新中國成立后中國城市發(fā)展方式的歷史演變：基于經(jīng)濟發(fā)展高速度與高質(zhì)量的視角*

邱 爽 吳元君 QIU Shuang, WU Yuanjun

0 引言

城市化進入下半場，城市發(fā)展方式從外延擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)型已成為政策制定者和學(xué)界的共識?！稗D(zhuǎn)型”是就研究對象所處狀態(tài)的轉(zhuǎn)換而言的，考察中國城市發(fā)展方式的演變并且理清演變背后的邏輯可以更好地認(rèn)識當(dāng)下城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的特征與意義?；跉v史演變的視角，新中國建立后中國城市并非一直處于外延擴張的狀態(tài)，而是在時間維度上大致經(jīng)歷了“被動緊縮—外延擴張—內(nèi)涵提升”的歷史過程，其演變的過程是隨著整體宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略階段的變化進行調(diào)整的。具體來看，中國城市發(fā)展的被動收縮時期對應(yīng)了計劃經(jīng)濟時期謀取重工業(yè)高速度發(fā)展的趕超經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略階段；隨后的城市外延擴張時期則是受到改革開放和土地使用制度改革的影響，而近年來被廣泛熱議的城市發(fā)展方式的內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)型則是中國特色社會主義新時代高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略階段的要求[1]。

本文嘗試從高速度與高質(zhì)量的經(jīng)濟戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向視角入手，解釋新中國成立后中國城市發(fā)展方式的內(nèi)在演變邏輯。新中國成立后，在經(jīng)濟體制上采用計劃經(jīng)濟制度，同時，實行趕超式經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，其戰(zhàn)略目標(biāo)在于追求重工業(yè)的高速度發(fā)展。該戰(zhàn)略下大量人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村人口不能自由流入城市；同時，盡量縮減城市中的公共支出，為重工業(yè)的發(fā)展節(jié)約資源。由此，該時期中國城市發(fā)展表現(xiàn)為被動收縮的特點。改革開放以后，隨著外商投資對于土地要素的需求以及隨后的一系列有關(guān)土地使用制度的改革，城市國有土地轉(zhuǎn)變?yōu)檎苿訁^(qū)域經(jīng)濟增長過程中所能支配的重要經(jīng)濟要素，中國城市因此迅速外延擴張。這一歷史時期，城市的高速度增長替代重工業(yè)高速度發(fā)展成為重要經(jīng)濟戰(zhàn)略著眼點。與前兩個時期強調(diào)“高速度”不同，中國特色社會主義新時代對經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量提出了更高的要求，依靠土地財政和土地金融等手段進行城市外延擴張造成了一系列經(jīng)濟社會問題，城市發(fā)展向內(nèi)涵提升的方式進行轉(zhuǎn)型成為城市發(fā)展工作的重點。本文由此得出結(jié)論，中國城市發(fā)展方式具有明顯的階段性特征。經(jīng)濟戰(zhàn)略在高速度和高質(zhì)量二者之間的選擇是解釋新中國成立70多年來中國城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要脈絡(luò)和邏輯線索[2]。

1 計劃經(jīng)濟、重工業(yè)高速度發(fā)展與城市被動緊縮

1.1 計劃經(jīng)濟時期的高速度發(fā)展戰(zhàn)略

經(jīng)過新中國成立后的國民經(jīng)濟恢復(fù)和初步發(fā)展時期（1949—1952），中國在隨后的第一個五年計劃期間（1953—1957）開始參照蘇聯(lián)的發(fā)展經(jīng)驗，采用了趕超式經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略以實現(xiàn)重工業(yè)發(fā)展的高速度。由于重工業(yè)主要是資金密集型產(chǎn)業(yè)，其高速度發(fā)展的實現(xiàn)依賴于大量的資本投入，資本積累的能力成為其成功與否的決定因素。對于剛結(jié)束戰(zhàn)亂、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)主要以小農(nóng)經(jīng)濟為主且經(jīng)濟發(fā)展水平相對低下的新生共和國而言，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展模式并不符合國家整體資源稟賦的比較優(yōu)勢。為達成重工業(yè)高速度發(fā)展的目標(biāo)，只能從政策上通過扭曲產(chǎn)品和要素的相對價格，并通過行政計劃配置資源的方式將資源導(dǎo)入重工業(yè)發(fā)展部門，從而完成資本積累過程。通過“工農(nóng)價格剪刀差”等方式，使農(nóng)業(yè)部門對工業(yè)部門進行補貼成為計劃經(jīng)濟時期必要的政策選擇之一[3-4]。為了順利實施“工農(nóng)價格剪刀差”，趕超戰(zhàn)略不允許農(nóng)村人口向城市自由流動（戶籍制度），這樣才能保證產(chǎn)出更多農(nóng)產(chǎn)品，從而獲得更多的工業(yè)部門利潤；同時，這也有助于減少城市工業(yè)部門供養(yǎng)農(nóng)村人口的負(fù)擔(dān)。在城市內(nèi)部，政府也極力縮減投資（如壓低城市工人工資、避免城市基建支出等），以積累更多的工業(yè)產(chǎn)出并將其作為資本用于工業(yè)再投資。人口流動的限制以及城市內(nèi)公共支出的縮減是該時期的中國城市發(fā)展處于收縮狀態(tài)的重要原因。

