WTO爭端解決視角下的美國清潔網(wǎng)絡(luò)計劃

劉 瑛，朱竹露

(中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510275；2.武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

2020年4月29日，美國國務(wù)院推出5G清潔路徑計劃，對一切流入和流出該國外交設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)流量進行“清潔”。該計劃系終端間通信計劃(End-to-end Communication Path)，禁止國家和運營商的5G網(wǎng)絡(luò)使用包括中興、華為在內(nèi)的所有被美國認為“不被信任的”中國網(wǎng)信供應(yīng)商的傳輸、控制、計算或存儲設(shè)備，以防止其破壞、操縱或拒絕對美國公民、金融機構(gòu)或基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)(1)U.S. Department of State, The Clean Network, https://2017-2021.state.gov/the-clean-network/index.html, last visited on 2 October, 2021.。2020年8月5日，美國又公布了擴展版的清潔網(wǎng)絡(luò)計劃，在清潔路徑計劃的基礎(chǔ)上另出臺了五項新計劃，清潔對象擴展至電信運營商、移動應(yīng)用商店、手機應(yīng)用程序、云服務(wù)和通信電纜，基本覆蓋了一條完整的網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)鏈條，以此保護美國重要的電信和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施(2)U.S. Department of State, Announcing the Expansion of the Clean Network to Safeguard America’s Assets, https://2017-2021.state.gov/announcing-the-expansion-of-the-clean-network-to-safeguard-americas-assets/index.html, last visited on 2 October, 2021.，避免美國公民的隱私和公司敏感信息遭受中國“惡意行為者”的侵擾。特朗普政府時期對TikTok和WeChat發(fā)布禁止交易令，又禁止美國人使用包括支付寶、掃描全能王、QQ錢包、茄子快傳、騰訊QQ、VMate、Wechat支付和WPS辦公軟件在內(nèi)的應(yīng)用程序。拜登政府則指出華為、中興、海能達通信、杭州?？低暫驼憬笕A的通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對美國國家安全構(gòu)成威脅，撤銷中國聯(lián)通美洲公司、太平洋網(wǎng)絡(luò)有限公司及其全資子公司ComNet(USA)在美提供州際和國際通信服務(wù)授權(quán)的程序。這些都屬于清潔網(wǎng)絡(luò)計劃下的舉措。美國國會正在審議《2021美國安全無人機法案》，旨在進一步禁止向中國公司采購無人飛機系統(tǒng)(3)117th Congress (2021-2022), S.73 - American Security Drone Act of 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/73.。美國還醞釀將清潔范圍擴大至貨幣、數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施、供應(yīng)鏈、融資、物聯(lián)網(wǎng)等凡是與網(wǎng)絡(luò)、通信、數(shù)據(jù)傳輸相關(guān)的領(lǐng)域，預(yù)計美國清潔網(wǎng)絡(luò)計劃將成為對華“泛網(wǎng)絡(luò)通信領(lǐng)域”戰(zhàn)略競爭藍圖(4)戴麗娜，鄭樂鋒：《美國清潔網(wǎng)絡(luò)計劃評析》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2021年第1期。。美歐2021年9月舉行的貿(mào)易和科技理事會首次會議，成立了十個工作組，其中信息通信技術(shù)安全和競爭力工作組、數(shù)據(jù)治理和技術(shù)平臺工作組也與美國的清潔網(wǎng)絡(luò)計劃直接相關(guān)。與特朗普政府不同，拜登政府對WTO比較尊重，沒有阻撓WTO新總干事遴選，任命了美國常駐WTO大使，于2021年7月20日宣布加入正在進行的服務(wù)國內(nèi)規(guī)制諸邊談判，并于9月27日推動達成《服務(wù)國內(nèi)規(guī)制聯(lián)合倡議》，因此本文擬從WTO法角度對美國的清潔網(wǎng)絡(luò)計劃的可訴性及其與WTO規(guī)則是否相符試作分析。

一、清潔網(wǎng)絡(luò)計劃的WTO可訴性

美國的清潔網(wǎng)絡(luò)計劃是美國在與中國科技競賽的過程中所擬定的排華數(shù)字政策，本質(zhì)上是具有域外性的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制、歧視性明顯的數(shù)字貿(mào)易壁壘。中國可依據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Trade in Services, GATS)第23條和《WTO爭端解決規(guī)則和程序的諒解》(Dispute Settlement Understanding, DSU)在WTO爭端解決機構(gòu)(Dispute Settlement Body, DSB)提起申訴。關(guān)于清潔網(wǎng)絡(luò)計劃是否具有WTO框架下的可訴性，是一個前提問題。

(一)裁量性措施也具有可訴性

清潔網(wǎng)絡(luò)計劃本身是宏觀的，執(zhí)行中有美國行政機關(guān)大量的裁量空間，是否針對中國企業(yè)、針對哪些企業(yè)、采取何種限制措施都具有較大的彈性。對申訴所針對的國內(nèi)法律依據(jù)本身的強制性或裁量性的性質(zhì)是否影響其可訴性，WTO也經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。

