助推“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的綠色預(yù)算體系建設(shè)

趙 笛 馬蔡琛

（南開大學(xué)，天津 300071）

內(nèi)容提要：“雙碳”目標(biāo)正式提出以來，已成為堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展道路的重要目標(biāo)指引，而預(yù)算作為財(cái)政管理的工具之一，自然成為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的支柱力量。實(shí)施綠色預(yù)算可以更加清楚地展示預(yù)算中有多少份額有利于環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也可以從更加宏觀的中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃角度引入“雙碳”目標(biāo)，并利用綠色預(yù)算信息提高政策績(jī)效。從目前的預(yù)算管理制度來看，已具備較為成熟的預(yù)算制度基礎(chǔ)以及支撐綠色預(yù)算實(shí)施和問責(zé)的工具和方法?？梢試L試以“雙碳”目標(biāo)為切入點(diǎn)，將綠色預(yù)算工具融入預(yù)算規(guī)劃、編制、執(zhí)行以及績(jī)效評(píng)價(jià)的全過程，構(gòu)建一套基于“雙碳”目標(biāo)的綠色預(yù)算體系。

一、引言

2020年9月，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)上首次提出了“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱“‘雙碳’目標(biāo)”）。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，自然成為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要力量。2021年全國財(cái)政工作會(huì)議、2022年國家預(yù)算報(bào)告中都明確提出，穩(wěn)步有序推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和是2022年的財(cái)政工作重點(diǎn)。2022年5月，財(cái)政部正式印發(fā)《財(cái)政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，明確提出了推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體財(cái)政政策工具。而在眾多財(cái)政工具組合中，預(yù)算是政府財(cái)政資金運(yùn)行和管理的總樞紐，集中體現(xiàn)了一定時(shí)期內(nèi)政府的目標(biāo)和政策，如何把“雙碳”目標(biāo)融入短期和中期預(yù)算框架，并通過預(yù)算績(jī)效管理提高資金使用效益，成為財(cái)政推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要考慮的重點(diǎn)問題。

近年來，氣候和環(huán)境問題受到越來越多的關(guān)注，許多國家制定并實(shí)施了應(yīng)對(duì)氣候變化的國家戰(zhàn)略（Lesnikowski et al，2015），包括《巴黎協(xié)定》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等國際承諾，也促使各國和國際組織考慮如何將綠色發(fā)展目標(biāo)融入公共政策決策的過程之中。預(yù)算作為重要的財(cái)政管理工具，受到來自氣候變化的多方面影響，公共產(chǎn)品的環(huán)境成本逐漸提升，整體稅基的降低也會(huì)影響財(cái)政支出規(guī)模（Bachner&Bednar-Friedl，2019），如若沒有健全的預(yù)算編制和財(cái)務(wù)報(bào)告工具，也將難以推進(jìn)有效的氣候政策（Gilmore&St.Clair，2018）。因此，在這些綠色發(fā)展目標(biāo)的引導(dǎo)下，部分國家開始嘗試通過“綠色預(yù)算”工具來實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的目標(biāo)。

綠色預(yù)算是指使用預(yù)算政策和工具實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展目標(biāo)的過程。由于不同國家有著相對(duì)不同的綠色發(fā)展目標(biāo)（如氣候變化、生物多樣性、資源保護(hù)等），因此各國對(duì)綠色預(yù)算的定義也不盡相同。實(shí)際上，在預(yù)算編制過程中考慮環(huán)境和氣候因素的做法，并不是最近才興起的，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于“綠色預(yù)算”概念的提出。早在20世紀(jì)40年代，部分國家就開始提出將部分預(yù)算支出用于自然資源和環(huán)境，而這一支出領(lǐng)域的真正增加，以及將綠色發(fā)展相關(guān)預(yù)算逐漸與預(yù)算過程相結(jié)合的實(shí)踐，是從21世紀(jì)初才逐漸開始的（Russel&Benson，2014）。由于綠色預(yù)算生命周期內(nèi)的每個(gè)階段都可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，這就需要多層級(jí)的治理體系，加之環(huán)境部門在確定支出優(yōu)先事項(xiàng)方面的立場(chǎng)不夠強(qiáng)大（Wilkinson et al，2008），這成為早期綠色預(yù)算雖然在英國、瑞典和德國等先行國家開始嘗試，但其影響仍舊非常有限的原因之一。

