海東市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目財(cái)政可持續(xù)性研究

崔林林　黃薇　李志堅(jiān)　孫浩

摘要：國家發(fā)布相關(guān)PPP政策，引導(dǎo)政府和社會(huì)資本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，減輕政府債務(wù)壓力，激活社會(huì)資本經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此大背景下，PPP模式得到了普遍應(yīng)用，尤其是在我國東南沿海地區(qū)已初見成效。青海省海東市作為第二批綜合管廊試點(diǎn)城市之一，文章以青海省海東市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目建設(shè)為例對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行概況分析，之后對(duì)海東市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)成本分析，包括建設(shè)期和運(yùn)營期資金來源的描述。接著對(duì)海東市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行探究，得出海東市承擔(dān)PPP項(xiàng)目的建設(shè)有較大的壓力，財(cái)政可持續(xù)性受到影響，最后對(duì)此提出建議并得出結(jié)論。

關(guān)鍵詞：海東市;地下綜合管廊;PPP項(xiàng)目;財(cái)政可持續(xù)性

一、引言

黨在十八屆三中全會(huì)《決定》上指出，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，大力推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式創(chuàng)新，提出政府和社會(huì)資本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，形成了一種PPP模式?！吨腥A人民共和國“十三五”規(guī)劃綱要》提出，相繼發(fā)布一些政策支持政府和社會(huì)資本合作的PPP模式，更加有效盤活一些基礎(chǔ)設(shè)施等存量資產(chǎn)?！蛾P(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)建〔2014〕839號(hào)）將海東市選為第二批綜合管廊試點(diǎn)城市，依據(jù)政策指導(dǎo)海東市著力推動(dòng)地下綜合管廊的建設(shè)，項(xiàng)目極大程度滿足了居民的民生需求，同時(shí)也提高了城市的綜合承載力。但是，地下綜合管廊的建設(shè)對(duì)資金的需求較高，對(duì)海東市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目從建設(shè)到運(yùn)營期間需要的資金來源、政府和社會(huì)資本等所占的股權(quán)比例等經(jīng)濟(jì)成本情況和海東市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行分析，探究海東市能否承擔(dān)這項(xiàng)建設(shè)，是否會(huì)影響到當(dāng)?shù)氐呢?cái)政可持續(xù)性。

二、地下綜合管廊PPP項(xiàng)目法規(guī)演進(jìn)及文獻(xiàn)研究

（一）法規(guī)演進(jìn)

目前我國主要一線城市均建有城市地下綜合管廊，成為國內(nèi)發(fā)達(dá)城市市政建設(shè)管理現(xiàn)代化的象征，雖然比起發(fā)達(dá)國家發(fā)展較慢，但技術(shù)日漸成熟。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市基礎(chǔ)建設(shè)水平的提高，國家逐漸向西部等不發(fā)達(dá)城市提出建設(shè)綜合管廊的計(jì)劃。

綜合管廊將城市發(fā)展與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊密地連在了一起，它形式更加多變，但同時(shí)由于我國經(jīng)驗(yàn)欠缺、政策較不完善、政府等社會(huì)資本管理能力不足，在一定程度上制約了我國綜合管廊的發(fā)展。2014年全面啟動(dòng)中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)城市工作，主要投入到城市中新市區(qū)建設(shè)、舊城改造、道路新建，將這些具備條件的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)工作，更加強(qiáng)調(diào)綜合管廊建設(shè)的重要程度。同期，國務(wù)院辦公廳為了加強(qiáng)地下管線建設(shè)管理，國務(wù)院辦公廳在《加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》中提出：要穩(wěn)步推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)。開始在30多個(gè)大中城市進(jìn)行試點(diǎn)工作，對(duì)綜合管廊中遇到的投融資問題、定價(jià)收費(fèi)問題、運(yùn)營管理等模式問題進(jìn)行探索。2015年住建部、財(cái)政部開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作，頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對(duì)地下綜合管廊建設(shè)范圍更加擴(kuò)大，不僅具備條件的城市新區(qū)需要投入管廊建設(shè)，一些老舊城區(qū)根據(jù)客觀條件，比如老舊城區(qū)更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等問題將結(jié)合實(shí)際投入管廊建設(shè)，編制地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃，進(jìn)行“物有所值”評(píng)價(jià)，為我國綜合管廊的發(fā)展指明方向，并建設(shè)一批具有國際先進(jìn)水平的市政建設(shè)。

