正確認識和把握碳達峰碳中和

楊偉民第十三屆全國政協(xié)常委，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任，清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院院長

實現(xiàn)碳達峰碳中和，是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會變革，這是一項復(fù)雜工程和長期任務(wù)，不可能畢其功于一役。這就要求我們目標(biāo)上要堅定不移，策略上要穩(wěn)中求進。認識層面上，實現(xiàn)碳達峰碳中和必須統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系，堅持全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險的原則;實踐角度上，要充分考慮國內(nèi)能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等基本國情，通盤謀劃，先立后破，不能影響經(jīng)濟社會發(fā)展全局，確保傳統(tǒng)能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎(chǔ)上。實現(xiàn)碳達峰碳中和是一次大考，需要正確的政績觀，需要“功成不必在我”，“功成必定有我”，堅持穩(wěn)中求進，逐步實現(xiàn)。

在多重目標(biāo)中尋求動態(tài)平衡

2021年中央經(jīng)濟工作會議提出應(yīng)對風(fēng)險和挑戰(zhàn)，必須堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須堅持高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持穩(wěn)中求進，必須加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。經(jīng)濟工作會議要求，調(diào)整政策和推動改革要把握好“時、度、效”，也就是時間、力度和效果，先立后破，穩(wěn)扎穩(wěn)打。這與習(xí)近平總書記在2019年中央經(jīng)濟工作會議提出的必須從系統(tǒng)論出發(fā)，優(yōu)化經(jīng)濟治理方式，加強全局觀念，在多重目標(biāo)中尋求動態(tài)平衡的思想方法是一以貫之的。

目標(biāo)是多元的，但是目標(biāo)之間有主次、有先后。中央經(jīng)濟工作會議提出，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，是黨的基本路線的要求，全黨都要聚精會神貫徹執(zhí)行，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的提升和量的合理增長。我認為發(fā)展是一級目標(biāo)，推動其他目標(biāo)不能限制了發(fā)展。比如，減碳是發(fā)展理念、發(fā)展思路、發(fā)展方式的重大變革，而不是限制發(fā)展本身。減碳要建立在發(fā)展的基礎(chǔ)上，不能夠因減碳而削弱我們的生產(chǎn)力。

實際上，實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)本身也需要發(fā)展。目前對碳總量關(guān)注多，對碳強度關(guān)注不夠。我國還承諾了到2030年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降65%的目標(biāo)。那么降低碳強度，既要“減碳”也要“增長”。如果碳排放總量下來了，但是經(jīng)濟增長速度也掉下來了，碳強度的目標(biāo)是難以實現(xiàn)的。所以研究和推動雙碳工作，不能夠就“碳”而“碳”，必須研究減碳與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。從這個意義上說，雙碳既是一個技術(shù)問題，更是一個經(jīng)濟問題。

實現(xiàn)能耗“雙控”向碳“雙控”轉(zhuǎn)變

去年，部分地區(qū)出現(xiàn)過拉閘限電，這其實并不是雙碳工作帶來的，有些地方的限電是為了完成本地能源“雙控”的指標(biāo)。因為無論是碳總量還是碳強度，還沒有具體的控制指標(biāo)和權(quán)威數(shù)據(jù)。我們要認識到，能源“雙控”并不等于雙碳。相對于雙碳目標(biāo)，能源“雙控”是一種過渡性政策。所以，中央經(jīng)濟工作會議明確，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和碳強度雙控轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變是更加科學(xué)合理的。

控制能源總量有合理性的一面，因為我國能源總量的主體是化石能源，控制了能源消費總量，就控制了碳排放總量。但從控制的能源消費總量中，又包括了可再生能源來看，又有不合理的一面?，F(xiàn)行能源消費總量核算辦法是，將消納的可再生能源電力按照與火電相同的折算系數(shù)折算標(biāo)準(zhǔn)煤，計入能源消費總量。而我們要實現(xiàn)碳達峰碳中和，恰恰是要大力發(fā)展可再生能源，提高能源消費總量當(dāng)中可再生能源比例，降低化石能源比例。若控制可再生能源總量的消費，其實會減緩實現(xiàn)“雙碳”的速度。因此中央經(jīng)濟工作會議明確，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。這一決策十分及時、十分重要，為下一步可再生能源特別是新能源的大發(fā)展敞開了大門。

降低能耗強度也非常重要，在沒有碳強度指標(biāo)的時候，控制了能耗強度，很大程度上就會間接地控制碳強度。其實，我國早在“十一五”規(guī)劃當(dāng)中就確立了能耗強度下降的約束性指標(biāo)，客觀上起到了通過控制能耗強度間接控制碳強度的功效?！笆晃濉币詠恚覈紡姸却蠓认陆?，主要靠的就是能耗強度的約束。

另外，我們還要認識到碳達峰碳中和并不是能源消費達峰，更不是電力消費達峰，減碳也要建立在不影響提高人民生活水平基礎(chǔ)上。2019年我國人均生活能源消費量僅有438千克標(biāo)準(zhǔn)煤，處于比較低的水平，滿足人民對美好生活的需要，還要大幅度增加生活用能。與其他已經(jīng)實現(xiàn)碳達峰或現(xiàn)代化的國家比較，我國至少有三個不同的國情，一是城市化還未達峰，二是城市化的質(zhì)量不高（約3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還沒有真正融入城市生活），三是我國冬季采暖用煤占比較高（當(dāng)前南方地區(qū)冬季取暖需求強烈，冬季供暖面積年均增長10%左右）。這三個趨勢未來都會顯著地增加全體人民的生活用能。當(dāng)然，滿足人民日益增長的用電需要，今后應(yīng)當(dāng)主要用新能源，所以需要我們放開對新能源的總量管控，鼓勵社會各界大力增加新能源的供給和消納。

