多主體供地改革中的風(fēng)險問題研究

魏詠馨　瞿忠瓊

摘要：基于單一主體供地向多主體供地轉(zhuǎn)變的視角，對改革過程中潛在的風(fēng)險問題進(jìn)行了歸納分析，識別出多主體供地潛在風(fēng)險主要來源于土地財政收入變化、土地供給量變化、集體土地利用政策變化、集體土地價值顯化、集體土地增值收益分配變化、土地政策制度沖突等方面，提出建立債務(wù)管理長效機(jī)制、統(tǒng)籌規(guī)劃土地供給、健全耕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制、拓寬公眾知情知政權(quán)等建議措施，以保障多主體供地改革的順利推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：土地供給;單一主體;多主體;風(fēng)險轉(zhuǎn)變

一、引言

長期以來，我國土地一級市場被政府所壟斷，即單一主體供地的土地市場格局，隨著社會的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的快速提高，土地的稀缺性越來越明顯，單一主體供地暴露出一系列的問題與風(fēng)險。如何化解建設(shè)用地供給與需求不匹配、城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率落差大等現(xiàn)實矛盾，成為新時代土地管理工作的重點內(nèi)容。2013年我國提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)一步深化，之后，農(nóng)村“三塊地”改革以及非房地產(chǎn)企業(yè)土地用作住宅用地辦法的出臺，意味著我國進(jìn)入了多主體供地時代。

多主體供地是在單一主體供地與社會發(fā)展不匹配的條件下產(chǎn)生的，即單一主體供地格局的進(jìn)一步發(fā)展與衍生，對當(dāng)前土地市場中的土地財政風(fēng)險、金融風(fēng)險等問題能夠起到良好的抑制作用。目前多主體土地供給已經(jīng)有了較長時間的實踐探索，積累了一定的試點經(jīng)驗。但是在取得成效的同時也應(yīng)注意，土地供給側(cè)改革運行穩(wěn)中有變、變中有憂，在推進(jìn)過程中需要及時發(fā)現(xiàn)和掌握潛在的新問題新隱患，提高防控能力，著力防范化解風(fēng)險。本文旨在結(jié)合多主體供地的相關(guān)實踐，分析當(dāng)前單一主體向多主體供地轉(zhuǎn)變過程中潛在風(fēng)險問題的變化情況，研究討論土地市場新形勢、新挑戰(zhàn)下潛在的風(fēng)險類型，為之后的風(fēng)險評價與風(fēng)險防范提供基礎(chǔ)與依據(jù)。

二、理論基礎(chǔ)

（一）多主體供地的概念

多主體供給，即供給主體不是單一的，而是多元化。當(dāng)前改革土地多主體供給的參與主體是以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織以及工、商業(yè)原土地權(quán)利人協(xié)同參與。所謂多主體供地是指打破當(dāng)前土地一級市場為政府所壟斷的局面，鼓勵企業(yè)、集體等土地權(quán)利主體在市場機(jī)制下參與到土地供給過程中，改變傳統(tǒng)的“政府征地—收歸國有—土地出讓”的單一供地模式，是推進(jìn)土地資源市場化配置的必由之路。

（二）風(fēng)險識別的科學(xué)原理

風(fēng)險識別應(yīng)遵循系統(tǒng)性、動態(tài)性、全面性的原則。本文將多主體供地的風(fēng)險定義為在未知風(fēng)險源的作用下，由于土地制度改革而對國家或政府、農(nóng)民集體及其他參與者所造成的損失和影響。多主體供地風(fēng)險識別即對未發(fā)生的、潛在的并客觀存在的各類風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)分析、識別與歸納，識別風(fēng)險的來源、風(fēng)險的產(chǎn)生機(jī)理與相互關(guān)系、總結(jié)概括風(fēng)險的特征及其可能造成的影響與后果，為進(jìn)一步評價風(fēng)險等級、開展風(fēng)險防范等奠定基礎(chǔ)與提供依據(jù)。