專家組和上訴機構(gòu)曾一度秉持“強制性/裁量性標準”(5)該標準認為只有強制要求違反WTO義務(wù)的立法才會構(gòu)成法律本身違法，而那些允許行政機關(guān)進行自由裁量的立法，則會因為行政機關(guān)有可能不會作出違反WTO義務(wù)的行為，從而被裁定不違反WTO規(guī)則。。上訴機構(gòu)在美國1916法規(guī)案中沿用了《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)時期所確立的“二分法”(6)“國內(nèi)法本身之訴”第一案為GATT時期美國對石油和某些進口物資征稅案(BISD 34S/136)，專家組認為國內(nèi)立法是可以單獨構(gòu)成訴因的，但僅限于強制性立法，因此在該案中確立了強制性/裁量性立法標準。See Panel Report on United States - Taxes on Petroleum and Certain Imported Substances, BISD 34S/136, adopted on 17 June 1987, para. 5.2.2, 5.2.9. 參見張湘蘭，朱強：《WTO體制下國內(nèi)立法的可訴性問題研究》，《中國對外貿(mào)易》，2002年第6期。，認為強制性規(guī)定與裁量性規(guī)定應(yīng)有所區(qū)分，只有強制性規(guī)定才能被認定為違反WTO義務(wù)，而裁量性規(guī)定不具可訴性，即使依據(jù)該法實施了違反WTO義務(wù)的措施，也僅該措施具有可訴性(7)Appellate Body Report, US - 1916 Act (2000), para. 60. 在該段腳注中，上訴機構(gòu)援引了以下案件的專家組報告: Panel Report, United States - Taxes on Petroleum and Certain Imported Substances, BISD 34S/136, adopted on 17 June 1987; Panel Report, United States - Section 337 of the Tariff Act of 1930, BISD 36S/345, adopted on 7 November 1989; Panel Report, Thailand - Restrictions on Importation of and Internal Taxes on Cigarettes, BISD 37S/200, adopted on 7 November 1990; Panel Report, United States - Measures Affecting Alcoholic and Malt Beverages, BISD 39S/206, adopted on 19 June 1992; and Panel Report, United States Measures Affecting the Importation, Internal Sale and Use of Tobacco, BISD 41S/131, adopted 4 October 1994.。

至美國301條款案，DSB對裁量性立法的態(tài)度開始出現(xiàn)變化，該案專家組首次建立了“裁量性立法也可能違反WTO規(guī)則”的觀點，認為立法的性質(zhì)與案件審查無必然聯(lián)系，應(yīng)結(jié)合WTO具體規(guī)則確定某項立法的合規(guī)性(8)專家組在301條款案專家組報告中指出，“抽象解決哪類立法能違反WTO義務(wù)的問題與處理本爭端沒有實質(zhì)聯(lián)系。在我們看來，本案中恰當(dāng)?shù)姆椒ㄊ亲屑殞彶闋幾h所涉的WTO義務(wù)的性質(zhì)并且據(jù)此評估產(chǎn)生爭議的措施。問題是在正確解釋爭議所涉的具體WTO義務(wù)的基礎(chǔ)上，是否只有強制性或任意性的國內(nèi)立法才是被禁止的呢？我們不接受這樣一個法律邏輯，即必須存在一個涵蓋所有國內(nèi)立法的簡便而嚴格的規(guī)則。”See Panel Report on United States Sections 301-310 of Trade Act of 1974, DS152, adopted on 27 January 2000, para. 7.54. 參見張湘蘭，朱強：《WTO體制下國內(nèi)立法的可訴性問題研究》，《中國對外貿(mào)易》，2002年第6期。。在美國不銹鋼日落復(fù)審案中，強制性/裁量性標準進一步弱化。上訴機構(gòu)在該案中主張，在評判措施是否違反WTO義務(wù)時，強制性立法和裁量性立法的區(qū)分僅為部分考量因素，需要警惕二分法的機械適用(9)Appellate Body Report, United States - Sunset Review of Anti-Dumping Duties on Corrosion - Resistant Carbon Steel Flat Products from Japan, DS244, adopted on 9 January 2004, para. 89.。立法本身的性質(zhì)不能直接決定其是否違反WTO協(xié)議規(guī)定的義務(wù)(10)Ibid, paras. 87-9.，但從中可判定成員基于該立法所采取的措施是否將必然導(dǎo)致對WTO義務(wù)的違反，是否存在以合法方式采取措施的空間(11)Ibid, para. 172.。在歐盟生物柴油案中，上訴機構(gòu)再次強調(diào)不能僅通過立法之強制性或裁量性的性質(zhì)來決定其是否能成為爭端標的，將裁量性規(guī)定訴諸WTO時，需要證明該裁量性規(guī)定強制相關(guān)部門實施違反WTO義務(wù)的措施，或?qū)嵸|(zhì)限制了行政部門作出符合WTO法措施的裁量權(quán)(12)Appellate Body Report, European Union - Anti-Dumping Measures on Biodiesel from Argentina, DS473, adopted on 26 October 2016, para. 6.229, referring Appellate Body Report, United States - Countervailing Duties on Certain Corrosion-Resistant Carbon Steel Flat Products from Germany, DS213, adopted on 19 December 2002, para. 162.。

從字面上來看，美國國務(wù)院官網(wǎng)對清潔網(wǎng)絡(luò)計劃的描述以及特朗普所簽署的三項行政禁令中所使用的均是“shall” “should”等具有強制性意味的字眼(13)E.g. “These companies should remove their apps from Huawei’s app store to ensure they are not partnering with a human rights abuser.” See U.S. Department of State, The Clean Network, https://2017-2021.state.gov/the-clean-network/index.html, last visited on 2 October, 2021. “The following actions shall be prohibited beginning 45 days after the date of this order, to the extent permitted under applicable law……” See Federal Register, Addressing the Threat Posed by TikTok, and Taking Additional Steps To Address the National Emergency With Respect to the Information and Communications Technology and Services Supply Chain, https://www.federalregister.gov/documents/2020/08/11/2020-17699/addressing-the-threat-posed-by-tiktok-and-taking-additional-steps-to-address-the-national-emergency, last visited on 19 May, 2021.，表明這些涉訴立法屬于強制性立法，若違反WTO規(guī)則，毫無爭議可以被提起申訴(14)上訴機構(gòu)在“美國不銹鋼日落復(fù)審案”(DS244)中主張：“在法律本身違反之訴的審查中，首先應(yīng)對涉訴立法進行字面上的分析，如果涉訴立法字面足夠清晰，能夠直接判斷該立法的內(nèi)容和含義，那么就可以直接得出結(jié)論，反之，則需要進一步的分析”。See United States - Sunset Review of Anti-Dumping Duties on Corrosion - Resistant Carbon Steel Flat Products from Japan, DS244, adopted on 9 January 2004, para.168.。對于清潔網(wǎng)絡(luò)計劃下可能存在的裁量性立法，也不能因其性質(zhì)被否定可訴性，由于WTO協(xié)定對于禁止歧視性待遇規(guī)則設(shè)定的義務(wù)非常嚴格，因此具有歧視性的裁量性規(guī)定也可成為申訴對象。

