國(guó)土空間規(guī)劃體系下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制模式研究*
——以崇左市保安村為例

龐國(guó)彧 王秋敏 童磊 PANG Guoyu, WANG Qiumin, TONG Lei

0 引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)村莊建設(shè)運(yùn)動(dòng)大致經(jīng)歷了新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興三個(gè)階段[1]。然而在十多年的實(shí)踐中，實(shí)用性不強(qiáng)這一問(wèn)題始終是村莊規(guī)劃的痛點(diǎn)，規(guī)劃難實(shí)施、落地效果差、村民不認(rèn)可的主要原因在于：一是盲目粗糙地套用城市規(guī)劃的模式，長(zhǎng)期將各層面的規(guī)劃方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、成果形式等應(yīng)用到村莊規(guī)劃中[2-4],形成價(jià)值觀念與思維模式等層面的慣性，制約了村莊規(guī)劃模式的自主創(chuàng)新[5]；二是規(guī)劃編制脫離村莊實(shí)際，規(guī)劃邏輯與村莊發(fā)展邏輯存在偏離，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)文化、鄰里結(jié)構(gòu)、土地結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、發(fā)展利益訴求等存在漠視與淡化[3,6]；三是對(duì)村民的組織引導(dǎo)不夠充分，缺乏對(duì)村莊內(nèi)生力量的培育與整合，普遍缺乏規(guī)劃參與或流于形式[3,7]。為提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性，業(yè)界從內(nèi)涵界定[8]、內(nèi)容體系[3,9-10]、規(guī)劃策略[11-15]、法律制度[16-17]與空間營(yíng)造[18-20]等多個(gè)層面進(jìn)行了探索，形成了一系列共識(shí)?？傮w上看，實(shí)用性村莊規(guī)劃應(yīng)符合好懂好用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)、編制模式與組織實(shí)施機(jī)制都應(yīng)向村莊實(shí)際與村民需求靠攏，加強(qiáng)規(guī)劃的可操作性和落地效果。

新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系建立后，村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃被納入其中，其法定地位和規(guī)劃效力進(jìn)一步得到強(qiáng)化，規(guī)劃的組織編制工作也進(jìn)入了新的階段。這一背景下，村莊規(guī)劃如何編制才能體現(xiàn)出應(yīng)有的實(shí)用性和法律效力，同時(shí)滿足習(xí)總書記關(guān)于“編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃”的要求，是業(yè)界和學(xué)界探索的當(dāng)務(wù)之急。

1 國(guó)土空間規(guī)劃體系下實(shí)用性村莊規(guī)劃的界定

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的定位與任務(wù)

自然資源部對(duì)新時(shí)期村莊規(guī)劃的定位是：“村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)?！边@一表述實(shí)質(zhì)上是將村莊規(guī)劃的定位與控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行對(duì)標(biāo)，并從兩個(gè)層面賦予了村莊規(guī)劃新的任務(wù)。

一方面，作為法定規(guī)劃，村莊規(guī)劃必須對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)和村莊各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行權(quán)利和義務(wù)的界定。從實(shí)踐來(lái)看，針對(duì)普遍存在的“一戶多宅”、宅基地面積超標(biāo)和違法占用永久基本農(nóng)田等建設(shè)問(wèn)題，規(guī)劃必須為村民、村集體和自然資源管理部門提供一種好用、管用的公共政策平臺(tái)和建設(shè)管理制度工具。

另一方面，作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的一環(huán)，村莊規(guī)劃需要以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，密切銜接上位國(guó)土空間總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃與村莊布局，統(tǒng)籌村莊全域要素，將上位空間規(guī)劃中的“三區(qū)三線”、空間用途管制要求、重大基礎(chǔ)設(shè)施、要素配置、國(guó)土綜合整治、土地增減掛鉤、建設(shè)用地流量指標(biāo)的挖掘與分配等內(nèi)容進(jìn)行銜接，協(xié)調(diào)好村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國(guó)土空間資源保護(hù)開(kāi)發(fā)之間的關(guān)系，并向下傳導(dǎo)至下位的建設(shè)規(guī)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目修建性詳細(xì)規(guī)劃當(dāng)中。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的實(shí)用性內(nèi)涵解構(gòu)