1.2 中國城市的被動緊縮

由于當(dāng)時缺乏土地財政制度，城市的發(fā)展會消耗而不是增加原始積累，造成為了實現(xiàn)重工業(yè)的高速度發(fā)展，只能犧牲城市增長速度的現(xiàn)象。

更多的城市數(shù)量和城市人口會消耗更多的公共支出，也意味著從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口的減少，這是不利于重工業(yè)高速度發(fā)展目標(biāo)的。同時，由于城市中土地有償使用制度的缺失，城市發(fā)展本身并不能產(chǎn)生財政收入，只會增加相應(yīng)的財政支出，這就造成城市外延擴張與現(xiàn)實經(jīng)濟條件之間的矛盾一直存在。在整個計劃經(jīng)濟時期，城市建設(shè)一直都被看作是國家工業(yè)化的“成本”與“開支”，也是國家為了保證工業(yè)資本積累以實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略而進行的“開源節(jié)流”的重要對象[5]。整體上來看，計劃經(jīng)濟時期，中國城市始終表現(xiàn)出較明顯的緊縮特征，城市化率長期大幅度落后于工業(yè)化率，且一直保持較低的增長率水平（圖1）。而這種城市緊縮現(xiàn)象是當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與土地制度所內(nèi)生的，故本文將其稱為“被動緊縮”。

圖1 城市化率和工業(yè)化率的變化Fig.1 changes in urbanization and industrialization rates

2 改革開放、城市高速度增長與外延擴張

與計劃經(jīng)濟時期不同，改革開放以后，中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略不再一味追求重工業(yè)的發(fā)展速度，開始強調(diào)市場經(jīng)濟的高速度增長（圖2），繼而影響了城市發(fā)展的方式。民營和外資企業(yè)資本對城市土地的需求使得城市建設(shè)成為政府公共財政收入的來源，而不再是計劃經(jīng)濟時期的“開支”與“成本”。1987年底，深圳特區(qū)出現(xiàn)全國第一宗城市建設(shè)用地使用權(quán)拍賣，標(biāo)志著土地有償使用制度的出現(xiàn)。隨后一系列的法律法規(guī)的調(diào)整對中國城市土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行了正式確認(rèn)和許可。城市空間替代重工業(yè)成為宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略謀求高速度發(fā)展的抓手。

圖2 外商投資項目數(shù)量和外商投資額度變化Fig.2 changes in the number of foreign investment projects and the amount of foreign investment

2.1 1987—2008年城市穩(wěn)步擴張時期

深圳率先實行的土地拍賣制度實際上是對香港“土地批租制”的效仿。1987年9月，深圳市通過協(xié)議和公開招標(biāo)的方式，分別出讓了兩宗城市用地；緊接著同年12月1日，由國家土地局和國家法制辦組織，深圳市以拍賣的方式以525萬元的價格向深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)公司出讓了一幅面積為8 588 m2的用地，標(biāo)志著中國城市土地有償使用現(xiàn)象的出現(xiàn)[6]。這意味著“土地不得轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定事實上成為了歷史；而從財務(wù)的觀點來看，深圳市通過出讓這三宗用地共獲得土地出讓收入2 336.88萬元，較高的土地出讓收益使得城市建設(shè)可以通過城市自身土地出讓進行融資[6]。之后一系列有關(guān)土地使用的法律法規(guī)的改變對該事實進行了確認(rèn)，打通了土地有償使用在法律上的障礙（圖3）。

