及第二十一條、第三十七條、第四十六條），采取監(jiān)管措施或者對(duì)其進(jìn)行處罰。新反洗錢法草案第五十一條第二項(xiàng)，則對(duì)金融機(jī)構(gòu)未有效實(shí)施反洗錢內(nèi)部控制制度的行為，增加了中國人民銀行的監(jiān)管處罰權(quán)。在新反洗錢法草案通過并施行前，基于現(xiàn)行法規(guī)，對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)未有效執(zhí)行或?qū)嵤┓聪村X內(nèi)部控制制度中義務(wù)履行時(shí)限規(guī)定的行為，建議由銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行后續(xù)處理。