(二)尚未體現(xiàn)為行政令的計劃內(nèi)容也具有可訴性

清潔網(wǎng)絡(luò)計劃是一個指向未來、涵蓋面廣泛的藍圖，其中的規(guī)定有待逐步落地為行政令，尚未具體實施的部分是否可以在DSB提起申訴，也很可能是一個爭議問題。

DSU并未就可訴諸WTO爭端解決的“措施”作出明確定義(15)Peter Van den Bossche, The Law and Policy of the World Trade Organization: Text, Cases and Materials. The fourth edition, Cambridge University Press, 2017, p. 388.。上訴機構(gòu)在美國不銹鋼日落復(fù)審案中認為，無論是作為還是不作為，只要是可歸因于WTO成員的行為，均屬于“措施”這一概念的范疇(16)United States - Sunset Review of Anti-Dumping Duties on Corrosion - Resistant Carbon Steel Flat Products from Japan, DS244, adopted on 9 January 2004, para. 81.。美國301條款案專家組指出，早在《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第16.4條明確規(guī)定前，GATT時期的成案便已確認，尚未實施的國內(nèi)法本身可以構(gòu)成協(xié)定義務(wù)的違反，這是因為國內(nèi)法律、法規(guī)本身的存在便會對個體經(jīng)營者的活動產(chǎn)生影響(17)Panel Report, United States - Sections 301-310 of the Trade Act 1974, DS152, adopted on 27 January 2000, para. 7.80.。當(dāng)條約調(diào)整的對象僅為國家間關(guān)系時，只有當(dāng)實際違背義務(wù)的行為發(fā)生時才產(chǎn)生國家責(zé)任；然而，若私主體經(jīng)營活動受限足以影響條約利益的實現(xiàn)時，如在清潔網(wǎng)絡(luò)計劃相關(guān)國內(nèi)法出臺后，美國企業(yè)不再接受中國網(wǎng)絡(luò)公司的國際電信服務(wù)等，實際上違反了WTO協(xié)定中的非歧視原則，在此類情形中，國內(nèi)法本身的存在即可構(gòu)成違反相關(guān)條約義務(wù)(18)Ibid, para. 7.81.。因為國內(nèi)法本身的存在會產(chǎn)生明顯的“寒蟬效應(yīng)”，無論清潔網(wǎng)絡(luò)計劃是否體現(xiàn)為具體的可執(zhí)行的行政命令，都將對我國網(wǎng)絡(luò)通信企業(yè)產(chǎn)生負面影響。在清潔網(wǎng)絡(luò)計劃下，美國企業(yè)將會改變貿(mào)易模式，開始與中國進行技術(shù)貿(mào)易脫鉤，選擇國內(nèi)或其他國家的電信運營商進行5G建設(shè)、刪除中國的應(yīng)用程序、選擇其他云系統(tǒng)以替代中國云系統(tǒng)進行信息儲存，這種真實存在的潛在后果會影響從中國進口的服務(wù)與國內(nèi)服務(wù)產(chǎn)品、他國服務(wù)產(chǎn)品的相對競爭關(guān)系。因此，清潔網(wǎng)絡(luò)計劃的相關(guān)國內(nèi)法即使尚未實施，其本身也具備可訴性。

綜上，美國的清潔網(wǎng)絡(luò)計劃是一系列相互關(guān)聯(lián)又有各自針對對象的行政行為的集合。WTO爭端解決成案表明，若一項綜合措施包含多個要素或措施，且這些單一措施可能分別都違反WTO規(guī)則時，成員除了分別申訴單一措施外還可以將這項綜合措施作為一項復(fù)合的整體作為被訴措施(19)See Peter Van den Bossche, The Law and Policy of the World Trade Organization: Text, Cases and Materials. The fourth edition, Cambridge University Press, 2017, p. 388.。選擇此種申訴策略的成員需要證明相關(guān)單一要素如何結(jié)合為一項獨立的整體措施(20)Appellate Body Report, Argentina - Measures Affecting the Importation of Goods, DS438, adopted on 26 January 2015, para. 5.108 and footnote 451, referring Panel Report, United States - Certain Country of Origin Labelling (COOL) Requirements, DS384, adopted on 23 July 2012, para. 7.50. See also Panel Report, United States - Measures Treating Export Restraints as Subsidies, DS194, adopted on 23 August 2001, para. 8.8.。上訴機構(gòu)認可專家組在美國原產(chǎn)地標簽案中所提出的審查方式，即結(jié)合申訴成員的訴請、被訴方的立場、涉訴措施的法律地位及相關(guān)要素之間的關(guān)系，來判定涉訴措施為多個不同措施抑或整體單一措施(21)Panel Report, United States - Certain Country of Origin Labelling (COOL) Requirements, DS384, adopted on 23 July 2012, para. 7.50.。本文認為，鑒于清潔網(wǎng)絡(luò)計劃是美國對中國網(wǎng)信產(chǎn)業(yè)的整體打擊策略，基本覆蓋了網(wǎng)絡(luò)全供應(yīng)鏈的生態(tài)閉環(huán)，對華為的5G禁令以及對TikTok、Wechat、支付寶等應(yīng)用程序具體行政禁令在內(nèi)的相關(guān)政策法規(guī)的出臺及執(zhí)法均以此為指導(dǎo)和依據(jù)，故可以將清潔網(wǎng)絡(luò)計劃視為整體被訴措施提交WTO爭端解決，無論其中的部分規(guī)則是否落實為具體行政令和是否系裁量性措施。