2011年起，尼泊爾、柬埔寨、印度尼西亞和菲律賓等容易受到氣候變化影響的發(fā)展中國家，開始在聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）和世界銀行技術(shù)支持下，使用氣候公共支出和機(jī)構(gòu)審查（CPEIR）方法，并建立氣候變化標(biāo)簽，這是后來綠色預(yù)算標(biāo)簽的雛形，也是正式將工具和方法運(yùn)用到綠色預(yù)算中的早期實(shí)踐（World Bank，2021）。2017年 12月，OECD 在巴黎舉行的“一個(gè)星球”峰會(huì)上發(fā)起了綠色預(yù)算巴黎合作（Paris Collaborative on Green Budgeting），該行動(dòng)的啟動(dòng)得到了法國和墨西哥環(huán)境部長(zhǎng)的認(rèn)可，此后包括愛爾蘭在內(nèi)的一些OECD成員國已加入該合作（Cremins&Kevany，2018）。雖然當(dāng)前對(duì)于綠色預(yù)算的實(shí)施并沒有統(tǒng)一的規(guī)范，但在OECD綠色預(yù)算框架的指導(dǎo)下，越來越多的國家開始系統(tǒng)地使用綠色預(yù)算標(biāo)簽、事前和事后環(huán)境影響績(jī)效評(píng)估、環(huán)境成本效益分析和碳評(píng)估等方式，來探索開展綠色預(yù)算實(shí)踐。OECD在2020年6月的一項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，超過三分之一接受調(diào)查的經(jīng)合組織成員國實(shí)行了某種形式的綠色預(yù)算（35個(gè)國家中的14個(gè)）（OECD，2021）。而事實(shí)證明，綠色預(yù)算建立在一個(gè)國家公共財(cái)政管理框架之上，其本身并不會(huì)改變現(xiàn)有的預(yù)算制度和政策，但能夠讓決策者更加清楚地了解預(yù)算選擇對(duì)整體環(huán)境和氣候的影響。因此，綠色預(yù)算的實(shí)際操作在各國之間也有所不同，很多國家都在考慮適合本國國情的綠色預(yù)算實(shí)踐（OECD，2021）。

隨著我國“雙碳”目標(biāo)的提出以及預(yù)算管理制度的發(fā)展和完善，當(dāng)前在預(yù)算制度中引入“綠色預(yù)算”的工具和方法已經(jīng)具備較為成熟的基礎(chǔ)，也有利于“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？梢酝ㄟ^綠色預(yù)算體系的構(gòu)建，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政在環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化中的重要作用。

二、綠色預(yù)算對(duì)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用機(jī)制

預(yù)算是確定政府優(yōu)先事項(xiàng)以及資源分配的核心，因此預(yù)算的綠色化對(duì)“雙碳”目標(biāo)的進(jìn)展和實(shí)現(xiàn)具有重要的決定性作用。具體而言，預(yù)算數(shù)字代表了政府對(duì)“雙碳”目標(biāo)的投入程度，將綠色預(yù)算納入中期財(cái)政框架之中，也有利于在中期財(cái)政經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)中體現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。而通過將綠色預(yù)算融入支出審查和績(jī)效管理的過程，可以提高環(huán)境政策的績(jī)效。通過將“雙碳”目標(biāo)的具體要求融入預(yù)算決策當(dāng)中，綠色預(yù)算對(duì)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體作用機(jī)制得以體現(xiàn)。