從歷史演化和現(xiàn)實(shí)任務(wù)視角來(lái)看，隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，村莊規(guī)劃的實(shí)用性內(nèi)涵體現(xiàn)出“需求導(dǎo)向，全面覆蓋，強(qiáng)調(diào)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)化”的特征。首先，村莊規(guī)劃歷來(lái)的重點(diǎn)是關(guān)注村莊的現(xiàn)實(shí)需求，尤其以解決近期的問(wèn)題和建設(shè)項(xiàng)目需求來(lái)為村民謀劃未來(lái)的福祉，在這種價(jià)值導(dǎo)向下，村莊規(guī)劃講究“按需編制”，利于建設(shè)項(xiàng)目的落地和整治行動(dòng)的實(shí)施。其次，國(guó)土空間規(guī)劃體系建立后，“山水林田湖草”統(tǒng)一生命體觀念逐步確立并融入鄉(xiāng)村振興范疇。這一語(yǔ)境下，村莊規(guī)劃中“村莊”之內(nèi)涵由單一的居民點(diǎn)向由自然生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和人居空間所構(gòu)成的完整地理單元演變，實(shí)現(xiàn)全地域覆蓋和全要素統(tǒng)籌。同時(shí)，村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的法定依據(jù)，在規(guī)劃體系中的地位對(duì)等于城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃，這意味著對(duì)規(guī)則的規(guī)劃將進(jìn)一步凸顯。此外，多規(guī)合一與建設(shè)規(guī)劃“一張圖”要求將村莊規(guī)劃納入“標(biāo)準(zhǔn)化”軌道，為了與上位規(guī)劃、同類規(guī)劃進(jìn)行銜接，還需要有規(guī)范化的編制內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)化的表達(dá)方式和矢量化的存儲(chǔ)方法。

2 國(guó)土空間規(guī)劃體系下的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制模式構(gòu)建

結(jié)合前文對(duì)實(shí)用性內(nèi)涵的解構(gòu)，國(guó)土空間規(guī)劃體系下的實(shí)用性村莊規(guī)劃應(yīng)具備“內(nèi)容切實(shí)、成果好用、實(shí)施可行”的基本特征，并應(yīng)呈現(xiàn)在其編制模式中?！皟?nèi)容切實(shí)”即規(guī)劃內(nèi)容符合村莊的實(shí)際情況和需求；“成果好用”即規(guī)劃成果簡(jiǎn)明扼要，不同的使用主體在使用規(guī)劃成果時(shí)都能獲得良好的用戶體驗(yàn)；“實(shí)施可行”指的是規(guī)劃實(shí)施具備參與基礎(chǔ)和保障措施，能夠發(fā)揮管控與指導(dǎo)作用，經(jīng)得起村民的驗(yàn)收。

2.1 合乎現(xiàn)實(shí)需要的內(nèi)容框架

從作用范圍和規(guī)劃效力兩個(gè)維度建構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系下實(shí)用性村莊規(guī)劃的內(nèi)容框架，形成矩陣化的規(guī)劃內(nèi)容框架（圖1）：空間范圍維度關(guān)注規(guī)劃的作用載體，通過(guò)村域和自然村屯居民點(diǎn)兩個(gè)層面著力；規(guī)劃效力維度關(guān)注要素協(xié)調(diào)與規(guī)劃實(shí)施的方式，包括常態(tài)化的剛性控制、持續(xù)的發(fā)展引導(dǎo)和近期行動(dòng)指南三個(gè)層面。

圖1 實(shí)用性村莊規(guī)劃的內(nèi)容框架Fig.1 content framework of practical village planning

2.1.1 常態(tài)控制層

作為法定規(guī)劃，村莊規(guī)劃需要銜接上位國(guó)土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，以法定形式確立村域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)與用途管制的邊界和規(guī)則，界定村民建設(shè)活動(dòng)的權(quán)利與義務(wù)。因此常態(tài)控制層的主要工作是三類空間用途管控、控制線劃定核實(shí)和對(duì)村莊建設(shè)活動(dòng)的規(guī)范管控。村域?qū)用?，核?shí)上位規(guī)劃劃定的生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，對(duì)劃定不實(shí)和圖斑誤差提出修正反饋，對(duì)違法占用現(xiàn)象進(jìn)行識(shí)別和糾正，并提出農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的用途管控措施和治理措施，平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系；居民點(diǎn)層面則對(duì)標(biāo)控制性詳細(xì)規(guī)劃，以鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的核發(fā)為落腳點(diǎn)，明確用地功能、邊界、指標(biāo)、設(shè)施配套等要素的導(dǎo)控規(guī)則，取代以往對(duì)實(shí)體建設(shè)意向的指引，將管控規(guī)則和建設(shè)行為在空間中進(jìn)行關(guān)聯(lián)，從而解決過(guò)去村莊規(guī)劃管控能力較弱的問(wèn)題，同時(shí)將過(guò)去的居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃移至下位并根據(jù)需要進(jìn)行編制。