（二）文獻(xiàn)研究

目前我國主要一線城市均建有城市地下綜合管廊，成為國內(nèi)發(fā)達(dá)城市市政建設(shè)管理現(xiàn)代化的象征。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家逐漸向西部等不發(fā)達(dá)城市提出建設(shè)綜合管廊的計(jì)劃，但出現(xiàn)了諸多問題。羅永恩（2019）提出城市綜合管廊建設(shè)中積極引入社會(huì)資本，面臨投融資難、政府和社會(huì)資本雙方長期合作存在矛盾等問題;趙佳等（趙佳，覃英豪，王建波，牛發(fā)陽，2018）也認(rèn)為存在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的問題，在信息不充分條件下不能準(zhǔn)確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理;韋海民等（韋海民，劉武巖，2018）提出地下綜合管廊一般是由政府投資建設(shè)，存在管廊的日常維護(hù)不收費(fèi)或者少收費(fèi)的情況。

學(xué)者大多數(shù)對(duì)綜合管廊PPP項(xiàng)目融資及運(yùn)營費(fèi)用等問題進(jìn)行探討研究，但較少涉及綜合管廊PPP項(xiàng)目下政府財(cái)政等資金持續(xù)性問題，本文將以政府為主導(dǎo)，探究政府能否承擔(dān)這項(xiàng)建設(shè)，是否會(huì)影響到當(dāng)?shù)氐呢?cái)政可持續(xù)性。

三、海東市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目概況

綜合管廊實(shí)際上是一種地下工程建設(shè)，將用于民生生活的通訊設(shè)施、疏通排水設(shè)施、提供電力設(shè)施等留在地表面管線、管道進(jìn)行更新改造，將其建設(shè)在地下，不僅能有效較少城市交通擁堵問題，還能對(duì)城市電力、供水等問題迅速找到解決辦法，不用再將管道從地下挖開，既環(huán)保又安全。海東市秉承“著力加強(qiáng)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力”的文件指導(dǎo)，將政府和社會(huì)資本有效結(jié)合擴(kuò)大投資，努力推進(jìn)海東市城鎮(zhèn)化建設(shè)。

海東市運(yùn)用PPP模式下的BOT模式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司一定期間的特許經(jīng)營權(quán)（一般為20～30年），同時(shí)還承擔(dān)著項(xiàng)目前期的融資、建設(shè)等活動(dòng)，特許經(jīng)營權(quán)時(shí)間結(jié)束后政府收回此項(xiàng)目的所有權(quán)。海東市人民政府通過競爭性磋商的方式選中了3家社會(huì)資本，組成了項(xiàng)目公司，計(jì)劃合作期限為30年，前兩年（2016～2017年）為建設(shè)期，之后的28年為運(yùn)營期。目前，海東市地下綜合管廊項(xiàng)目已經(jīng)過渡到運(yùn)營期間。

四、海東市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)成本分析

海東市地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)總投資為341，321萬元，包括建設(shè)投資333，254萬元、建設(shè)期利息5，867萬元，鋪底流動(dòng)資金2，200萬元。其中建設(shè)投資包括工程費(fèi)用241，036萬元、其他費(fèi)用67，532萬元、基本預(yù)備費(fèi)24，686萬元。根據(jù)本項(xiàng)目工程實(shí)施進(jìn)度的要求，建設(shè)期內(nèi)預(yù)計(jì)建造里程56.42公里，其中2016年建設(shè)22.5公里，預(yù)計(jì)投資128，797萬元，2017年建設(shè)33.92公里，預(yù)計(jì)投資212，524萬元。項(xiàng)目總投資及分年度計(jì)劃如表1所示。

以資金來源渠道分配，申請(qǐng)專項(xiàng)資金120，000萬元（中央專項(xiàng)資金90，000萬元，省級(jí)專項(xiàng)資金30，000萬元）股權(quán)比例為35%，政府方出資13，584萬元，股權(quán)比例為4%，社會(huì)資本出資54，337萬元，股權(quán)比例為16%，申請(qǐng)銀行貸款153，400萬元，股權(quán)比例為45%。

海東市地下綜合管廊項(xiàng)目在建設(shè)期通過專項(xiàng)資金補(bǔ)助、政府出資以及社會(huì)資本投資方式達(dá)到項(xiàng)目的籌集需求。使用者付費(fèi)（包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)）總額為425，912萬元;政府補(bǔ)貼即可行性缺口補(bǔ)貼，在運(yùn)營期的前23年里每年補(bǔ)貼金額呈遞增趨勢增加，后5年不再進(jìn)行補(bǔ)貼，總額為69，061萬元。