圖3 土地出讓面積和出讓收益變化Fig.3 change of land transfer area and transfer income

隨著國民經(jīng)濟的飛速增長，土地價格也“水漲船高”，土地有償使用逐漸成為中國地方政府進行城市建設(shè)最重要的資本來源，為中國城市的外延擴張?zhí)峁┝顺渥銊恿7-8]?！耙缘厣?，以財養(yǎng)地”，即從土地出讓中獲得城市建設(shè)擴張所需的資本，城市建設(shè)又可以幫助政府出讓數(shù)量更多、價格更高的土地，這種方式成為中國特色的城市建設(shè)投融資模式[9]。2008年全國土地出讓收入高達10 259億元，而當(dāng)年的全國財政收入為23 975億元，前者占后者的43%；而1995年①全國土地出讓收入僅為420億元，同期的財政收入為6 242.2億元，前者僅占后者的6.7%②?？梢钥闯觯瑢φ藏斦杖攵?，土地財政的重要性日益增加。土地財政擴張意味著與計劃經(jīng)濟時期城市建設(shè)受到限制不同，該時期的中國城市開始出現(xiàn)較快發(fā)展的勢頭。從城市化率數(shù)據(jù)上來看，中國城市常住人口的城市化率由1987年的25.32%提高到2008年的45.68%；從與城市建設(shè)密切相關(guān)的房地產(chǎn)投資數(shù)據(jù)來看，房地產(chǎn)投資額從1987年的149.9億元上漲到2008年的31 203.2億元，增長了208倍；而從更直觀的建成區(qū)面積來看，在土地財政的促進下，中國城市建成區(qū)面積的較快增長反映了城市土地空間擴張速度的加快。1987年全國城市建成區(qū)土地面積為10 969 m2，2008年為37 096 m2，增長了35倍（圖4）。

圖4 建成區(qū)面積和城市人口數(shù)量變化Fig.4 changes of built-up area and urban population

2.2 2008—2013年城市全面擴張時期

2008年爆發(fā)的全球金融危機對中國經(jīng)濟造成了巨大沖擊，中國政府為應(yīng)對這場危機所采取的經(jīng)濟刺激計劃在諸多領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠的影響，同時也深刻影響了中國城市的發(fā)展情況。2008年9月，以美國房地產(chǎn)信貸市場為源頭，全球金融風(fēng)暴正式爆發(fā)。為應(yīng)對該金融危機帶來的經(jīng)濟增長失速、外貿(mào)出口劇烈下降以及農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)等社會經(jīng)濟問題，中國政府推出四萬億投資計劃以刺激經(jīng)濟。四萬億投資計劃主要依靠四大國有銀行和13家股份制銀行，以行政手段直接擴張信貸。四萬億投資計劃的具體內(nèi)容強調(diào)對基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模投入，加速了“以地生財，以財養(yǎng)地”的中國城市化投融資模式的循環(huán)，為地方政府進行城市外延擴張?zhí)峁┝烁蟮募詈蛣恿Α?/p>

四萬億投資計劃所導(dǎo)致的有關(guān)長期經(jīng)濟增長的負(fù)面經(jīng)濟效應(yīng)飽受質(zhì)疑[10]，經(jīng)過地方政府的層層加碼，實際投資額遠超過四萬億的預(yù)期值[11]。這些投資的資本來源主要通過土地出讓和土地抵押融資貸款兩種方式。相比土地出讓收入，土地抵押貸款所獲得的融資規(guī)模更龐大。2015年末，全國84個重點城市土地貸款金額達到11.33萬億元，抵押面積49.08萬公頃，是2015年全國土地出讓成交價款的3.6倍③。從融資的用途來看，這些資金主要用于新城的開發(fā)建設(shè)。2008年以后，各地方政府進行了大規(guī)模的新城開發(fā)，新城規(guī)劃面積和規(guī)劃人口以及地方債務(wù)迅速上漲，我國77.8%的新城面積和71.8%的新城人口是在2008年及以后規(guī)劃設(shè)立的[12]。而這些新城建設(shè)普遍存在“空城”“鬼城”“睡城”等集約度不足的問題[13-15]。地方政府土地收入偏高，但由于沒有產(chǎn)業(yè)集聚，預(yù)算內(nèi)稅收收入較少。2008年后，城市土地出讓收入與財政稅收收入的比值（租稅結(jié)構(gòu)）快速上升，這反映了城市發(fā)展外延擴張勢頭的上升（圖5）。