2.1.2 發(fā)展引導(dǎo)層

發(fā)展引導(dǎo)層反映了規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村振興的響應(yīng)和對(duì)村莊發(fā)展的引領(lǐng)，從全要素協(xié)調(diào)的角度，對(duì)村莊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)空間布局和各類設(shè)施的安排進(jìn)行綜合統(tǒng)籌和引導(dǎo)。需要注意的是，發(fā)展引導(dǎo)需要注重遠(yuǎn)近結(jié)合，尤其以近期項(xiàng)目為驅(qū)動(dòng)，提高規(guī)劃的可實(shí)施性和落地效果，無(wú)需面面俱到。

2.1.3 近期行動(dòng)層

近期行動(dòng)層應(yīng)對(duì)的是近期需要集中力量解決的重大問(wèn)題和發(fā)展需求，一方面，配合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和“地券”“地票”制度的推行，開(kāi)展土地綜合整治、“三清三拆”等集中行動(dòng)盤活村莊閑置資源，為村集體和村民拓寬收入渠道；另一方面，開(kāi)展人居環(huán)境改善、村容村貌美化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，同時(shí)優(yōu)化村莊自治體系。

2.2 簡(jiǎn)潔好用的規(guī)劃成果

規(guī)劃成果的實(shí)用源于對(duì)“用戶”需要的滿足主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：內(nèi)容層面，規(guī)劃成果應(yīng)簡(jiǎn)明扼要，適當(dāng)準(zhǔn)確地表達(dá)規(guī)劃任務(wù)和意圖；使用層面，結(jié)合不同主體的使用目的、習(xí)慣和方式，創(chuàng)建有針對(duì)性的成果版本和使用界面。

2.2.1 成果體系架構(gòu)

借鑒江蘇、福建、湖南、廣西等?。ㄗ灾螀^(qū)）自機(jī)構(gòu)改革以來(lái)出臺(tái)的村莊規(guī)劃導(dǎo)則（表1），新時(shí)期村莊規(guī)劃成果體系的優(yōu)化主要有三個(gè)方向：一是根據(jù)不同受眾的使用需要和認(rèn)知水平分別制作專業(yè)版成果和村民版成果，改善“用戶體驗(yàn)”；二是精簡(jiǎn)規(guī)劃成果內(nèi)容，以必要的圖件、文本、附表和數(shù)據(jù)庫(kù)作為基本構(gòu)成要件，其余內(nèi)容可按需編制，做到簡(jiǎn)明易懂、突出重點(diǎn)、好用實(shí)用，便于查閱和監(jiān)督；三是強(qiáng)化國(guó)土空間的管控規(guī)則并與村規(guī)民約進(jìn)行有機(jī)融合，便于村民認(rèn)知和按規(guī)劃實(shí)施。

表1 各?。ㄗ灾螀^(qū)）村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則Tab.1 guidelines for the compilation of village planning in all provinces (autonomous regions)

結(jié)合實(shí)用性村莊規(guī)劃的內(nèi)容框架，本文認(rèn)為村莊規(guī)劃的核心成果仍有進(jìn)一步簡(jiǎn)化凝練的空間，聚焦到“一圖、一則、一表、一庫(kù)、一文本”，即村域綜合規(guī)劃圖、居民點(diǎn)導(dǎo)控圖則、近期項(xiàng)目表、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)和規(guī)劃文本，分別對(duì)應(yīng)全域與居民點(diǎn)兩個(gè)層面的導(dǎo)控指引、近期需求和項(xiàng)目安排、規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)化編制要求和規(guī)劃的邏輯思路。