（一）明確預(yù)算中針對(duì)“雙碳”目標(biāo)的投入比例

預(yù)算資金的具體數(shù)額分配是規(guī)劃國家財(cái)政支出、引導(dǎo)資源分配、規(guī)范政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，一定時(shí)期內(nèi)政府的政策方向明確體現(xiàn)在預(yù)算的數(shù)字之中。而綠色預(yù)算最基本的功能，就是使政府在環(huán)境和氣候保護(hù)方面的支出占全部預(yù)算的比例更加公開透明，從而為綠色發(fā)展目標(biāo)調(diào)動(dòng)更多的預(yù)算資源。在法國2020年實(shí)施的第一個(gè)綠色預(yù)算中就明確指出，在總計(jì)5742億歐元的預(yù)算支出和稅收支出中，528億歐元對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了影響（包括418億歐元的預(yù)算支出）。①Lelong M L，Wendling C.France′s“Green Budget”for 2021[EB/OL].（2020-11-02）[2022-06-13].ttps：//blog-pfm.imf.org/pfmblog/2020/11/-frances-green-budget-for-2021-.html.而在綠色預(yù)算的工具中，綠色預(yù)算標(biāo)簽便是用來標(biāo)記預(yù)算項(xiàng)目中有多少比例的資金有利于促進(jìn)綠色目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。并且，由于不同項(xiàng)目對(duì)氣候的影響程度不同，一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目可能在某一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)上對(duì)環(huán)境有利，但在其他標(biāo)準(zhǔn)上會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響（例如交通基礎(chǔ)設(shè)施，特別是鐵路），因此綠色預(yù)算標(biāo)簽往往通過設(shè)置權(quán)重的方式，表明此項(xiàng)預(yù)算中有多大程度是環(huán)境友好的。

由此可見，通過綠色預(yù)算標(biāo)簽等工具的引入，一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目中有多大程度是有利于“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的，就變得更加直觀。特別是配合上綠色預(yù)算的透明度和問責(zé)制建設(shè)，政府對(duì)于“雙碳”目標(biāo)的努力也將受到公眾的監(jiān)督。雖然我國尚未系統(tǒng)實(shí)施綠色預(yù)算，但不斷提高和明確生態(tài)環(huán)保資金的比重，已成為預(yù)算編制過程中注重“綠色”理念的主要做法。2021年，全國財(cái)政生態(tài)環(huán)保投入8210億元，進(jìn)一步加大了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金投入，并著力構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。②財(cái)政部新聞辦公室.財(cái)政部主要負(fù)責(zé)同志出席國務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)介紹財(cái)政改革與發(fā)展工作有關(guān)情況文字實(shí)錄[EB/OL].（2022-02-22）[2022-06-22].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202202/t20220222_3789386.htm.2021年11月，財(cái)政部提前下達(dá)2022年多項(xiàng)生態(tài)環(huán)境治理資金預(yù)算，累計(jì)約650億元。③秦超.累計(jì)約650億元！2022年多項(xiàng)生態(tài)環(huán)境治理資金預(yù)算下達(dá)[EB/OL].（2021-12-02）[2022-06-22].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1718018044821535048&wfr=spider&for=pc.隨著預(yù)算支持“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的不斷深化，可以在突出財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入比例的基礎(chǔ)上，運(yùn)用綠色預(yù)算標(biāo)簽等工具進(jìn)一步明確針對(duì)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體預(yù)算投入比例，從而更加有針對(duì)性地推動(dòng)財(cái)政資金支持“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）中長(zhǎng)期視角上保證財(cái)政管理同“雙碳”目標(biāo)的一致性