二、清潔網(wǎng)絡(luò)計劃違反GATS規(guī)則

電信市場的自由化離不開有效的市場競爭機制的保障，美國的清潔網(wǎng)絡(luò)計劃違反GATS和關(guān)于基本電信的參考文件(Reference Paper)(22)Shin-yi Peng, Trade in Telecommunications Services: Doha and Beyond, World Trade Journal, Vol. 41, 2007, p. 294.。

(一)清潔網(wǎng)絡(luò)計劃影響了服務(wù)貿(mào)易

GATS第1.1條所規(guī)定的協(xié)定適用范圍包括WTO成員所有影響服務(wù)貿(mào)易的措施，但沒有明確規(guī)定何謂“服務(wù)貿(mào)易”、何謂“影響”。對此，上訴機構(gòu)指出，在判斷措施是否“影響服務(wù)貿(mào)易”時至少應(yīng)考量兩項因素，即是否存在GATS第1.2條意義上的“服務(wù)貿(mào)易”和系爭措施是否依據(jù)第1.1條的規(guī)定“影響”了該服務(wù)貿(mào)易(23)Appellate Body Report, Canada - Certain Measures Affecting the Automotive Industry, DS27, adopted on 19 June 2000, para. 155.。

1.清潔網(wǎng)絡(luò)計劃所涉服務(wù)提供屬于“服務(wù)貿(mào)易”

首先需要判斷本案是否存在GATS第1.2條意義上的“服務(wù)貿(mào)易”。

GATS并未明確規(guī)定“服務(wù)”的定義，但第1.3條(b)項作出了排他性規(guī)定，排除行使政府權(quán)力所提供的服務(wù)，即當(dāng)所提供的服務(wù)非基于商業(yè)基礎(chǔ)且與其他服務(wù)提供者不存在競爭關(guān)系，則不屬于GATS第1.2條意義上的“服務(wù)貿(mào)易”。清潔網(wǎng)絡(luò)計劃所劍指的華為、中興、騰訊、字節(jié)跳動、百度等中國公司大多屬于基于商業(yè)基礎(chǔ)開展經(jīng)營的民營企業(yè)，在國內(nèi)市場上與其他科技企業(yè)存在競爭關(guān)系，因此清潔網(wǎng)絡(luò)計劃所涉服務(wù)不屬于GATS第1.3條(c)項所排除的情形。

進而，GATS第1.2條規(guī)定了“服務(wù)貿(mào)易”的四種服務(wù)提供方式，第28條(b)款還指出服務(wù)提供涵蓋了銷售、生產(chǎn)、流通、投入市場和交付的環(huán)節(jié)，可見“服務(wù)貿(mào)易”的概念非常寬泛。關(guān)于清潔網(wǎng)絡(luò)計劃所涉及的“服務(wù)貿(mào)易”門類，為明確成員服務(wù)貿(mào)易的承諾范圍，有必要考察聯(lián)合國核心產(chǎn)品歸類細則(UN Central Product Classification, CPC)或GATS服務(wù)部門分類清單(Service Sectoral Classification List, W/120)。清潔5G路徑、清潔運營商、清潔電纜旨在禁止中國電信運營商接入美國網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提供國際電信服務(wù)，歸類于電信服務(wù)；移動應(yīng)用程序依托云計算，通過外部服務(wù)器在互聯(lián)網(wǎng)上提供信息儲存、處理和計算機程序的服務(wù)，其本身可歸類于計算機及相關(guān)服務(wù)，而基于應(yīng)用程序所實現(xiàn)的業(yè)務(wù)模式還涉及廣告服務(wù)、視聽服務(wù)與娛樂服務(wù)類別。正如我國在2020年10月2日WTO服務(wù)貿(mào)易理事會(Council for Trade in Services)會議上所指出的，美國針對視頻應(yīng)用程序TikTok和信息傳遞應(yīng)用程序Wechat的措施，屬于CPC和W/120均包含的計算機與相關(guān)服務(wù)、廣告服務(wù)、視聽服務(wù)與娛樂服務(wù)領(lǐng)域(24)WTO, Members Address Proposal to Advance Discussions on Preferences for LDC Service Suppliers, https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/serv_02oct20_e.htm, last visited on 4 October, 2021.。雖然在GATS談判之際，與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的服務(wù)還不成熟甚至還未出現(xiàn)，具體承諾表的文本與實踐發(fā)展存在差距，沒有成員將云服務(wù)納入具體承諾表中，與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)服務(wù)的歸類也有待具體化，但至少可以確定清潔網(wǎng)絡(luò)計劃規(guī)定的事項屬于服務(wù)類別。

就受到影響的服務(wù)提供者而言，中國科技企業(yè)從事著服務(wù)提供活動，例如華為以云服務(wù)的方式向電信運營商和互聯(lián)網(wǎng)提供商提供電信支持，幫助其快速開展電信類云服務(wù)業(yè)務(wù)，同時還提供運維運營等業(yè)務(wù)管理服務(wù)(25)參見華為云，電信業(yè)務(wù)解決方案，https://www.huaweicloud.com/solution/telecom/, 訪問時間：2021年4月3日。。因此，相關(guān)的中國科技企業(yè)是服務(wù)提供者。

2.清潔網(wǎng)絡(luò)計劃“影響”了服務(wù)貿(mào)易

關(guān)于“影響”，歐盟香蕉案III的上訴機構(gòu)指出，“影響”的慣常含義為“對……起作用”，表明立法者意圖賦予GATS較大適用空間，該案專家組在解釋GATT第3條時則認為“影響”比管制(regulating)或支配(governing)的含義更寬泛(26)Appellate Body Report, European Communities - Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, DS27, adopted on 25 September 1997, para. 220.。如果一項措施影響服務(wù)貿(mào)易，即使涉及貨物貿(mào)易或其他事項，也屬于GATS的范圍，因為一項措施可以同時受到GATT和GATS管轄(27)石靜霞：《WTO服務(wù)貿(mào)易法專論》，法律出版社，2006年，第33頁。。無論是直接支配抑或間接影響服務(wù)的提供，只要改變了服務(wù)提供的競爭環(huán)境，均可被認定為影響了服務(wù)貿(mào)易(28)Panel Report, European Communities - Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, DS27, adopted on 25 September 1997, para. 7.280-7.282.。