2.2.2 關(guān)鍵圖件分析

2.2.2.1 村域綜合規(guī)劃圖

村域綜合規(guī)劃圖是村莊規(guī)劃全要素內(nèi)容在村域?qū)用娴膱D面呈現(xiàn)。村莊雖小，但空間要素卻是多樣化的，包含山水林田湖草、人居空間、各類設(shè)施項(xiàng)目等完整的地理單元信息和經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景，在當(dāng)前基于ArcGIS平臺(tái)進(jìn)行矢量化圖斑編輯并錄入數(shù)據(jù)庫(kù)的技術(shù)條件下，村莊規(guī)劃的所有內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)以矢量數(shù)據(jù)形式在“一張圖”平臺(tái)中存儲(chǔ)。但由于系統(tǒng)的信息維度較多，很難在單一圖幅中全部表達(dá)，因此村域綜合規(guī)劃圖需要展現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)是村域國(guó)土空間保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的核心要素，包括三條控制線核實(shí)與優(yōu)化、土地利用規(guī)劃、道路交通設(shè)施、基本公共服務(wù)設(shè)施和公用設(shè)施以及重要的生態(tài)修復(fù)、歷史保護(hù)和產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目。

2.2.2.2 居民點(diǎn)導(dǎo)控圖則

過(guò)去的村莊規(guī)劃對(duì)建設(shè)活動(dòng)管控缺位，根源在于缺乏實(shí)用的政策性管理工具將管控規(guī)則與村莊空間進(jìn)行整合。精美繪制的居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃平面圖僅能表達(dá)建設(shè)意向，而管控規(guī)則過(guò)于專業(yè)和枯燥，難以與空間直接關(guān)聯(lián)。新一輪實(shí)用性村莊規(guī)劃將建設(shè)活動(dòng)的管控錨定在管控規(guī)則的規(guī)劃和可視化表達(dá)上，借鑒控制性詳細(xì)規(guī)劃圖則的做法，制定各個(gè)自然村屯的建設(shè)導(dǎo)控圖則，劃定宅基用地、公用設(shè)施與公共設(shè)施用地、產(chǎn)業(yè)用地、歷史文化保護(hù)用地、景觀與綠化用地等6條控制線，明確各類用地的建設(shè)和管控要求于占用調(diào)整的轉(zhuǎn)換規(guī)則，并標(biāo)注預(yù)留宅基地、公共設(shè)施等村莊建設(shè)項(xiàng)目及其規(guī)模。需要說(shuō)明是，理想狀態(tài)下的居民點(diǎn)導(dǎo)控圖則應(yīng)反映出住房的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確騰退和清拆的范圍，以配合“一戶一宅”等政策的落地，但目前由于宅基地確權(quán)的配套政策尚不明朗，過(guò)早定性騰退房屋可能會(huì)激化基層矛盾。因此，村莊規(guī)劃應(yīng)注重剛性與彈性結(jié)合，以村莊建設(shè)用地邊界管控為底線，分戶、騰退等具體事務(wù)的協(xié)商和決策由村莊內(nèi)部治理機(jī)制來(lái)完成。

2.2.3 各主體使用界面

注重“用戶體驗(yàn)”是規(guī)劃成果“好用”的體現(xiàn)。面對(duì)主管部門、村莊集體、村民個(gè)體等不同主體的使用需求，規(guī)劃成果應(yīng)呈現(xiàn)出差異化的側(cè)重點(diǎn)和使用界面（表2）。首先，對(duì)主管部門而言，從事權(quán)的角度，為了建設(shè)“規(guī)劃一張圖”平臺(tái)，便于規(guī)劃許可審批和對(duì)三條控制線的監(jiān)測(cè)，面向主管部門的界面應(yīng)具有標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化和多維度信息化特征，以ArcGIS為平臺(tái)，統(tǒng)一用地分類、要素、作圖比例、表達(dá)方式和文件格式，使村莊規(guī)劃成果在縱向傳導(dǎo)和橫向銜接兩個(gè)方向都能無(wú)縫銜接。其次，針對(duì)村莊集體的發(fā)展訴求，成果界面應(yīng)以近期建設(shè)需求為導(dǎo)向，重點(diǎn)突出產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、旅游等項(xiàng)目，明確用地項(xiàng)目的選址、規(guī)模、建設(shè)計(jì)劃、投資預(yù)算等信息。此外，對(duì)村民而言，成果應(yīng)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃普及，重點(diǎn)結(jié)合項(xiàng)目示意圖讓村民讀懂規(guī)劃。同時(shí)，為規(guī)范村民自建住宅，管控規(guī)則還應(yīng)轉(zhuǎn)化為通俗易懂的村規(guī)民約，嵌入空間和民俗，強(qiáng)化村民的認(rèn)知與理解。

