新形勢下的內河港口總體規(guī)劃編制

姜玉波　陳立

【摘 要】 為使內河港口總體規(guī)劃編制適應新形勢，分析我國高質量發(fā)展、交通強國建設、國土空間體系建立、行業(yè)治理能力提升等對港口總體規(guī)劃編制的要求，提出內河港口總體規(guī)劃的編制要點：注重港口與城市、產業(yè)的相互關系研究，注重港口空間布局方案的合理性研究，注重港口資源利用效率研究。

【關鍵詞】 港口規(guī)劃;交通強國;國土空間;多規(guī)合一;高質量

1 港口總體規(guī)劃編制概況

1.1 港口總體規(guī)劃編制有關規(guī)定

2004年正式實施的《中華人民共和國港口法》明確了港口總體規(guī)劃是指一個港口在一定時期的具體規(guī)劃。

為規(guī)范港口總體規(guī)劃的編制內容和文本格式，2006年原交通部印發(fā)了《港口總體規(guī)劃編制內容及文本格式》，明確了港口總體規(guī)劃報告主要包括港口發(fā)展現(xiàn)狀、港口吞吐量和船型發(fā)展預測、港口性質與功能、港口岸線利用規(guī)劃、港口總體布置規(guī)劃、港口配套設施規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、港口總體規(guī)劃與相關規(guī)劃關系等章節(jié)。

2008年原交通部出臺《港口規(guī)劃管理規(guī)定》，明確了港口總體規(guī)劃主要確定港口性質、功能和港區(qū)劃分，根據(jù)港口資源條件、港口吞吐量預測和到港船型分析，重點對港口岸線利用、水陸域布置、港界、港口建設用地配置等進行規(guī)劃。港口總體規(guī)劃的專項規(guī)劃包括港區(qū)總體規(guī)劃、港口集疏運設施規(guī)劃和港口倉儲、保稅、物流等園區(qū)規(guī)劃及其他專項規(guī)劃。

1.2 內河港口總體規(guī)劃編制的工作重點

以安徽省內河港口為例，2000年，安徽省對全省16個港口（按地市劃分）進行了規(guī)劃;2012年，又啟動了新一輪港口總體規(guī)劃的調整、修訂工作。這兩輪港口總體規(guī)劃的編制工作都是在腹地經濟高速發(fā)展階段開展的。安徽省GDP由2000年的億元增長到2015年的億元，年均增長14.5%;第二產業(yè)增加值由2000年的億元增長到2015年的億元，年均增長15.6%;城鎮(zhèn)化率由2000年的28%增長到2015年的50.5%，提高了22.5個百分點。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對內河港口提出了較大的運輸需求。這一階段港口總體規(guī)劃編制的目的是解決港口岸線資源和運輸需求的供需匹配、港口岸線資源的保護與控制、港口岸線的使用功能定位等關鍵問題;研究的技術路線主要是通過對腹地經濟、產業(yè)布局、運輸體系、自然條件等的分析確定合理的港口規(guī)模和空間布局，并協(xié)調與環(huán)境、城市、水利等之間的關系;主要作用是保護了優(yōu)質的港口岸線資源，規(guī)范了港口開發(fā)建設，引導生產力沿河布局，并帶動了城市發(fā)展。在規(guī)劃的指導下，安徽省港口碼頭泊位長度由2000年的41 km增長到2015年的84 km，增長105%。

2 港口總體規(guī)劃編制工作面對的新要求

（1）內河港口需求結構和發(fā)展方式的轉變要求拓寬港口總體規(guī)劃研究范圍，豐富研究內容?！督煌◤妵ㄔO綱要》指出要堅持推動高質量發(fā)展，堅持以供給側結構性改革為主線，牢牢把握交通“先行官”定位，推動交通發(fā)展由追求速度規(guī)模向更加注重質量效益轉變，由各種交通方式相對獨立發(fā)展向更加注重一體化融合發(fā)展轉變，由依靠傳統(tǒng)要素驅動向更加注重創(chuàng)新驅動轉變。隨著我國經濟高質量發(fā)展，港口需求結構和發(fā)展方式也發(fā)生變化。港口運輸需求方面將呈現(xiàn)“高基數(shù)、中低速增長”的特點，將放緩港口碼頭新增數(shù)量，增加升級改造老舊碼頭數(shù)量，逐漸調整貨種結構;隨著沿江沿河產業(yè)結構的深層次調整和城市戰(zhàn)略轉型，港口功能需求方面由傳統(tǒng)的裝卸換裝轉運向現(xiàn)代物流、多式聯(lián)運、港產城協(xié)調等轉變。傳統(tǒng)的港口總體規(guī)劃是以貨物吞吐量規(guī)模為導向，主要著眼于港口資源的供給問題，其研究范圍和內容已經與高質量發(fā)展階段的港口發(fā)展特征不相適應。

（2）國土空間規(guī)劃體系的建立要求港口總體規(guī)劃更加注重多規(guī)劃協(xié)調與融合，更好支撐空間保護與開發(fā)。《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》指出，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。國土空間規(guī)劃是港口總體規(guī)劃的上位規(guī)劃，同時港口總體規(guī)劃也是國土空間規(guī)劃中的專項規(guī)劃。因此，港口總體規(guī)劃的編制要注重港口與城市、產業(yè)相互關系的研究，合理確定港口的功能定位和發(fā)展方向，優(yōu)化港口、產業(yè)、城市協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略空間;根據(jù)新的港口運輸需求和功能需求，科學確定港口作業(yè)區(qū)、物流園區(qū)、集疏運設施、支持保障設施等空間布局，加強與生態(tài)紅線、基本農田以及其他有關行業(yè)規(guī)劃的協(xié)調，強化規(guī)劃的可持續(xù)性、可操作性。