三、單一主體到多主體供地發(fā)展過程中的風(fēng)險轉(zhuǎn)變研究

（一）基于土地財政收入變化的風(fēng)險轉(zhuǎn)變

隨著供地主體由政府單一主體向多主體轉(zhuǎn)變，地方政府對土地財政的依賴受到抑制，風(fēng)險已由原來的土地財政依賴風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刎斦杖霚p少所引發(fā)的地方政府債務(wù)危機(jī)加劇的風(fēng)險。近年來，地方政府大力經(jīng)營土地，對土地財政的依賴程度越來越大，借助土地出讓金進(jìn)行高額的債務(wù)融資以及銀行貸款使地方政府透支了未來的土地出讓收益，地方債務(wù)與土地高度關(guān)聯(lián)。地方政府債務(wù)風(fēng)險主要是因為財政收入不能滿足財政支出而導(dǎo)致的，即收不抵支帶來危害的可能性，這種風(fēng)險具有不確定性。2017年財政部發(fā)布了相關(guān)文件，著力提高債務(wù)信息透明度，堵住違規(guī)舉債渠道;2018 年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，應(yīng)采取合理措施妥善解決地方政府出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險問題，防止引發(fā)更嚴(yán)重的風(fēng)險危機(jī)。但在政策規(guī)定約束下，有些地方仍然采用違規(guī)手段變相舉債，這種情況一方面說明地方政府的確有舉債融資的需求，另一方面表明地方政府債務(wù)風(fēng)險防范仍然面臨較大的壓力。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地實現(xiàn)權(quán)力對等，土地財政所賴以存在的制度基礎(chǔ)必然受到較大沖擊甚至瓦解，這極有可能會使政府的土地收入縮減，增加債務(wù)危機(jī)發(fā)生的可能性，如果不能有效防控，還可能會導(dǎo)致嚴(yán)重的金融風(fēng)險。另外，住宅用地出讓原來一直是政府獲得高額土地出讓金的主要途徑，允許非房地產(chǎn)企業(yè)原土地權(quán)利人在補(bǔ)繳土地出讓金后，可以自行開發(fā)、或出讓給其他開發(fā)商、或采取入股等方式在其土地上建設(shè)商品住房或租賃住房，集體土地也可不經(jīng)征收，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在集體土地上建設(shè)租賃住房，成為住房供應(yīng)方，住宅用地多主體供給的局面逐漸形成，這也會對地方政府土地財政收入減少產(chǎn)生較大影響。

（二）基于土地供給量變化的風(fēng)險轉(zhuǎn)變

隨著供地主體由政府單一主體向多主體轉(zhuǎn)變，供地渠道增多，相應(yīng)地土地供給量也會有所增加，房地產(chǎn)市場面臨的主要風(fēng)險可能會由原來的房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險向房地產(chǎn)過度開發(fā)和房價下降風(fēng)險轉(zhuǎn)變。在單一主體供地時期，地方政府經(jīng)營土地獲取財政收入最主要的途徑是通過“招拍掛”方式出讓住宅用地，近年來土地出讓金呈現(xiàn)指數(shù)型上漲趨勢，用地者拿地成本逐年增加，由此造成房地產(chǎn)價格居高不下;加之房地產(chǎn)自身的保值增值屬性促使更多人去投資炒房，進(jìn)一步推高了房價，“房地產(chǎn)熱”無法被抑制，反而發(fā)展態(tài)勢更加猛烈，引發(fā)嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險。