清潔網(wǎng)絡(luò)計劃直接禁止中國電信供應(yīng)商在美國境內(nèi)或從境外向美國提供國際電信服務(wù)，要求刪除諸多中國移動應(yīng)用軟件和程序，禁止使用中國公司的云系統(tǒng)，中國企業(yè)完全無法提供電信服務(wù)、計算機與相關(guān)服務(wù)、廣告服務(wù)、視聽服務(wù)與娛樂服務(wù)，對中國科技企業(yè)四種服務(wù)提供模式都造成了實際影響。其一，由于美國消費者無法使用中國應(yīng)用程序和云系統(tǒng)，在中國境內(nèi)運營的科技企業(yè)無法在中國境內(nèi)通過電信、計算機網(wǎng)絡(luò)手段實現(xiàn)對美國消費者的服務(wù)，如華為無法為美國消費者提供通信設(shè)備技術(shù)支持和指導(dǎo)，騰訊無法向美國消費者提供云服務(wù)，因此影響了中國企業(yè)的跨境交付。其二，除非美國公司獲得許可證，否則美國公司不得與實體清單中的中國公司進行貿(mào)易或出口特定貨物與服務(wù)，這直接阻礙了中國網(wǎng)信公司與美國公司之間的跨境貨物與服務(wù)貿(mào)易往來，對中美消費者跨境消費也產(chǎn)生了影響。其三，美國撤回中國聯(lián)通美洲公司等中國電信公司的運營牌照，阻礙了中國企業(yè)在美的商業(yè)存在。其四，其對中國公司員工的簽證限制將阻礙我國以自然人存在方式向美提供服務(wù)。因此，可以斷定清潔網(wǎng)絡(luò)計劃“影響”了中國相關(guān)企業(yè)對美國的服務(wù)貿(mào)易提供。

(二)清潔網(wǎng)絡(luò)計劃違反GATS最惠國待遇一般義務(wù)

美墨電信服務(wù)爭端案專家組認為，與GATT要求成員訴諸WTO爭端解決程序時需證明其在所附協(xié)議中利益或目的的實現(xiàn)喪失或減損不同，GATS第23.1條允許成員在未證明利益或目的的實現(xiàn)喪失或減損的情形下，對不履行協(xié)定義務(wù)或具體承諾的成員提起違反之訴(29)Panel Report, Mexico - Measures Affecting Telecommunications Services, DS204, adopted on 1 June 2004, para. 8.4.。GATS將成員的義務(wù)分為一般義務(wù)(General Obligation)和具體義務(wù)(Specific Obligation)。前者規(guī)定于協(xié)定第2條至第5條，成員應(yīng)當(dāng)在各服務(wù)部門中普遍承擔(dān)；后者規(guī)定在第16條至第18條，僅當(dāng)成員在特定服務(wù)部門作出特定承諾后才承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。清潔網(wǎng)絡(luò)計劃首先違反了GATS第2條規(guī)定的最惠國待遇一般義務(wù)。

1.GATS的最惠國待遇要求

GATS第2.1條明確禁止歧視來自不同成員的同類服務(wù)和服務(wù)提供者，以確保所有成員享有平等對外提供服務(wù)的機會，防止基于國別的歧視。上訴機構(gòu)在歐共體香蕉案III中強調(diào)GATS第2.1條所規(guī)定的最惠國待遇義務(wù)不僅適用于基于服務(wù)來源國的不同而提供不同待遇的法律上的歧視，而且適用于雖然形式上待遇相同，但實際由于不利市場競爭條件導(dǎo)致源于某成員的服務(wù)與服務(wù)提供者所受待遇低于其他成員的服務(wù)與服務(wù)提供者的情況，即所謂事實上的歧視(30)Appellate Body Report, European Communities - Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, DS27, adopted on 25 September 1997, para. 233.。

判斷一成員的措施是否符合最惠國義務(wù)，需要通過“三步走”測試：其一，系爭措施是否屬于GATS第2.1條的適用范圍；其二，服務(wù)和服務(wù)提供者是否相似；其三，其服務(wù)和服務(wù)提供者所受待遇是否更加不利。前文已經(jīng)分析得出結(jié)論，清潔網(wǎng)絡(luò)計劃屬于影響服務(wù)貿(mào)易的措施，于是重點在于判斷相似性和不利待遇。

2.同類服務(wù)和服務(wù)提供者

判斷涉案服務(wù)和服務(wù)提供者是否為“同類服務(wù)和服務(wù)提供者”。上訴機構(gòu)在阿根廷—金融服務(wù)案中認為，GATS第2.1條語境下的“相似性”要求根據(jù)特定案件的具體情況逐案分析，確定涉案服務(wù)和服務(wù)提供者是否存在競爭關(guān)系，并對服務(wù)提供者和服務(wù)的“相似性”進行整體分析(31)Appellate Body Report, Argentina - Measures Relating to Trade in Goods and Services, DS453, adopted on 9 May 2016, para. 6.29.。確定GATS協(xié)定中的“相似性”，需要考慮(1)服務(wù)和服務(wù)供應(yīng)商的特征；(2)消費者對服務(wù)和服務(wù)供應(yīng)商的偏好；(3)關(guān)稅分類和服務(wù)描述，例如聯(lián)合國核心產(chǎn)品歸類細則(CPC)。(32)Ibid, para. 6.32.值得注意的是，當(dāng)某項措施對不同成員的區(qū)別對待完全取決于來源國時，可以推定前述“相似性”的存在(33)Ibid, paras. 6.60-6.61 and 6.70.，此時，提起爭端的成員無須證明三種相關(guān)要素成立(34)Ibid, para. 6.38-6.41.。