中期財(cái)政規(guī)劃管理是對(duì)未來重大財(cái)政收支情況進(jìn)行中期分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、政策和項(xiàng)目等進(jìn)行規(guī)劃和管理的重要機(jī)制，是指導(dǎo)年度預(yù)算執(zhí)行、分析現(xiàn)行財(cái)政收支政策的重要工具。在綠色預(yù)算的實(shí)踐中，無論是UNDP和世界銀行等支持的CPEIR工具、OECD的綠色預(yù)算框架，還是在部分國家的實(shí)踐中，都提出了將綠色預(yù)算引入中期財(cái)政支出框架（MTEF）的要求。將綠色預(yù)算引入中期財(cái)政規(guī)劃，可以將國家整體的綠色發(fā)展戰(zhàn)略與中期財(cái)政計(jì)劃相結(jié)合，為有效的環(huán)境政策績(jī)效評(píng)估、中期財(cái)政計(jì)劃優(yōu)先級(jí)設(shè)定、績(jī)效管理的環(huán)境目標(biāo)設(shè)置以及財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期評(píng)估提供依據(jù)和基礎(chǔ)。通過編制中期財(cái)政規(guī)劃的形式，來統(tǒng)籌考慮環(huán)保相關(guān)工作的總體預(yù)算安排，一直以來都是我國環(huán)境治理資金管理和使用的重要原則。財(cái)政部頒發(fā)的《農(nóng)村環(huán)境整治資金管理辦法》《支持浙江省探索創(chuàng)新打造財(cái)政推動(dòng)共同富裕省域范例的實(shí)施方案》等文件都強(qiáng)調(diào)，通過做實(shí)、做細(xì)中期財(cái)政規(guī)劃來支持環(huán)保資金的統(tǒng)籌管理，部分省市還要求編制環(huán)保治理的專項(xiàng)中期財(cái)政規(guī)劃。

從當(dāng)前對(duì)中長(zhǎng)期宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展的整體預(yù)測(cè)分析來看，無論是歐盟還是OECD的宏觀財(cái)政預(yù)測(cè)模型，其設(shè)計(jì)中并未考慮氣候變化所帶來的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政成本。而隨著氣候和環(huán)境等綠色目標(biāo)在中期財(cái)政框架中的地位提升，優(yōu)先開發(fā)能夠捕捉財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策同環(huán)境之間聯(lián)系的預(yù)測(cè)工具，成為各國和國際組織宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的重要發(fā)展方向。因此，通過進(jìn)一步將“雙碳”目標(biāo)的具體要求引入中期財(cái)政框架的過程，保證中長(zhǎng)期的財(cái)政政策規(guī)劃和財(cái)政收支預(yù)測(cè)同“雙碳”目標(biāo)的一致性，進(jìn)而指導(dǎo)年度戰(zhàn)略規(guī)劃和年度預(yù)算執(zhí)行。

（三）運(yùn)用綠色預(yù)算信息來提高環(huán)境政策績(jī)效

綠色預(yù)算的一個(gè)重要作用，就是通過事前和事后的環(huán)境影響績(jī)效評(píng)估、支出審查、政策計(jì)劃評(píng)估等分析工具，來提高公共預(yù)算在綠色目標(biāo)上的效率和有效性。一方面，對(duì)于事前的支出審查而言，綠色預(yù)算對(duì)環(huán)境政策的影響評(píng)估以及綠色標(biāo)簽的設(shè)置，為特定氣候或環(huán)境項(xiàng)目的支出審查提供了信息，進(jìn)而將有限的資金使用在對(duì)綠色發(fā)展目標(biāo)最有利的領(lǐng)域，增加政府為環(huán)保優(yōu)先事項(xiàng)提供資金的財(cái)政政策空間。在當(dāng)前綠色預(yù)算的全球?qū)嵺`中，英國已經(jīng)開展了綠色預(yù)算支出審查，并將氣候相關(guān)目標(biāo)作為公共服務(wù)協(xié)議的一部分，而CPEIR也是通過環(huán)境評(píng)估和支出審查的形式，對(duì)公共財(cái)政支出與綠色發(fā)展目標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行定性和定量分析，從而提高支出使用效率。