隨著多主體供地格局的發(fā)展，住宅用地供給市場發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。政府不再作為居住用地的唯一供給者，土地供給渠道擴(kuò)大、供給主體增加，非房地產(chǎn)企業(yè)原土地權(quán)利人在補(bǔ)繳土地出讓金后，采取自行開發(fā)、或出讓給其他開發(fā)商等方式在其土地上建設(shè)商品住房或租賃住房，以往存量建設(shè)用地需要經(jīng)過政府收回環(huán)節(jié)和出讓程序才能成為新增住宅用地的規(guī)定限制被改變，更多存量建設(shè)用地被盤活用作住宅用地，這種變化有助于緩解之前開發(fā)商間激烈的土地出讓競爭，在一定程度上調(diào)控用地成本，間接平抑房價。同時，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立，農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市交易，入市地塊根據(jù)用途可以劃分為工礦倉儲、商服旅游、商品住宅三大類型，雖然試點要求里沒有規(guī)定入市土地可以用作商品住宅開發(fā)，但是也并未列入禁止性條款，因此集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用于商品住宅具有其合理性基礎(chǔ)。由此推知，伴隨改革的不斷推進(jìn)，市場上用于房地產(chǎn)開發(fā)方向的土地供應(yīng)量可能會相應(yīng)增加，按照供求關(guān)系規(guī)律，供應(yīng)量增加將對房價產(chǎn)生向下的壓力。

（三）基于集體土地用地政策變化的風(fēng)險轉(zhuǎn)變

自1998年《土地管理法》實施以來，集體建設(shè)用地的用途被明確限制，除了國家征收土地外，農(nóng)村土地不能進(jìn)入市場，城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元分割明顯，造成了集體土地的閑置，阻礙了土地要素流動。2017年8月，《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》出臺，集體土地使用政策發(fā)生變化，農(nóng)村土地市場逐漸被打開。在這次集體建設(shè)用地建造租賃住房的改革過程中，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成為集體租賃房的主要供給者，可以采取獨立建設(shè)運營的方式進(jìn)行集體租賃房建設(shè)，但這種情況對集體經(jīng)濟(jì)組織的資金實力要求比較高;也可以通過聯(lián)營、入股等方式與開發(fā)商合作建設(shè)、運營;此外，集體經(jīng)濟(jì)組織也能夠出讓建設(shè)用地，由受讓人建設(shè)、運營，這是市場介入最深的一種情況，目前只有北京、上海、佛山敢于嘗試。與改革之前相比較，集體租賃住房建設(shè)相關(guān)的資金問題、運營問題、管理問題等都是新出現(xiàn)的，也許問題所帶來的潛在風(fēng)險或大或小，但都需引起關(guān)注。2019年8月新《土地管理法》審議通過，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易有了切實可行的法律保障。集體經(jīng)濟(jì)組織作為主要的交易“代理人”，承擔(dān)的責(zé)任重大，如何保證交易順利以及協(xié)調(diào)與用地者之間的關(guān)系、交易后土地用途管制等問題都可能引發(fā)相關(guān)的風(fēng)險。

（四）基于集體土地價值顯化的風(fēng)險轉(zhuǎn)變

單一主體供地時期，居高不下的房價及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快促使地方政府大量征收農(nóng)民集體土地以滿足發(fā)展的需求，低征高賣土地征收模式導(dǎo)致農(nóng)民利益受損嚴(yán)重，失地農(nóng)民生產(chǎn)生活無法得到保障。隨著供地主體由政府單一主體向多主體轉(zhuǎn)變，宅基地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等使得集體土地價值不斷顯化，與農(nóng)民切身利益相關(guān)的居住及生產(chǎn)保障問題也逐漸被重視起來。宅基地是農(nóng)民基本的居住場所，法律應(yīng)當(dāng)保證農(nóng)民居者有其屋，由于農(nóng)民自身的信息不對稱、談判能力有限等原因使其通過轉(zhuǎn)賣宅基地獲得的收益實在有限，在相關(guān)社會保障體系建立健全之前，允許宅基地直接入市，邏輯上是賦予了農(nóng)民土地資產(chǎn)的自由處分權(quán)，實際上可能使其基本的居住生活保障受到影響。增量集體建設(shè)用地入市可能導(dǎo)致農(nóng)民失去生產(chǎn)保障，即耕地流失風(fēng)險。在土地資源總體平衡的背景下，任何一塊集體建設(shè)用地的增加必須以相同面積的農(nóng)用地減少為代價，因此集體建設(shè)用地的增加就是農(nóng)用地減少的一個過程。長期以來，我國市場對建設(shè)用地保持著旺盛的需求，將土地用于非農(nóng)建設(shè)所能產(chǎn)生的效益比耕地要大得多。人們從理性的角度出發(fā)，當(dāng)然更希望資源流向效益最高的用途。在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的大背景下，集體土地所有者及使用者很容易對土地利用所帶來的效益進(jìn)行重新平衡，出于利益最大化的考慮，很有可能將農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)化，從而進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。