圖5 全國土地出讓收入、稅收收入與租稅結(jié)構(gòu)變化Fig.5 land transfer income, tax revenue and tax structure changes in China

3 經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與城市內(nèi)涵提升

3.1 宏觀經(jīng)濟增長戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變與城市化政策的新要求

2015年12月18 —21 日，中央經(jīng)濟工作會議明確提出了未來中國宏觀經(jīng)濟中的“三去一降一補”任務(wù)，即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板?！叭ギa(chǎn)能”主要是指去除工業(yè)企業(yè)特別是鋼鐵、水泥等高能耗、高排放的企業(yè)產(chǎn)能。而鋼鐵、水泥等行業(yè)恰恰是與城市建設(shè)密切相關(guān)的行業(yè)種類，其產(chǎn)能過剩與過快地推進土地城市化和城市擴張有理論和經(jīng)驗證據(jù)上的較強相關(guān)性[16]?？梢哉J(rèn)為，城市的內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)型是宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略所要求的“去產(chǎn)能”的題中之義。

與強調(diào)宏觀經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展相對應(yīng)，有關(guān)城市化工作的頂層設(shè)計與部署更加直接地表明了城市發(fā)展內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)型的必要性。2013年召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議提出要“提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”，會議的主要內(nèi)容第二條明確要求“提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率”與“用地的集約化程度”，對城市建設(shè)開發(fā)用地要“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”，同時明確指出“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”[17]。2015年12月召開的中央城市工作會議強調(diào)了城市發(fā)展是一個自然的歷史過程，有其自身的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，城市建設(shè)工作“必須認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律”。會議再次明確指出城市需要堅持集約發(fā)展，樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變”[18]。自2008年開始的城市全面擴張時期在2013年后隨著經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略從高速度向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型基本宣告結(jié)束。2013年以后開建的新城數(shù)量急劇減少[12]，與此同時，地方政府對于土地財政所產(chǎn)生的地租收入的依賴程度在2013年后顯著下降。從圖5可以看到，地方政府財政收入結(jié)構(gòu)中，賣地收入與一般預(yù)算收入的比值在2013年出現(xiàn)了大幅下降，這表明同樣的賣地收入所能產(chǎn)生的后續(xù)稅收收入增加，土地使用的集約性開始提高。但2015年以后，租稅結(jié)構(gòu)下行的趨勢在一定程度上被改變，城市發(fā)展方式的集約化轉(zhuǎn)型面臨挑戰(zhàn)。

3.2 城市發(fā)展內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)型實踐

作為對上述經(jīng)濟工作和城市化工作的會議精神的具體落實，近年來中國城市發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)型的新的政策和現(xiàn)象。在政策層面，通過劃定城市開發(fā)邊界以及開展“多規(guī)合一”等具體政策，進一步對中國城市空間的向外擴張進行規(guī)制[19-20]。從城市發(fā)展現(xiàn)象來看，與全國整體的城市化率和經(jīng)濟增長逐年態(tài)勢不同，中國較多城市出現(xiàn)了城市人口和城市經(jīng)濟指標(biāo)的下降以及城市公共空間的衰落。這對于習(xí)慣了城市不斷外延擴張的中國是一個新的現(xiàn)象。這也表明單純依靠遏制城市空間外延擴張規(guī)模的方式還不足以保證城市發(fā)展的內(nèi)涵提升，中國城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型面臨更多新的挑戰(zhàn)[21]。

城市發(fā)展政策層面，劃定城市開發(fā)邊界和開展“多規(guī)合一”試點工作可以被認(rèn)為是直接針對城市外延擴張問題所進行的政策應(yīng)對[22]。2014年7月，住建部連同國土部開展劃定城市開發(fā)邊界的試點工作，首批確定了全國14個城市作為試點城市。2014年國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點。劃定城市開發(fā)邊界以及“多規(guī)合一”都是限定城市建設(shè)用地擴張規(guī)模的政策手段，二者都聚焦于從宏觀尺度重新梳理城市建設(shè)用地與非建設(shè)用地的關(guān)系。而在城市建設(shè)用地內(nèi)部，近年來城市發(fā)展的思路和方向也在朝內(nèi)涵提升的方向進行調(diào)整，其中比較有代表性的是減量規(guī)劃和存量規(guī)劃的興起。