（3）提升行業(yè)管理能力要求強化港口總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領和精細化水平，促進港口管理科學化。根據(jù)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的有關精神，水運行業(yè)正在加快完善行業(yè)管理體系，提升行業(yè)管理能力與水平。在高質量發(fā)展的形勢下，港口發(fā)展的內涵和外延發(fā)生了深刻變化，作為指導港口發(fā)展的綱領性文件，港口總體規(guī)劃的編制應深化港口與城市、產業(yè)、綜合交通、土地、生態(tài)等相互關系研究，將研究成果擴展到“戰(zhàn)略、空間布局、建設發(fā)展、綠色、安全、智慧、管理”等各個方面，強化港口總體規(guī)劃的引領作用，提升行業(yè)發(fā)展質量。同時由于港口作為水陸運輸節(jié)點，多重空間功能交匯，在國土空間規(guī)劃背景下，要推進地理信息系統(tǒng)和建筑信息模型等技術的應用，有機銜接和融入國土空間規(guī)劃體系，提高港口總體規(guī)劃的精細化水平。

3 港口總體規(guī)劃編制要點

3.1 注重港口與城市、產業(yè)的相互關系研究

經過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，港口功能不斷拓展，已經超出了傳統(tǒng)交通運輸?shù)姆懂牐诤芏喔劭谥苓叾汲霈F(xiàn)了產業(yè)集聚，各地市圍繞港口開展多式聯(lián)運、現(xiàn)代物流，打造樞紐經濟區(qū)等，從而形成了港口經濟關系。港口經濟是指以港口及鄰近區(qū)域為中心、港口城市為載體、綜合運輸體系為動脈、港口相關產業(yè)為支撐、海陸腹地為依托，展開生產力布局，發(fā)展與港口密切相關的特色經濟，并實現(xiàn)彼此間相關聯(lián)系、密切協(xié)調、有機結合、共同發(fā)展，進而推動區(qū)域繁榮的開放型、優(yōu)選型的經濟模式。

目前港口總體規(guī)劃對于港口、城市、產業(yè)之間的相互影響、相互促進、相互制約的關系研究較少，因此在發(fā)展過程中產生了港城矛盾、港口與產業(yè)發(fā)展不匹配、發(fā)展空間不足等問題。在新的發(fā)展階段，要統(tǒng)籌研究港口、城市、產業(yè)三大要素，為港口發(fā)展定位、空間布局規(guī)劃等提供戰(zhàn)略性指導和頂層設計。

3.2 注重港口空間布局方案的合理性研究

2018年7月，《交通運輸部關于做好交通基礎設施國土空間控制規(guī)劃有關工作的通知》指出，各省、自治區(qū)、直轄市按照科學劃定“三區(qū)三線”邊界、推進國土空間規(guī)劃體系“多規(guī)合一”的工作要求，科學有序開展交通基礎設施國土空間規(guī)劃的編制工作。交通基礎設施國土空間規(guī)劃的編制成果由“1+1+3”組成，即完成1個交通基礎設施國土空間規(guī)劃研究報告，形成1套與上述規(guī)劃報告相關的所有必須的圖、表（基于國土空間基礎信息平臺的國土空間規(guī)劃“一張圖”），編制完成生態(tài)保護、建設用地、城鎮(zhèn)發(fā)展影響等3個專題研究報告。

目前，港口總體規(guī)劃的核心研究成果是港口水陸域空間布局方案，除了開展規(guī)劃環(huán)評外，對建設用地、城鎮(zhèn)發(fā)展的影響分析研究成果較少。因此，根據(jù)國土空間規(guī)劃的有關要求：一方面港口總體規(guī)劃應根據(jù)新的港口運輸需求和功能需求，科學確定港口作業(yè)區(qū)、物流園區(qū)、集疏運設施、支持保障設施等空間布局;另一方面要加強上述功能區(qū)域與生態(tài)保護、建設用地、城鎮(zhèn)發(fā)展等相關規(guī)劃關系的研究，按照“統(tǒng)籌資源、嚴守底線、優(yōu)化空間、高效配置資源”的思路，增強協(xié)調性。

3.3 注重港口資源利用效率研究

經過改革開放以來四十多年的發(fā)展，我國港口基礎設施建設取得了舉世矚目的成就。當前我國港口發(fā)展的主題已由“增量發(fā)展”轉變?yōu)椤氨P活存量、高質量發(fā)展”，2019年7月，《交通運輸部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳關于嚴格管控長江干線港口岸線資源利用的通知》要求各地制訂港口岸線利用效率指標，對港口岸線規(guī)劃和利用實行精細化管理。

在這種背景下，港口總體規(guī)劃應堅持“控總量、調存量、優(yōu)增量、提效率”的基本原則，科學評估現(xiàn)狀港口資源，以市場為導向，增量資源精準開發(fā)與存量資源優(yōu)化調整相結合，提升港口資源配置效率，并在規(guī)劃中明確岸線利用效率指標，指導港口岸線資源的精細化管理。

4 結 語

《港口規(guī)劃管理規(guī)定》和《港口總體規(guī)劃編制內容及文本格式》已經出臺了近15年，對我國港口的規(guī)劃與發(fā)展發(fā)揮了重要作用。當前，我國已經進入高質量發(fā)展的新階段，正在推進交通強國建設和國土空間規(guī)劃體系的“多規(guī)合一”，面對新形勢下的新要求，應在國家層面盡快優(yōu)化和調整港口總體規(guī)劃編制的有關規(guī)定。