（五）基于集體土地利益分配變化的風(fēng)險轉(zhuǎn)變

從邏輯上講，農(nóng)民通過集體建設(shè)用地入市獲得的土地收益應(yīng)該遠(yuǎn)大于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但是，在現(xiàn)實中，各參與主體都有自己的利益訴求，即存在各利益相關(guān)體之間的競爭與博弈，而土地增值收益分配的過程實質(zhì)上是各利益相關(guān)主體博弈的過程。在土地征收模式下，地方政府能夠通過“低征高賣”的方式獲得巨大的“剪刀差”收益，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市打破了原有現(xiàn)狀，征地范圍被縮小，地方政府獲得的土地收益也因此減少，但其肩負(fù)著推動城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，這些都需要投入大量的資金，從而地方政府有維持財政收支平衡的需求，期望參與入市土地增值收益分配;同時，用地者也是追求利益最大化的。對集體經(jīng)濟(jì)組織來說，既是入市改革的實施主體，也是土地增值收益的主要分配者，同時作為集體土地經(jīng)營管理者，其還有發(fā)揮集體土地經(jīng)濟(jì)功能、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的訴求。相對之下，農(nóng)民由于各種自身的和外在條件的原因，處于明顯的信息劣勢地位，由于信息不對稱，土地交易各個環(huán)節(jié)的公平性將受到嚴(yán)重的考驗，農(nóng)民利益有可能得不到保障。目前，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益如何進(jìn)行分配還未形成完善系統(tǒng)地規(guī)范，部分地方的規(guī)范性文件所確定的收益分配方案也確實不利于農(nóng)民的合法權(quán)益，大部分的土地增值收益被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體用于發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民分配到的土地收益仍然有限。

（六）基于土地政策制度變化的風(fēng)險轉(zhuǎn)變

土地市場運行過程中法律政策風(fēng)險一直存在，但每個時期的風(fēng)險發(fā)生條件以及風(fēng)險內(nèi)容不盡相同。單一主體供地時期，城市土地市場交易體系、交易規(guī)則、監(jiān)管制度等已經(jīng)建立健全，市場上存在的風(fēng)險多為未受法律制度保護(hù)的農(nóng)村土地交易，即農(nóng)村土地隱性市場。隨著供地主體由單一向多主體轉(zhuǎn)變，“灰色”農(nóng)村土地隱性市場逐步合法化，但在市場完善過程中，相關(guān)法律、政策、制度規(guī)定的銜接性與完善性不一致，當(dāng)前風(fēng)險主要集中于新舊制度沖突以及政策、法律法規(guī)相抵觸等方面。2019年8月《土地管理法》修正案正式通過，明確規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地可入市交易，然而，該修正案卻未對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍、主體、期限、收益分配等四個方面作明確規(guī)定。當(dāng)前試點地區(qū)大多是依照地方政府發(fā)布的政策性文件進(jìn)行相關(guān)交易和利益分配，其中部分條款與可能與新法存在矛盾，會導(dǎo)致潛在的法律風(fēng)險。

此外，隨著農(nóng)村土地市場的建立，相應(yīng)的農(nóng)村土地金融市場以及集體土地的抵押融資流程等都需要建立完善，以及集體土地使用權(quán)到期后用地主體的權(quán)益保護(hù)問題也需要加以規(guī)定，這關(guān)乎農(nóng)地入市后能否真正地起到促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的作用。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