4 結(jié)論

本文嘗試從高速度與高質(zhì)量的經(jīng)濟戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向視角入手，為新中國成立后中國城市發(fā)展方式的演變提供了一個比較全面的解釋框架。本文所做的研究工作表明，經(jīng)濟發(fā)展中的高速度戰(zhàn)略在重工業(yè)和城市空間二者之間的目標(biāo)切換以及高速度與高質(zhì)量二者之間的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型是理解中國城市發(fā)展方式的內(nèi)在邏輯。

具體來看，新中國建立后，為迅速擺脫積貧積弱的農(nóng)業(yè)國地位、實現(xiàn)國民經(jīng)濟的增長，國民經(jīng)濟實行了重工業(yè)高速度發(fā)展的“趕超戰(zhàn)略”。在整個計劃經(jīng)濟時期，城市發(fā)展對于中國而言意味著更多的負(fù)擔(dān)和剩余的耗散，導(dǎo)致了中國的城市發(fā)展受到政府的明顯抑制，呈現(xiàn)出“被動緊縮”的狀態(tài)。重工業(yè)高速度發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)下，城市被動緊縮的原因在于當(dāng)時城市無法為自身的發(fā)展融資，更不用說為政府創(chuàng)造增量的資本剩余。改革開放以后，隨著城市建設(shè)用地使用制度的改革，城市發(fā)展擺脫了“消費性”的標(biāo)簽，開始能夠為自身的擴張融資，甚至為地方政府創(chuàng)造出新增的收益。城市空間替代了重工業(yè)成為高速度發(fā)展戰(zhàn)略瞄準(zhǔn)的目標(biāo)和抓手，中國城市由此進入外延擴張時期。為應(yīng)對2008年金融危機給經(jīng)濟增長和就業(yè)造成的巨大的下行壓力，中央政府推出了包含大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容在內(nèi)的刺激計劃，中國城市2008年后進入了快速全面的擴張時期?？梢哉f，中國城市的發(fā)展一旦打通了自我融資的通道，其角色就從“消費性”的政府負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變成了“生產(chǎn)性”的政府收益來源?！八娜f億投資計劃”在成功穩(wěn)定住中國宏觀經(jīng)濟增長和就業(yè)率的同時，也帶來了一系列的經(jīng)濟社會問題。在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略指引下，城市化工作的重心需要再次調(diào)整。2013年后中央和國務(wù)院召開的城市工作會議將城市發(fā)展的內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)型作為下一階段中國城市化工作的重要內(nèi)容之一。通過劃定城市開發(fā)邊界、多規(guī)合一等自上而下的城市發(fā)展政策的執(zhí)行，城市發(fā)展的外延擴張趨勢得到了一定程度的抑制。但2015年之后，隨著土地出讓收入的快速增長，中國地方政府的租稅結(jié)構(gòu)又開始逐漸改變，這反映出地方政府仍然較依賴擴張型的城市發(fā)展模式。要真正實現(xiàn)并鞏固中國城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，還需要在城市建設(shè)相關(guān)管控政策、地方政府官員激勵機制以及央地財政收入分配制度等方面進行深化改革。

圖片來源：

圖1-2、4: 作者根據(jù)國家統(tǒng)計局《新中國六十五年統(tǒng)計資料匯編》和國家統(tǒng)計局網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)繪制

圖3: 作者根據(jù)《中國國土資源年鑒》和國家統(tǒng)計局網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)繪制

圖5: 作者繪制；土地出讓收入來源于《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》和國家統(tǒng)計局網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)，稅收收入來源于《新中國六十五年統(tǒng)計資料匯編》和國家統(tǒng)計局網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)。

注釋：

① 官方公布的土地出讓數(shù)據(jù)最早可以查閱到1995年，來源于國家統(tǒng)計局.1996年中國土地年鑒[R].北京: 國家統(tǒng)計局, 1996: 25-28.

② 財政收入數(shù)據(jù)來源于財政部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

③ 詳見國土資源部.2015年中國國土資源公報[R].北京: 國土資源部, 2016: 15-16.