表2 不同主體對(duì)村莊規(guī)劃的使用需求及規(guī)劃響應(yīng)策略Tab.2 application demands and planning response strategies of different subjects to village planning

2.3 全過(guò)程參與的實(shí)施機(jī)制

實(shí)用性村莊規(guī)劃在實(shí)施層面的可行性取決于村民的參與和支持程度，村民既是規(guī)劃的主體，又是規(guī)劃的服務(wù)對(duì)象，還是規(guī)劃實(shí)施的主要支撐力量。加之鄉(xiāng)村是典型的社區(qū)，村莊規(guī)劃需尊重村莊固有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和人際網(wǎng)絡(luò)，遵循社區(qū)規(guī)劃“上下結(jié)合”的原則，構(gòu)建與規(guī)劃編制程序相對(duì)應(yīng)的全過(guò)程參與模式，充分發(fā)揮村民的主體作用，最大限度地平衡并滿足其需求，引導(dǎo)村民理解規(guī)劃意圖，認(rèn)可規(guī)劃方案并投入實(shí)施過(guò)程。具體到機(jī)制設(shè)計(jì)層面，在“調(diào)研—編制—決策—實(shí)施”的規(guī)劃全過(guò)程中嵌入“認(rèn)知—評(píng)估—反饋—行動(dòng)”參與機(jī)制[10]（圖2），同時(shí)，利用既有的“村民代表大會(huì)—村屯理事會(huì)”兩級(jí)議事機(jī)制進(jìn)行協(xié)商和決策，確保村民對(duì)村莊規(guī)劃全程知情且擁有直接參與的機(jī)會(huì)；發(fā)揮鄉(xiāng)賢能人的帶頭和示范作用，營(yíng)造“共謀、共建、共治、共享”的社會(huì)氛圍。

圖2 實(shí)用性村莊規(guī)劃的參與機(jī)制Fig.2 participation mechanism of practical village planning

3 保安村村莊規(guī)劃的實(shí)踐

3.1 基本概況

保安村位于崇左市中心城區(qū)南部，距中心城區(qū)僅6 km。保安村轄14個(gè)自然屯，戶籍總?cè)丝? 134人，近三分之一的村民在外打工。村域面積2 195 hm2，東部沿河地帶地形平坦，中部為山地，西部為低山緩坡，全村林多地少，耕地主要種植糖料蔗，村莊國(guó)土空間現(xiàn)狀如圖3所示。經(jīng)村莊座談會(huì)和入戶訪談，保安村近期發(fā)展需求如表3所示。進(jìn)一步梳理，保安村規(guī)劃實(shí)踐的重點(diǎn)任務(wù)主要有三：一是優(yōu)化國(guó)土空間格局及其管控規(guī)則；二是優(yōu)化村莊發(fā)展所需的要素配置；三是開(kāi)展鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升與人居環(huán)境整治行動(dòng)。

表3 保安村近期需求一覽表Tab.3 list of recent demand of Baoan Village

圖3 保安村綜合現(xiàn)狀圖Fig.3 comprehensive status of Baoan Village

3.2 重點(diǎn)規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)用性應(yīng)對(duì)措施

結(jié)合前文所提出的編制模式，實(shí)證研究主要按照“規(guī)劃內(nèi)容—成果轉(zhuǎn)化—行動(dòng)組織”框架進(jìn)行闡述，其中“一圖一則”等相關(guān)成果納入規(guī)劃內(nèi)容框架，以便系統(tǒng)說(shuō)明。

3.2.1 村域?qū)用嬉?guī)劃

3.2.1.1 生態(tài)紅線與永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線核實(shí)

落實(shí)底線管控是國(guó)土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的首要任務(wù)。村莊規(guī)劃以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（下稱“三調(diào)”）為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，但“三調(diào)”數(shù)據(jù)僅能反映用地類型，并不體現(xiàn)各類控制線；而由上位市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃劃定的生態(tài)紅線與永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線普遍存在精度誤差、劃定不實(shí)等問(wèn)題，與實(shí)際情況脫節(jié)并出現(xiàn)大量圖斑，不利于管控措施的落實(shí)，因此需要在詳細(xì)規(guī)劃層面對(duì)其進(jìn)行核實(shí)，并提出恢復(fù)、調(diào)整與補(bǔ)劃的反饋。經(jīng)核實(shí)，保安村生態(tài)紅線與其他用地并無(wú)沖突，可直接落位。永久基本農(nóng)田規(guī)模（413.79 hm2）由于同原土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)（523.47 hm2）出入較大，并存在圖斑沖突，需要進(jìn)行調(diào)整和恢復(fù)（表4），并在有條件的區(qū)域補(bǔ)劃。