根據(jù)可行性分析調(diào)研報(bào)告，政府對(duì)其評(píng)價(jià)得到償債能力較強(qiáng)，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)合理，財(cái)務(wù)效益可行的結(jié)論。我們對(duì)此表示懷疑，政府和社會(huì)資本各自能承擔(dān)多少風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政可持續(xù)性與項(xiàng)目建設(shè)是否相匹配。

首先，在運(yùn)營期內(nèi)使用可行性缺口補(bǔ)貼額度逐年增加，在使用者付費(fèi)不足的情況下，需要政府資金支持才得以運(yùn)營，增加了政府的財(cái)政壓力。查閱海東市財(cái)政局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年和2019年海東市一般公共預(yù)算收入為187，000萬元和204，000萬元，一般公共預(yù)算支出為2，160，100萬元和2，379，000萬元。財(cái)政收入與財(cái)政支出呈增長趨勢，財(cái)政赤字明顯，加上不斷逐年增加的政府可行性缺口補(bǔ)貼，增加政府負(fù)擔(dān)同時(shí)承擔(dān)支出風(fēng)險(xiǎn)。

其次，項(xiàng)目資金需求量大，建設(shè)周期較長，回報(bào)時(shí)間長風(fēng)險(xiǎn)大。建設(shè)前期投資吸引了社會(huì)資本加入投資，獲得了大量政府的補(bǔ)助，中央和省級(jí)專項(xiàng)基金股權(quán)占比就達(dá)到了35%，還有部分來源于政府做擔(dān)保的銀行貸款，增加了隱形負(fù)債。在前期選擇社會(huì)資本時(shí)，政府一定做好調(diào)研，選擇財(cái)務(wù)能力、信用較好的企業(yè)，避免增加政府負(fù)債。根據(jù)運(yùn)營資金來源表，在運(yùn)營期間可以在收回成本的前提下有溢余，但是還有一大筆費(fèi)用支出，政府和社會(huì)資本收回的利潤減少，或者存在無利潤、專項(xiàng)基金補(bǔ)助的情況，項(xiàng)目盈利能力不足，影響了政府財(cái)政的可持續(xù)性，承受巨大的財(cái)政壓力。

五、海東市經(jīng)濟(jì)發(fā)展分析

青海省位于中國西部，海東市是青海省第二城市，總面積為1.32萬平方公里，常住人口149.32萬人，占全省1.8%的國土，匯集了33%的人口?！笆濉睍r(shí)期，海東市著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，存在著政府財(cái)政能力弱、政府債務(wù)率高等問題，都影響項(xiàng)目建設(shè)。寧夏回族自治區(qū)作為青海省的毗鄰省份，在2016年也被選為第二批綜合管廊試點(diǎn)城市，將這兩個(gè)城市作比較，有重要的參考意義。將兩個(gè)城市人均GDP、財(cái)政收入等進(jìn)行對(duì)比，進(jìn)一步分析海東市的財(cái)政可持續(xù)性問題。

銀川市2016年常住人口219.11萬人，人均GDP為74，288元，地區(qū)生產(chǎn)總值16，172，800萬元;海東市2016年常住人口146.17萬人，人均GDP為28，999元，地區(qū)生產(chǎn)總值4，228，000萬元。海東市規(guī)劃建設(shè)里程56.4公里，銀川市規(guī)劃建設(shè)里程39.1公里，根據(jù)里程數(shù)額排名，海東市排在第四名，銀川市排在第十三名。海東市人均GDP低，常住人口少，地區(qū)生產(chǎn)總值小，但建設(shè)里程卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過銀川，甚至排在前列，項(xiàng)目建設(shè)承受著與之不匹配的財(cái)政基礎(chǔ)，增大了建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)成本。

查閱2015年海東市與銀川市的債務(wù)率，寧夏回族自治區(qū)銀川市城投債余額為3870000萬元，地方公共財(cái)政收入為1710000萬元，債務(wù)率為226%。海東市城投債余額為630000萬元，地方公共財(cái)政收入為220000萬元，債務(wù)率為289%。通過對(duì)比，海東市債務(wù)率很高，政府在承受巨大的財(cái)政壓力進(jìn)行管廊建設(shè)。首先是建設(shè)期間籌集資金，政府是否有足夠資金投資，投資積極性是否受損。其次是運(yùn)營期間，維護(hù)項(xiàng)目花費(fèi)資金能否獲得收益，獲得收益的周期是否變長，政府在負(fù)債很高的情況下能否進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助。最后，項(xiàng)目前期投資資金不夠或在建設(shè)期間無法繼續(xù)施工等問題，政府為社會(huì)資本做擔(dān)保向銀行借款可能會(huì)變得更加謹(jǐn)慎。