本文立足于單一主體供地向多主體供地轉(zhuǎn)變的視角，對改革過程中潛在的風(fēng)險問題進(jìn)行了歸納分析，識別出多主體供地潛在風(fēng)險主要來源于土地財政收入變化、土地供給量變化、集體土地利用政策變化、集體土地價值顯化、集體土地增值收益分配變化、土地政策制度沖突等方面，具體包括地方政府債務(wù)危機(jī)加劇風(fēng)險、房地產(chǎn)過度開發(fā)和房價下降風(fēng)險、土地用途管制風(fēng)險、集體租賃房建設(shè)資金缺失風(fēng)險、耕地流失風(fēng)險、信息不對稱風(fēng)險、利益分配失衡風(fēng)險、法律政策風(fēng)險等風(fēng)險類型。

（二）對策建議

針對識別出的潛在風(fēng)險問題，本文提出以下幾點風(fēng)險防范措施。

1. 完善法律法規(guī)體制，建立債務(wù)管理長效機(jī)制。由于地方政府債務(wù)形成的原因復(fù)雜，所以必須要打好債務(wù)管理的法制基礎(chǔ)，形成一套完整的管理體制與法規(guī)框架。一是要對政府資金運用的領(lǐng)域進(jìn)行界定;二是要建立規(guī)范的地方債務(wù)統(tǒng)計方法與口徑，防范地方債務(wù)數(shù)據(jù)模糊與混亂;三是根據(jù)已有實踐基礎(chǔ)，調(diào)整優(yōu)化地方土地出讓收入分配比例。

2. 統(tǒng)籌規(guī)劃土地供給，保障房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運行。在多主體供地改革過程中，政府需要通過土地供給政策對土地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，以土地供給范圍、土地供給數(shù)量、土地供給價格等為著力點，運用行政命令等形式，對土地交易活動進(jìn)行管控。一是規(guī)劃統(tǒng)籌，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的剛性作用，基于土地用途管制制度，嚴(yán)格控制存量土地用地性質(zhì)調(diào)整、規(guī)劃用途變更;二是明晰產(chǎn)權(quán)，任何一宗土地的交易都必須建立在產(chǎn)權(quán)確定、權(quán)屬明晰的基礎(chǔ)上;三是市場監(jiān)管，踐行多主體供地政策，必須要堅守改革底線，把握正確方向。

3. 轉(zhuǎn)變土地用途管制方式，建立健全耕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制。由于未來事件具有難以預(yù)測性和不可預(yù)見性，政府具有有限理性且面臨信息不對稱的問題，采取一貫的自上而下的指標(biāo)分配模式難以滿足發(fā)展的現(xiàn)實需要。因此，在實踐中，需要轉(zhuǎn)變土地用途管制方式，立足于人類土地利用活動豐富多彩、利益主體多樣、利益關(guān)系復(fù)雜的復(fù)合視角，采取科學(xué)有效的土地利用分類、分區(qū)、指標(biāo)、強(qiáng)度、權(quán)利等具體管制內(nèi)容，形成全面系統(tǒng)地約束或引導(dǎo)各類土地資源開發(fā)利用與保護(hù)行為的管制規(guī)則。

4. 多舉措、多渠道拓寬公眾知情知政權(quán)。常見的宣傳渠道有廣播、報刊、電視、互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒體，但是進(jìn)行政策宣傳的時候，除了要考慮可行的技術(shù)以外，還應(yīng)該考慮目標(biāo)群體的具體情況，也就是受眾的信息接受能力。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)受教育程度較高的青壯年大都選擇進(jìn)城務(wù)工，長期在村中居住的多為老人和兒童，所以說，互聯(lián)網(wǎng)等宣傳渠道可能并不適用，一些更為傳統(tǒng)的宣傳方式，比如張貼宣傳條幅、入戶交談等可能效果更好。

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*本文系教育部人文社科規(guī)劃基金項目“土地市場多主體供給的風(fēng)險防范及預(yù)警研究”（項目編號：18YJAZH071）的研究成果之一。

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）