美國的清潔網(wǎng)絡(luò)計劃明確基于來源國區(qū)別對待不同成員的電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和服務(wù)提供者，認為只要是源于中國的電信運營商、移動應(yīng)用程序等網(wǎng)絡(luò)服務(wù)就不可信，不允許進入美國市場，因此滿足“同類服務(wù)和服務(wù)提供者”的推定條件，可以推定“相似性”的存在。

3.“不低于”待遇

上訴機構(gòu)裁定，為判斷第2.1條和第17條中的法律標準，需要評估該措施是否使任何其他成員的競爭條件更有利(35)Ibid, para. 6.111.。美國禁止中國網(wǎng)信服務(wù)與服務(wù)提供商進入美國市場，而允許其他國家的電信、網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商如愛立信、諾基亞、三星及其服務(wù)進入美國市場(36)U.S. Department of State, The Clean Network, U.S. Department of State, https://2017-2021.state.gov/the-clean-network/index.html, last visited on 2 October 2021.；要求美國移動應(yīng)用商店中刪除中國應(yīng)用，不允許中國云計算服務(wù)處理美國個人和公司信息，不允許中國參與美國海底電纜修建，卻允許來源于其他成員的公司向美國市場提供競爭服務(wù)。清潔網(wǎng)絡(luò)計劃給予了中國“同類服務(wù)和服務(wù)供應(yīng)商”低于其他英國、歐盟、加拿大等成員更不利乃至最不利的待遇，是針對中國電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的全面歧視和侵犯。

4.豁免

依據(jù)GATS第2.2條規(guī)定，如果系爭措施已被納入關(guān)于豁免第2條最惠國待遇義務(wù)的附件且滿足相關(guān)條件時，成員可以不受第2.1條的限制。一成員只能在WTO協(xié)定生效前將具體措施列入豁免附件，美國作為WTO創(chuàng)始成員需在1995年1月1日前列入。

為確定清潔網(wǎng)絡(luò)計劃是否屬于被豁免該項義務(wù)的范疇，需要查閱美國的豁免清單。美國有一項與電信服務(wù)相關(guān)的豁免條款，即因互惠措施的實施或通過保障市場準入或國民待遇的國際協(xié)議在WTO成員間實行家庭衛(wèi)星電視服務(wù)、直播衛(wèi)星電視服務(wù)及數(shù)字音頻服務(wù)方面的差別待遇(37)The United States of America, List of Article II (MFN) Exemptions, Supplement 2, GATS/EL/90/Suppl.2, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=Q:/SCHD/GATS-EL/EL90S2.pdf&Open=True, last visited on 4 October 2021.。這兩種服務(wù)均屬于衛(wèi)星通信類別，而清潔網(wǎng)絡(luò)計劃主要涉及的5G網(wǎng)絡(luò)屬于地面通信類別，不在美國對最惠國待遇義務(wù)豁免范圍。退而言之，即使清潔網(wǎng)絡(luò)計劃涉及數(shù)字音頻服務(wù)，一成員也只能在雙邊或區(qū)域基礎(chǔ)上給予某些成員更優(yōu)待遇，而不允許給個別成員更差的待遇。

綜上，美國針對中國的清潔網(wǎng)絡(luò)計劃違反了GATS第2條最惠國待遇義務(wù)且不能豁免。

(三)清潔網(wǎng)絡(luò)計劃違反美國在GATS項下的具體承諾

不同于最惠國待遇義務(wù)，GATS所規(guī)定的市場準入規(guī)則、國民待遇義務(wù)和其他額外承諾不具備此種普遍適用性，每一個WTO成員僅需要按照其具體承諾表執(zhí)行市場準入和國民待遇義務(wù)。沒有列入承諾表即推定一成員沒有作出任何承諾，不受約束，附條件的開放則需要在具體承諾表中寫明往往受到哪些條件、資格和限制的約束。為探討美國的清潔網(wǎng)絡(luò)計劃是否符合其GATS承諾義務(wù)，需要考察美國的具體承諾表(下表1)所列出的條件和限制。

1.清潔網(wǎng)絡(luò)計劃違反美國的市場準入承諾

GATS第16條規(guī)定了市場準入規(guī)則，當(dāng)成員已就某服務(wù)部門及服務(wù)提供方式作出市場準入承諾時，除非在其具體承諾表中另有明確規(guī)定，否則該成員不得就該部門及服務(wù)提供方式保留或設(shè)置市場準入壁壘。

根據(jù)表1，美國除對DTH和DBS電視服務(wù)及數(shù)字音頻服務(wù)未作承諾外，對電信領(lǐng)域的大多數(shù)服務(wù)、計算機及相關(guān)服務(wù)、廣告服務(wù)、視聽服務(wù)、娛樂服務(wù)都作出了承諾(38)Ibid. See also List of Article II (MFN) Exemptions, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=Q:/SCHD/GATS-EL/EL90S2.pdf&Open=True, last visited on 4 October 2021.，并且在前述服務(wù)部門具體承諾表中，對前三種服務(wù)提供方式的市場準入限制均列明“無(None)”。在美國博彩案中，美國具體承諾表中“其他娛樂服務(wù)(體育除外)”的市場準入限制同樣寫明“無”，專家組和上訴機構(gòu)均確認，這意味著美國已承諾在該服務(wù)部門提供充分的市場準入(39)See Panel Report, United States - Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services, DS285, adopted on 20 April 2005, paras. 6.267-6.279; and Appellate Body Report, United States - Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services, DS285, adopted on 20 April 2005. paras. 214-15.。由此可見，在電信領(lǐng)域的大多數(shù)服務(wù)、計算機及相關(guān)服務(wù)、廣告服務(wù)、視聽服務(wù)、娛樂服務(wù)部門，在跨境提供、境外消費和商業(yè)存在上，美國都不能設(shè)置任何準入限制。然而美國禁止中國電信公司向美國人提供國際電信服務(wù)、對中國應(yīng)用程序和云系統(tǒng)施加禁令、禁止中國競標參與海底電纜建設(shè)，違反了跨境提供、境外消費準入承諾，對中國電信互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)施以嚴格的市場準入限制，違背了美國在商業(yè)存在方面的具體承諾，因此違反了GATS第16條。