表4 保安村基本農(nóng)田沖突圖斑調(diào)整措施Tab.4 adjustment measures for conflict pattern of basic farmland in Baoan Village

3.2.1.2 村域空間用途管控規(guī)則

保安村擁有豐厚的綠色資源，但要將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，關(guān)鍵在于通過(guò)確立合理的空間用途管控規(guī)則來(lái)協(xié)調(diào)村域國(guó)土空間保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系。保安村村域空間用途管控的主要措施是落實(shí)上位規(guī)劃的管控要求，同時(shí)提出正向用途引導(dǎo)和負(fù)面清單。其中正向用途引導(dǎo)側(cè)重從發(fā)展的視角提出國(guó)土空間優(yōu)化利用途徑，體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的引領(lǐng)作用；負(fù)面清單設(shè)置則是基于法律法規(guī)的框架，以國(guó)土空間資源的嚴(yán)格管控為底線，體現(xiàn)空間規(guī)劃的剛性約束（表5）。

表5 保安村村域空間用途管控要求Tab.5 security village space use control requirements

3.2.1.3 全域要素配置優(yōu)化

保安村要素配置主要以村莊發(fā)展需求為導(dǎo)向，規(guī)劃按照“底線管控—用途分區(qū)—項(xiàng)目策劃—空間落位”思路，統(tǒng)籌控制線、建設(shè)項(xiàng)目和用地之間的關(guān)系，平衡村集體與個(gè)體、各個(gè)居民點(diǎn)之間的利益訴求，構(gòu)建“空間布局—矢量數(shù)據(jù)”相互對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目庫(kù)，落實(shí)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、機(jī)耕道、自然屯道路、污水處理設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、文體設(shè)施和歷史文化保護(hù)單位等，最終呈現(xiàn)為村莊綜合規(guī)劃圖（圖4）。

圖4 保安村綜合規(guī)劃圖Fig.4 comprehensive plan of Baoan Village

3.2.2 自然屯居民點(diǎn)層面規(guī)劃

結(jié)合前文論述，保安村居民點(diǎn)規(guī)劃有三項(xiàng)主要內(nèi)容：一是梳理各項(xiàng)可騰退的存量用地潛力，優(yōu)先用于新增分戶和公共項(xiàng)目建設(shè)；二是提出用地項(xiàng)目的布局與規(guī)模，主要包括新增宅基地、產(chǎn)業(yè)設(shè)施、新建道路、村莊公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，以及部分旅游接待設(shè)施；三是明確建設(shè)活動(dòng)的控制規(guī)則，劃定永久基本農(nóng)田、宅基用地、產(chǎn)業(yè)用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、歷史文化遺存用地、景觀與綠化用地6條控制線，明確各類用地的建設(shè)和管控總要求與彈性調(diào)整轉(zhuǎn)換規(guī)則（例如占一補(bǔ)一、不占農(nóng)田、允許設(shè)置部分彈性邊界），將其并反映到居民點(diǎn)建設(shè)導(dǎo)控圖則中（圖5），以導(dǎo)控圖則指導(dǎo)村集體和村民進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，并作為主管部門開(kāi)展鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理工作與核發(fā)行政許可的主要依據(jù)。

圖5 保安村叫豆屯導(dǎo)控圖Fig.5 directed graph of Jiaodou, Baoan Village

3.2.3 面向村民的通俗化成果界面

實(shí)用性村莊規(guī)劃的成果特征之一是要具備面向村民的使用界面。保安村規(guī)劃對(duì)成果文本進(jìn)行了圖、文、口號(hào)三者并茂的通俗化轉(zhuǎn)譯：一方面，用規(guī)劃示意圖（圖6）替代以往精美的規(guī)劃總平面圖，以淺顯易懂的標(biāo)注、圖案示意、卡通手繪等方式表達(dá)重要的項(xiàng)目和管控措施；另一方面，借鑒基層工作習(xí)慣用宣傳口號(hào)的做法，將復(fù)雜且專業(yè)的建設(shè)管控規(guī)則轉(zhuǎn)化為簡(jiǎn)單易懂、朗朗上口的村規(guī)民約三字經(jīng)（圖7），以強(qiáng)化村民對(duì)規(guī)劃成果的認(rèn)知，促使其形成對(duì)村莊未來(lái)圖景和建設(shè)管控規(guī)則更深刻的理解。