海東市2016年財(cái)政預(yù)算收入為17.99億元，財(cái)政預(yù)算支出為205.41億元;2017年財(cái)政預(yù)算收入為16.83億元，財(cái)政預(yù)算支出為197.9億元。由于國家在2017年投資方向以及政策方向的改變，2017年財(cái)政預(yù)算收入和一般公共預(yù)算支出都呈下降趨勢，將中央專項(xiàng)基金用于城市用房、園區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)、水污染治理、綜合管廊和城鄉(xiāng)區(qū)域等項(xiàng)目建設(shè)，支付的資金降低，較上年民生支出有下降趨勢，致使政府財(cái)政能力呈下降趨勢。政府進(jìn)行地下綜合管廊建設(shè)，享受中央或省級(jí)專項(xiàng)資金的支出同時(shí)，擠占民生支出建設(shè)，給當(dāng)?shù)卦斐蓸O大的壓力。地下綜合管廊建設(shè)是一項(xiàng)用之于民的工程，這種情況下利民工程已經(jīng)改變了原有的建設(shè)目的。

六、建議及結(jié)語

海東市政府依據(jù)政策指導(dǎo)推動(dòng)地下綜合管廊PPP模式建設(shè)，既是國家力推的一項(xiàng)重大改革任務(wù)，更是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”的必然選擇，通過項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)成本和經(jīng)濟(jì)發(fā)展分析存在許多問題，本文對(duì)這些問題提出建議。

（一）建議

第一，建立并完善關(guān)于海東市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目建設(shè)完整的評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)全生命周期的項(xiàng)目建設(shè)。在項(xiàng)目建設(shè)初期做好規(guī)劃，運(yùn)用“物有所值”評(píng)價(jià)方法對(duì)項(xiàng)目籌資、投資、費(fèi)用等作出一份完整的預(yù)算表。運(yùn)營期間，提前預(yù)估設(shè)備更新或改造費(fèi)用，精準(zhǔn)資金使用情況，降低社會(huì)資本與政府投資風(fēng)險(xiǎn)。特許經(jīng)營權(quán)結(jié)束，政府著重資產(chǎn)的確認(rèn)以及后續(xù)的處理，比如資產(chǎn)的保養(yǎng)或修理。當(dāng)專項(xiàng)資金不再進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼時(shí)，項(xiàng)目公司要考慮后續(xù)費(fèi)用支出，嚴(yán)格把控資金的來去動(dòng)向。

第二，將“物有所指”評(píng)價(jià)方法與績效評(píng)價(jià)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。政府應(yīng)建立一套績效考核標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，設(shè)置不同的指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目公司執(zhí)行能力、運(yùn)營維護(hù)工作等方面進(jìn)行考核，既為政府資金提供保障，又可以激利工作效率與質(zhì)量。

第三，隨著PPP模式的不斷發(fā)展，相關(guān)的政策不足以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的問題，在此基礎(chǔ)上規(guī)范并完善PPP項(xiàng)目政策。例如，PPP項(xiàng)目建設(shè)需要完善的政策引導(dǎo)，確認(rèn)此項(xiàng)目是成熟且運(yùn)營良好的資產(chǎn)，以產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收益及現(xiàn)金流為目標(biāo)，保障項(xiàng)目在健康環(huán)境下進(jìn)行建設(shè)。

（二）結(jié)語

海東市經(jīng)濟(jì)發(fā)展弱，推行PPP項(xiàng)目建設(shè)值得深思。政府需要重視項(xiàng)目規(guī)劃，承受能力范圍。完善綜合管廊 PPP 項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)與投資回報(bào)機(jī)制，為PPP 項(xiàng)目創(chuàng)建一個(gè)完備的競爭環(huán)境。同時(shí)，重視績效考核評(píng)定方法，激勵(lì)綜合管廊PPP項(xiàng)目的建設(shè)。

籌資期間的專項(xiàng)資金補(bǔ)貼和運(yùn)營期間的可行性財(cái)政缺口補(bǔ)助是有限制的，一旦補(bǔ)助不足，項(xiàng)目公司就要承擔(dān)資金賠償風(fēng)險(xiǎn)。政府一定要做好項(xiàng)目考察，對(duì)財(cái)政收入與財(cái)政支出做好預(yù)算，保證財(cái)政可持續(xù)性的狀態(tài)下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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*本文系2019年北方民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目“寧夏回族自治區(qū)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾與財(cái)政可持續(xù)發(fā)展關(guān)系研究”（YCX20052）的研究成果之一。

（作者單位：北方民族大學(xué)商學(xué)院）