儲能可以起到靈活性調(diào)節(jié)作用，但當(dāng)前我國儲能產(chǎn)業(yè)還處于商業(yè)化和規(guī)?；捌?。所以，在現(xiàn)有的技術(shù)下，煤電可能仍是主力調(diào)節(jié)型電源。增加新能源消納能力，必須增加煤電的靈活性改造，使煤電向電量和電力調(diào)節(jié)型的電源來轉(zhuǎn)換。所謂的“先立后破”，這里的“立”就包括了增加煤電的調(diào)節(jié)性電量。中央經(jīng)濟工作會議提到推動煤炭和新能源優(yōu)化組合，其中就包括這樣一個行動。所以，當(dāng)前階段不能夠“談煤色變”，不能簡單地提高煤電信債發(fā)債的門檻，更不能一刀切地停貸斷貸。相反，應(yīng)該讓綠色金融、減碳貨幣等政策工具支持煤電清潔高效利用和靈活性改造。這實際上是在支持新能源的消納，間接支持風(fēng)電和光伏發(fā)電的發(fā)展。

促進高耗高碳能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變

我國單位GDP能耗是世界平均水平的1.4到1.5倍，這主要是兩個原因，一是產(chǎn)品單耗高，二是高耗能產(chǎn)業(yè)占比高。單位產(chǎn)品能耗高可以通過技術(shù)進步來逐步改善，但通過降低單耗來達到降低單位GDP能耗強度的空間并不是很大。我國發(fā)電煤耗在國際上已經(jīng)處于先進水平，僅次于日本和德國，單位GDP能耗高，主要還是需要靠降低高耗能產(chǎn)業(yè)的比重，這是一個大的方向。

這里也有 “先立后破”的問題，在其他產(chǎn)業(yè)難以替代、高耗能產(chǎn)業(yè)的消費峰值還沒有到來時，就大幅度減少高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能，恐怕就會影響經(jīng)濟發(fā)展。2018年，我國制造業(yè)占經(jīng)濟總量的比重是28.8%，其中石化、化工、建材、鋼鐵、有色五個高耗能產(chǎn)業(yè)占我國經(jīng)濟總量的13%。到2035年GDP要比2020年翻一番，高耗能產(chǎn)業(yè)肯定是不能翻番的，但高耗能產(chǎn)業(yè)零增長、負增長也是不行的，其他行業(yè)那兒很難填補占比高達13%的高耗能產(chǎn)業(yè)留下的缺口。問題的關(guān)鍵是，高耗能的“能”是一種什么樣的“能”，我們應(yīng)該限制的是高耗高碳能源的產(chǎn)業(yè)，不應(yīng)限制高耗低碳能源的產(chǎn)業(yè)。實現(xiàn)碳達峰碳中和，限的是“碳”而不是“能”。如電解鋁屬于高耗能產(chǎn)業(yè)，未來仍有很大需求，但我們要做的是讓電解鋁消耗更多的新能源，不再增加或少量消耗化石能源。

我們在調(diào)研中就看到類似的案例：某企業(yè)依托風(fēng)電、太陽能和煤，形成了高達200多萬千瓦級的局域網(wǎng)，通過自發(fā)自用生產(chǎn)電解鋁和鋁加工，未來還打算啟動火電機組的靈活性改造，就可以進一步地提高增加風(fēng)電和光伏發(fā)電的消納量。案例中的風(fēng)電利用小時相當(dāng)高，達到了3600小時，對于這種消納新能源的高耗能企業(yè)，不能夠因能耗高而限制。

因此， 對于目前的高耗能企業(yè)，需要給一些出路：一是今后可以規(guī)定其碳排放配額，企業(yè)碳配額不足的可以去碳市場購買;二是鼓勵高耗能企業(yè)自建或合作建設(shè)新能源及消納新能源的局域網(wǎng)進行自發(fā)自用。所以，在支持新能源大力發(fā)展的同時，還要支持以消納新能源為主的局域網(wǎng)，促進高耗能高碳能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦吆哪艿吞寄茉串a(chǎn)業(yè)，而不是簡單地限產(chǎn)或關(guān)停。

我國經(jīng)濟韌性就在于產(chǎn)業(yè)門類齊全，因而產(chǎn)業(yè)鏈才能夠相對完整，抵御風(fēng)險的能力就強。在近兩年的疫情沖擊當(dāng)中，我國出口能力強的原因就在于我國產(chǎn)業(yè)門類齊全，產(chǎn)業(yè)配套能力強。在未來碳達峰碳中和時代，我國仍然要保持經(jīng)濟的強大韌性，必須保持產(chǎn)業(yè)門類齊全、產(chǎn)業(yè)鏈完整，就必然會包括高耗能產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)在，高耗能可能就是高排碳的;未來，高耗能未必就是高排碳。