圖6 叫豆屯規(guī)劃示意圖Fig.6 schematic plan of Jiaodou, Baoan Village

圖7 保安村村規(guī)民約三字經(jīng)Fig.7 village rules and people about three character classics of Baoan village

3.2.4 近期實(shí)施行動(dòng)組織

保安村近期的重點(diǎn)任務(wù)是實(shí)施“三清三拆”、綜合整治和人居環(huán)境提升。為達(dá)到更好的規(guī)劃落地效果，實(shí)施行動(dòng)采取了“三步走”戰(zhàn)術(shù)：首先，行動(dòng)方案層面，明確將“三清三拆”和人居環(huán)境提升行動(dòng)納入規(guī)劃，同時(shí)梳理市區(qū)兩級(jí)政府的鄉(xiāng)村評(píng)比活動(dòng)，制定“村莊整治—評(píng)比獲獎(jiǎng)—提升環(huán)境—打造典型—優(yōu)化自治”的持續(xù)性行動(dòng)路線；其次，動(dòng)員層面，充分利用村、屯兩級(jí)議事機(jī)制，在調(diào)研、征求意見(jiàn)、方案公示、決策環(huán)節(jié)滾動(dòng)開(kāi)展規(guī)劃普及，重點(diǎn)宣傳以獎(jiǎng)代補(bǔ)、復(fù)墾復(fù)耕和建設(shè)用地增減掛鉤政策，以實(shí)際利益調(diào)動(dòng)村民的積極性；最后在實(shí)施層面，采取“政府投物料、村莊投勞動(dòng)”“鄉(xiāng)賢能人帶頭、村民分組參與、規(guī)劃師駐點(diǎn)指導(dǎo)”的實(shí)施模式，根據(jù)村民的能力水平，分組安排整治工作。經(jīng)過(guò)村莊清理整治和環(huán)境提升行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村人居環(huán)境優(yōu)化、鄉(xiāng)村收入渠以擴(kuò)展、村民自我認(rèn)同意識(shí)強(qiáng)化、參與能力和意愿顯著提升的良性循環(huán)。

4 結(jié)語(yǔ)

實(shí)用性是村莊規(guī)劃的生命力所在。國(guó)土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃的定位是鄉(xiāng)村地區(qū)開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可以及進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)，承擔(dān)著鄉(xiāng)村底線管控、發(fā)展引導(dǎo)、建設(shè)規(guī)則制定三位一體的規(guī)劃任務(wù)，這一轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f規(guī)劃的實(shí)用性注入了新的內(nèi)涵，體現(xiàn)出“需求導(dǎo)向、全面覆蓋、強(qiáng)調(diào)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)化”的內(nèi)在特點(diǎn)，既要符合法定規(guī)劃“應(yīng)編盡編”的精神，也應(yīng)兼顧實(shí)用性規(guī)劃“按需編制”的需要。在此基礎(chǔ)上，本文將實(shí)用性村莊規(guī)劃的特征歸納為“內(nèi)容切實(shí)、成果好用、實(shí)施可行”，從內(nèi)容框架、成果體系、組織機(jī)制等方面構(gòu)建其編制模式，以崇左市保安村村莊規(guī)劃為實(shí)證，對(duì)規(guī)劃實(shí)踐中的底線核實(shí)、空間用途管控、全域要素配置、居民點(diǎn)建設(shè)導(dǎo)控、面向村民的成果轉(zhuǎn)化以及近期行動(dòng)實(shí)施組織等重點(diǎn)措施進(jìn)行闡述和說(shuō)明，以期為未來(lái)村莊規(guī)劃的全面鋪開(kāi)提供參考和借鑒。然而，我國(guó)地域遼闊，村莊類型多樣，發(fā)展水平不一而足，實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制模式并非一成不變，加之國(guó)家對(duì)宅基地確權(quán)的相關(guān)政策尚未明朗，因此未來(lái)的村莊規(guī)劃還需持續(xù)的優(yōu)化和調(diào)整，以及更多的實(shí)踐支撐。

圖表來(lái)源：

圖1-7：作者繪制

表1-5：作者繪制