高校預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施路徑研究*

○重慶工商職業(yè)學(xué)院 葉 紅

一、引言

預(yù)算績(jī)效管理是國(guó)家財(cái)政管理改革的重要途徑，是完善社會(huì)主義法制、推進(jìn)建立透明型政府的重大舉措。國(guó)家相繼頒布實(shí)施《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》等一系列文件辦法。隨著《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》的出臺(tái)，提升高職教育高質(zhì)量發(fā)展的“雙高計(jì)劃”建設(shè)也提上日程。高?！半p高計(jì)劃”的大力推進(jìn)，大量建設(shè)專項(xiàng)資金的不斷投入，如何做好專項(xiàng)資金績(jī)效管理，發(fā)揮專項(xiàng)資金最大社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。高校開展實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作，不僅僅是國(guó)家政策的需求，也是解決“重投入輕管理、重支出輕績(jī)效”等問題的有效路徑。通過(guò)實(shí)施預(yù)算績(jī)效全過(guò)程管理，有效引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容，使建設(shè)學(xué)校樹立責(zé)任意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，聚力形成一批戰(zhàn)略性、標(biāo)志性的成果，通過(guò)完善預(yù)算、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)等財(cái)務(wù)管理手段，有利于增強(qiáng)建設(shè)單位內(nèi)部的積極進(jìn)取，促使其不斷夯實(shí)內(nèi)功，促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

(一)國(guó)外預(yù)算績(jī)效管理研究

美國(guó)公立大學(xué)成立了專門的預(yù)算管理部門和規(guī)范的預(yù)算編審流程，全校職工廣泛積極參與。加拿大高校大多建立了預(yù)算顧問委員會(huì)，根據(jù)各院系實(shí)際工作績(jī)效情況合理配置預(yù)算資金。德國(guó)高校建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算管理機(jī)制，多渠道籌措預(yù)算資金，其基本建設(shè)由本校和聯(lián)邦政府合作完成。高校中有部分學(xué)者圍繞以績(jī)效導(dǎo)向、績(jī)效指標(biāo)等展開了研究。Jongbloed和Vossensteyn[1]以經(jīng)合組織(OECD)的11個(gè)成員國(guó)為研究對(duì)象，建立了以產(chǎn)出為基礎(chǔ)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。學(xué)者卡倫[2]對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分類，如效益、效率、績(jī)效等維度。Coste和Tiron-Tudor[3]指出，高校學(xué)生人數(shù)是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系中的關(guān)鍵因素，也是財(cái)政資金撥款的重要依據(jù)。

(二)國(guó)內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理研究

喬春華[4]區(qū)分了績(jī)效預(yù)算和預(yù)算績(jī)效兩個(gè)概念，重新界定了高校預(yù)算的定義，指出績(jī)效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以成果為目標(biāo)的預(yù)算管理模式。有學(xué)者通過(guò)總結(jié)西方國(guó)家的先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)，探索適合國(guó)內(nèi)高校的預(yù)算績(jī)效管理模式。袁晉芳[5]借鑒國(guó)外高校績(jī)效預(yù)算政策與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合高校特征,提出我國(guó)績(jī)效預(yù)算建立與發(fā)展的總目標(biāo)和分階段目標(biāo)，有針對(duì)性地構(gòu)建高校項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)高校最主要功能之一的科研活動(dòng)展開了績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)證分析。茍于泉和劉馨月[6]指出當(dāng)前國(guó)內(nèi)高校預(yù)算控制存在的問題，通過(guò)借鑒美國(guó)和澳大利亞關(guān)于預(yù)算控制相關(guān)方法與經(jīng)驗(yàn)，提出實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)高校預(yù)算控制的路徑與對(duì)策。不少學(xué)者圍繞建立高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系展開研究。肖廣華和侯玉燕[7]指出高校全面預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀，從預(yù)算績(jī)效編制、控制和評(píng)價(jià)三個(gè)維度建立高校全面預(yù)算績(jī)效管理模式，并提出相應(yīng)的完善措施。陳鳳[8]闡述了當(dāng)前高校政府采購(gòu)績(jī)效管理存在的困境，從多角度、多層次建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)作了改進(jìn)。