2.清潔網(wǎng)絡(luò)計劃是否違反國民待遇承諾

GATS國民待遇義務(wù)并不要求完全相同的待遇或類似待遇，由于服務(wù)部門和子部門種類繁多，各國的規(guī)制措施也有所不同，因此，形式上的靈活性確有必要。但國民待遇原則注重實質(zhì)平等，成員不能改變實質(zhì)競爭條件使特定成員處于不利地位，該原則旨在確保所有成員享有平等競爭機會(40)Panel Report, China - Certain Measures Affecting Electronic Payment Services, DS413, adopted on 31 August 2012, para. 7.700.。與GATT和GATS中其他非歧視義務(wù)類似，GATS第17條所規(guī)定的國民待遇義務(wù)禁止法律上和事實上的歧視，第17.3條的法律文本直接明確反對事實上的歧視，即無論措施的外在形式是否相同，如果改變該成員服務(wù)或服務(wù)提供商的競爭條件使其相較于來自其他成員的同類服務(wù)或服務(wù)提供商處于更加不利的地位，也將被認定為存在歧視。這表明，要判斷是否滿足GATS第17條規(guī)定的國民待遇義務(wù)需要遵循“四步走測試”：其一，是否以及在多大程度上對涉案服務(wù)部門及提供方式作出了國民待遇承諾；其二，系爭措施能否適用GATS協(xié)定；其三，不同成員是否存在類似服務(wù)和服務(wù)提供者；其四，某成員服務(wù)和服務(wù)提供者是否受到更不利待遇。(41)See Peter Van den Bossche, The Law and Policy of the World Trade Organization: Text, Cases and Materials. The fourth edition, Cambridge University Press, 2017, p. 792.

通過表1可以看出，美國對清潔網(wǎng)絡(luò)計劃所涉相關(guān)部門的服務(wù)承諾不設(shè)置國民待遇限制，也即美國在相關(guān)服務(wù)部門均承諾向其他成員提供國民待遇。上訴機構(gòu)在中國視聽產(chǎn)品案中闡明，對GATS特定承諾條款的解釋，并不局限在訂立承諾表當(dāng)時所具有的含義，隨著時間的推進可能賦予不同于條約通過或加入條約時所具有的含義、內(nèi)容或涵蓋范圍(42)See Appellate Body Report, China - Publications and Audiovisual Products, DS363, adopted on 19 January 2010, para. 357.。如果美國主張其承諾只包括明確列在服務(wù)承諾表或僅在承諾時具備技術(shù)可行性和商業(yè)現(xiàn)實的市場，那么這種做法將導(dǎo)致成員的承諾逐漸減少，具體承諾表將失去價值，這與GATS序言中所追求的“逐步自由化”目標背道而馳(43)Ibid, paras 392, 394; GATS, Art. XIX.。為了使成員的具體承諾具有明確性和可預(yù)測性，對美國具體承諾概念的解釋也應(yīng)當(dāng)隨著電信與網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展而變化。以5G技術(shù)為例，即便在1997年美國作出基礎(chǔ)電信具體承諾時尚未出現(xiàn)該技術(shù)，其仍屬于美國基礎(chǔ)電信承諾中的“2.C.o 其他-移動服務(wù)”范疇，美國應(yīng)給予中國服務(wù)和服務(wù)提供者不得違背國民待遇義務(wù)。

表1 節(jié)選自美國服務(wù)具體承諾表GATS/SC/90 (1994)(44)The United States of America Schedule of Specific Commitments, GATS/SC/90, 15 April 1994, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=17945,23569,20307,8373&CurrentCatalogueIdIndex=3&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True, last visited on 4 October 2021.、GATS/SC/90/Suppl.2 (1997)(45)The United States of America Schedule of Specific Commitments, GATS/SC/90/Suppl.2, 11 April 1997, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=23569&CurrentCatalogueIdIndex=0&FullTextHash=371857150&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True, last visited on 4 October 2021.

前文已論證清潔網(wǎng)絡(luò)計劃“影響”了中國對美國的服務(wù)貿(mào)易提供，可適用GATS。以華為為例，在美國國內(nèi)存在類似服務(wù)提供商思科(Cisco)，二者是全球電信競爭中的主要對手，提供類似的電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。鑒于前文在論證最惠國待遇義務(wù)時已證明，因美國的歧視性措施僅以服務(wù)和服務(wù)提供者的來源國為區(qū)別基礎(chǔ)，因此中國的電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)及服務(wù)提供商與美國的電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)及服務(wù)提供商可直接推定為“同類服務(wù)和服務(wù)提供者”。進而由于清潔網(wǎng)絡(luò)計劃禁止中國網(wǎng)信運營商介入美國網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、中國網(wǎng)信企業(yè)不得向美國提供國際電信服務(wù)和參與海底電纜修建，要求中國的應(yīng)用程序從美國移動應(yīng)用商店中刪除、禁止使用中國科技公司提供的云服務(wù)，這一系列針對中國科技公司的規(guī)定使中國的服務(wù)和服務(wù)提供者相較于美國國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和科技公司處于更不利的競爭地位。因此，清潔網(wǎng)絡(luò)計劃同樣也違反了GATS第17.1條規(guī)定的國民待遇義務(wù)。

三、結(jié)論

清潔網(wǎng)絡(luò)計劃的本質(zhì)為歧視性的數(shù)字貿(mào)易壁壘。該計劃基本覆蓋了電信互聯(lián)網(wǎng)全供應(yīng)鏈生態(tài)閉環(huán)，精準打擊我國的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，表面上為了保護公民隱私、公司敏感信息和國家安全，實際是面對中國科技企業(yè)崛起，為維護數(shù)字霸權(quán)而采取的“排除異己”措施。清潔網(wǎng)絡(luò)計劃本質(zhì)上是基于國別采取的限制市場準入的規(guī)制保護主義措施，阻礙了跨境數(shù)字貿(mào)易的正常開展。