(三)文獻(xiàn)綜述

首先，關(guān)于高校預(yù)算績(jī)效的研究大多是理論層面，對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理的研究較少，大多針對(duì)所有類別，很少就專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理提出針對(duì)性措施；其次，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)于統(tǒng)一，多以預(yù)算編制、執(zhí)行等反映經(jīng)濟(jì)效益的財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，反映社會(huì)效益及環(huán)境效益的非財(cái)務(wù)指標(biāo)欠缺。高校主要承擔(dān)為社會(huì)提供教育培訓(xùn)、科學(xué)技術(shù)開發(fā)推廣等社會(huì)服務(wù)功能，明顯區(qū)別于其他行政事業(yè)單位。由于缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，各高校往往依靠業(yè)務(wù)部門提供的績(jī)效目標(biāo)確定統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，缺乏個(gè)性和針對(duì)性；最后，當(dāng)前多數(shù)高校的績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注點(diǎn)仍然在于事后考核評(píng)價(jià)，側(cè)重于完成財(cái)政部門下達(dá)的任務(wù)，關(guān)注項(xiàng)目是否完成，缺少對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效的全過(guò)程管控，缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)施成效及其資金使用效益的分析，無(wú)法滿足新時(shí)代高校預(yù)算績(jī)效管理的工作需求。

三、高校預(yù)算績(jī)效管理需要解決的重點(diǎn)問題

(一)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)

目前，高校普遍缺乏預(yù)算績(jī)效理念，各業(yè)務(wù)部門更多會(huì)考慮項(xiàng)目是否建成、資金能不能“花出去”，很少考慮“資金如何用、效果如何”，“重支出輕績(jī)效、重投入輕管理”的現(xiàn)象比較普遍，較少關(guān)注績(jī)效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。高校各部門應(yīng)當(dāng)將預(yù)算績(jī)效管理工作常態(tài)化，針對(duì)各類型業(yè)務(wù)指定詳細(xì)的操作規(guī)范，按照標(biāo)準(zhǔn)化流程展開預(yù)算績(jī)效全過(guò)程管理，形成“事前有規(guī)劃、事中有控制與監(jiān)控、事后有評(píng)價(jià)”的全過(guò)程績(jī)效管理模式。

(二)預(yù)算績(jī)效管理工作聯(lián)動(dòng)性

高?？?jī)效管理工作普遍由財(cái)務(wù)管理部門推動(dòng)完成，未設(shè)立獨(dú)立的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，也沒有配備專門的績(jī)效管理人員，而財(cái)務(wù)部門往往側(cè)重于完成財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)工作、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)及反饋不足。高校預(yù)算績(jī)效管理工作涉及方方面面，關(guān)系到業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)等各個(gè)部門，其中，財(cái)務(wù)部門主要管理項(xiàng)目資金使用效益等情況，業(yè)務(wù)部門則主要負(fù)責(zé)各項(xiàng)目的執(zhí)行開展情況。財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)管理部門要充分溝通與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)上下間和平行間聯(lián)動(dòng)，為學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃提供決策指導(dǎo)信息。

(三)財(cái)務(wù)管理信息化建設(shè)

信息化建設(shè)在高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中起著基礎(chǔ)性保障作用。當(dāng)前，大多數(shù)高校對(duì)信息化建設(shè)重視不足、信息化觀念和手段欠缺，預(yù)算績(jī)效管理尚處于起步階段，其辦公系統(tǒng)、教務(wù)系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等系統(tǒng)之間缺乏互聯(lián)互通，就績(jī)效管理而言，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)收集不到位，集成化信息系統(tǒng)建設(shè)滯后。運(yùn)用大數(shù)據(jù)管理，提升信息化水平是有效實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的先決條件，高校財(cái)務(wù)信息化建設(shè)方向是數(shù)據(jù)共享、業(yè)財(cái)融合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)在線共享，提高預(yù)算績(jī)效管理成效。

(四)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用

高校普遍存在缺乏績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并未與下一年度預(yù)算掛鉤、績(jī)效管理和績(jī)效考核“走形式”等問題，一旦出現(xiàn)偏差或異常問題，問責(zé)難以落實(shí)，績(jī)效管理將失去意義。結(jié)合財(cái)政部制定的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，制訂各專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，重點(diǎn)評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、項(xiàng)目完成情況、績(jī)效目標(biāo)完成情況以及預(yù)算執(zhí)行的時(shí)效性等。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，不為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，而是將最終結(jié)果與下一年度預(yù)算安排掛構(gòu)，形成績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制。

四、高校預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施路徑研究

(一)以“項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)”為切口實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理工作聯(lián)動(dòng)

依托學(xué)校智慧化校園建設(shè)，以項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和管理為抓手，構(gòu)建預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理系統(tǒng)，設(shè)計(jì)項(xiàng)目入庫(kù)流程，推動(dòng)預(yù)算管理向業(yè)務(wù)前端延伸，通過(guò)梳理各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，建立能覆蓋項(xiàng)目績(jī)效的目標(biāo)管理、過(guò)程監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及反饋等全過(guò)程預(yù)算績(jī)效信息管理系統(tǒng)。同時(shí)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)集成，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，職能部門、質(zhì)量辦、財(cái)務(wù)處分工把口、形成合力，把業(yè)務(wù)管理、項(xiàng)目管理和預(yù)算管理一體化銜接，切實(shí)做到預(yù)算和績(jī)效同步執(zhí)行、同步完成，形成各項(xiàng)目建設(shè)全校上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同工作格局。

(二)以“四字法”為理念實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理

在預(yù)算管理過(guò)程中結(jié)合績(jī)效管理，針對(duì)普遍存在的缺乏標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、重項(xiàng)目執(zhí)行輕預(yù)算績(jī)效、監(jiān)控流于形式以及糾偏不及時(shí)等問題，構(gòu)思提出全過(guò)程績(jī)效管理“四字法”。首先是事前“立”，將績(jī)效管理流程標(biāo)準(zhǔn)化，項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)同步編制；其次是日常“監(jiān)”，通過(guò)校內(nèi)外共同監(jiān)督、實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)反饋，為項(xiàng)目目標(biāo)控制實(shí)施動(dòng)態(tài)糾偏；再次是實(shí)時(shí)“糾”，定期召開檢查會(huì)議，各部門針對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的問題進(jìn)行自評(píng)、自查、自糾；最后是全面“控”，“以預(yù)算和費(fèi)用管控為核心，構(gòu)建整體多維管控方式”，防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，減少人為因素對(duì)預(yù)算執(zhí)行的影響。

(三)以“多維度評(píng)價(jià)”為特色建立預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系

通過(guò)“多維度評(píng)價(jià)”視角，設(shè)計(jì)“共性+個(gè)性”、“定性+定量”相結(jié)合的多維度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提高重點(diǎn)和特色指標(biāo)的權(quán)重，力求預(yù)算績(jī)效管理流程規(guī)范、方法科學(xué)、結(jié)果可靠。同時(shí)，落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋，將評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算配置或資金撥付相掛鉤，對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)為優(yōu)的項(xiàng)目?jī)?yōu)先保障；對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)為一般的項(xiàng)目要分析原因、督促改進(jìn)；對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)為差的項(xiàng)目要核減下年度的資金甚至停止撥付，并與項(xiàng)目單位考核掛鉤，實(shí)施必要獎(jiǎng)罰措施，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以問責(zé)，讓預(yù)算績(jī)效管理真正產(chǎn)生效益、發(fā)揮作用。

(四)以“八步法”為路徑實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理

設(shè)置預(yù)算績(jī)效管理“八步法”?！耙簧獭保合戎\事業(yè)，樹立“事業(yè)為先，績(jī)效至上”理念；“二議”：議定方向，商議預(yù)算投入的重點(diǎn)方向；“三報(bào)”：即建項(xiàng)目庫(kù)，除了日常運(yùn)作的基本支出，所有項(xiàng)目支出均實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理；“四審”：把出庫(kù)關(guān)，成立項(xiàng)目論證小組，按業(yè)財(cái)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果排序明確擬支持項(xiàng)目清單；“五定”：科學(xué)決策，財(cái)務(wù)部門提交預(yù)算草案，校黨委常委會(huì)或校長(zhǎng)辦公會(huì)作出最終決策；“六批”：批復(fù)下達(dá)，依據(jù)預(yù)算批復(fù)項(xiàng)目和預(yù)算明細(xì)組織預(yù)算執(zhí)行；“七督”：監(jiān)督執(zhí)行，財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門把控各自的監(jiān)督職責(zé)；“八評(píng)”：即考核評(píng)價(jià)，圍繞績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和預(yù)算執(zhí)行效果展開考核評(píng)價(jià)，結(jié)果與下年度部門預(yù)算掛鉤。在各環(huán)節(jié)中，無(wú)論財(cái)務(wù)部門還是業(yè)務(wù)部門均參與其中，形成全員涉及、全過(guò)程管理的預(yù)算績(jī)效管理模式。

五、結(jié)語(yǔ)

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)既要考慮項(xiàng)目的共性特點(diǎn)，也要考慮項(xiàng)目的獨(dú)特性，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，從績(jī)效目標(biāo)達(dá)成情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度情況和項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況等多維度對(duì)項(xiàng)目管理績(jī)效進(jìn)行“多重監(jiān)控”。此外，可將事后的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于預(yù)算管理全過(guò)程，甚至延伸到事前的規(guī)劃決策、事中的監(jiān)督控制，把握達(dá)成績(jī)效目標(biāo)的各個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，形成一個(gè)全鏈條的預(yù)算管理體系，為高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐操作和順利推進(jìn)提供鏡鑒。