美國的清潔網(wǎng)絡(luò)計劃違反了GATS項下的義務(wù)，中國可以訴諸WTO爭端解決程序，既維護中國服務(wù)提供者權(quán)益，也是對WTO多邊機制的維護，符合中國的一貫立場。清潔網(wǎng)絡(luò)計劃可被視為國內(nèi)法，即使尚未全部具體實施也具備可訴性，整體作為被訴措施，并且可以適用GATS。美國在清潔網(wǎng)絡(luò)計劃中全面歧視針對中國電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，給予了中國“同類服務(wù)和服務(wù)供應(yīng)商”最不利的待遇，違反了GATS第2.1條規(guī)定的最惠國待遇義務(wù)。在市場準入方面，美國承諾不在跨境交付、境外消費和商業(yè)存在這三種服務(wù)提供方式中設(shè)置任何市場準入限制，但卻禁止中國運營商等網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者進入美國市場，與其具體承諾不相一致，違反了GATS第16條。在國民待遇方面，美國承諾開放整個電信市場，但由于美國要求從移動應(yīng)用商店中刪除中國應(yīng)用程序等措施，使得中國的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)及服務(wù)提供商相較于美國國內(nèi)服務(wù)和服務(wù)提供者受到了更不利待遇，因此違反了GATS第17.1條。

WTO規(guī)則體系以及作為其前身的GATT，都是美國主導(dǎo)制定的，然而，美國正在破壞其一手締造的WTO體系，清潔網(wǎng)絡(luò)計劃只是一個表征。當(dāng)一國處于強盛之時，更傾向于選擇規(guī)則導(dǎo)向型的國際經(jīng)濟立法模式，一旦進入衰退期，則很可能轉(zhuǎn)向契約導(dǎo)向型的國際經(jīng)濟立法模式(46)徐崇利：《中美實力變遷與國際經(jīng)濟立法模式的走向：“規(guī)則—契約”譜系下的制度選擇》，《法學(xué)家》，2020年第5期。，美國政府背棄多邊轉(zhuǎn)向小諸邊和雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議談判，動輒依據(jù)國內(nèi)法采取單邊貿(mào)易限制就是明證。中國宜反美國之道行之，切實履行WTO義務(wù)和入世承諾，向其他成員提供平等、開放的市場，不設(shè)歧視性數(shù)字貿(mào)易壁壘，并推動建立一套系統(tǒng)的、完整的、分層次的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制法律體系。

在DSB申訴的同時，中國宜秉持開放共享原則推動構(gòu)建無歧視的數(shù)字安全全球規(guī)則。拜登政府意圖重塑并強化美國在西方聯(lián)盟體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位，在工業(yè)和政治上聯(lián)合西方資本主義國家對抗中國在技術(shù)上的崛起，利用多邊技術(shù)聯(lián)盟對華施壓(47)The Wall Street Journal, Biden, as President, Will Shift U.S. Toolkit on China, https://www.wsj.com/articles/biden-as-president-will-shift-u-s-toolkit-on-china-11604917800, last visited on 16 February, 2021.，拜登也曾系統(tǒng)全面地闡述過其外交政策思想，明確表示美國需要對中國采取強硬態(tài)度，并將與盟國建立統(tǒng)一戰(zhàn)線視為應(yīng)對中國挑戰(zhàn)最有效的方案(48)Foreign Affairs, Why America Must Lead Again, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again, last visited on 16 February, 2021.。西方聯(lián)盟國家在擔(dān)心中國將成為全球標準制定者方面與美國有較大共識，因此也做好準備與美國在網(wǎng)絡(luò)數(shù)字服務(wù)等方面開展戰(zhàn)略合作，歐盟在拜登就職前便迫不及待抓住早期主動權(quán)，提議推出更緊密的跨大西洋合作聯(lián)盟地緣戰(zhàn)略計劃，成立“跨大西洋貿(mào)易和技術(shù)理事會”(49)Politico, EU Seeks Anti-China Alliance on Tech with Biden, https://www.politico.eu/article/eu-seeks-anti-china-alliance-on-tech-with-joe-biden/, last visited on 10 September, 2021.，與美聯(lián)合制定技術(shù)、監(jiān)管和行業(yè)標準，在全球技術(shù)貿(mào)易市場中排擠中國，避免中國在科技領(lǐng)域占據(jù)地位。區(qū)別于清潔網(wǎng)絡(luò)計劃這種歧視性的政策標準，中國在數(shù)字服務(wù)方面應(yīng)開展更為包容開放的國際合作戰(zhàn)略，爭取國際支持，推動構(gòu)建無歧視的數(shù)字安全全球規(guī)則。

中國相關(guān)企業(yè)應(yīng)提高合規(guī)意識和能力，積極應(yīng)對海外風(fēng)險。我國企業(yè)要警惕數(shù)字保護主義和民族主義趨勢，通過研判分析東道國網(wǎng)絡(luò)安全和跨境數(shù)據(jù)治理的法規(guī)政策、完善管理團隊、聘請外部專家提供咨詢等措施做好風(fēng)險預(yù)判與防范。當(dāng)企業(yè)在海外遭受不合法的歧視待遇后，除了向國家尋求幫助，還可以嘗試通過東道國國內(nèi)司法救濟程序維護自身權(quán)利。如Wechat行政禁令頒布后，華人律師牽頭代表美國境內(nèi)用戶在聯(lián)邦法院提起申訴，主張該禁令造成對華人群體和國家的歧視，同時侵犯了公民言論自由等多項憲法權(quán)利，最終阻止了商務(wù)部對該應(yīng)用程序下架命令的實施。同時，我們要認真關(guān)注美國主導(dǎo)的所謂民主聯(lián)盟對我國清潔網(wǎng)絡(luò)計劃等網(wǎng)絡(luò)規(guī)制標準與政策動態(tài)，積極應(yīng)對貿(mào)易風(fēng)險與挑戰(zhàn)。