另一方面，綠色預(yù)算本質(zhì)是一種基于結(jié)果的預(yù)算，對(duì)綠色預(yù)算標(biāo)簽的監(jiān)測(cè)以及對(duì)支出項(xiàng)目和政策的事后環(huán)境影響績(jī)效評(píng)估，為預(yù)算績(jī)效管理補(bǔ)充了關(guān)于環(huán)境和氣候的產(chǎn)出和結(jié)果信息，提高了資金的使用效益。通過OECD的調(diào)查，有86%實(shí)施綠色預(yù)算的國家引入了環(huán)境影響績(jī)效評(píng)估，也有部分國家將綠色預(yù)算與績(jī)效預(yù)算相融合，將綠色發(fā)展目標(biāo)的審查納入到績(jī)效管理框架之中，開展對(duì)綠色標(biāo)簽項(xiàng)目的氣候績(jī)效審計(jì)，從而在績(jī)效預(yù)算中考核資金對(duì)綠色發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度。在我國推進(jìn)財(cái)政支持實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的體制機(jī)制構(gòu)建中，也提出了通過將績(jī)效融入預(yù)算管理全過程的方式，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，聚焦碳達(dá)峰碳中和工作重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而提高環(huán)境保護(hù)資金使用效能的要求?？梢?，通過進(jìn)一步深化基于“雙碳”目標(biāo)的環(huán)境影響績(jī)效評(píng)估、政策績(jī)效評(píng)價(jià)等綠色預(yù)算工具的使用，以及將“雙碳”目標(biāo)引入預(yù)算績(jī)效管理的綠色發(fā)展方式，可以在當(dāng)前財(cái)政收支“緊平衡”的趨勢(shì)下，進(jìn)一步提高“雙碳”目標(biāo)支持政策和項(xiàng)目的資金使用效益。

三、我國實(shí)施綠色預(yù)算的有利條件

綠色預(yù)算體系是建立在一套較為成熟和完整的預(yù)算制度之上的。在當(dāng)前綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體要求下，預(yù)算編制和公開中也逐漸注重突出環(huán)境治理的元素。加之“雙碳”目標(biāo)的提出為經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體綠色發(fā)展提供了方向和指引，因此，當(dāng)前已具備了實(shí)行綠色預(yù)算、運(yùn)用綠色預(yù)算工具的有利條件。正如OECD綠色預(yù)算框架提出的綠色預(yù)算之四個(gè)關(guān)鍵組成部分，在一個(gè)有利的預(yù)算治理框架的基礎(chǔ)上，需要有強(qiáng)大的戰(zhàn)略框架、綠色信息和政策的一致性工具，以及促進(jìn)問責(zé)制和透明度的報(bào)告制度。綜觀中國預(yù)算制度的改革與發(fā)展，這些方面已較為充分地體現(xiàn)出建設(shè)綠色預(yù)算的有利條件。

（一）成熟的預(yù)算制度基礎(chǔ)

綠色預(yù)算并不是獨(dú)立于一個(gè)國家整體預(yù)算框架的，而是建立在既有的財(cái)政管理框架和預(yù)算制度之上的，是預(yù)算管理的“綠色化”。一個(gè)較為成熟、有利的預(yù)算制度是開展綠色預(yù)算的重要基礎(chǔ)，其中包括戰(zhàn)略規(guī)劃和年度預(yù)算編制、多年期預(yù)算框架、基于結(jié)果的預(yù)算編制流程以及立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)的預(yù)算監(jiān)督等。

隨著預(yù)算制度的不斷發(fā)展和完善，一套可以支撐綠色預(yù)算實(shí)施的較為完善的預(yù)算管理制度已逐漸形成。例如，當(dāng)前實(shí)行三年滾動(dòng)的中期財(cái)政規(guī)劃管理，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，中期財(cái)政規(guī)劃的編制逐漸細(xì)化完善。隨著預(yù)算績(jī)效管理的不斷發(fā)展，各地方各部門逐漸開始注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算決策中的應(yīng)用力度，立法機(jī)構(gòu)和審計(jì)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督也逐漸趨向更加規(guī)范化。因此，從整體的預(yù)算制度框架來看，是有利于綠色預(yù)算實(shí)施的，逐漸將綠色目標(biāo)融入預(yù)算編制和工具之中，可以支撐綠色預(yù)算的有效推進(jìn)。

（二）綠色發(fā)展目標(biāo)的指引

任何一個(gè)國家在實(shí)行綠色預(yù)算之前，都需要明確所欲達(dá)到的綠色目標(biāo)是什么，這是標(biāo)記綠色標(biāo)簽、開展影響評(píng)估的重要基礎(chǔ)和指引。從這個(gè)意義上講，一個(gè)強(qiáng)大的戰(zhàn)略框架是構(gòu)建綠色預(yù)算的首要環(huán)節(jié)。部分國家在開展綠色預(yù)算時(shí)以國際組織要求的綠色目標(biāo)為基礎(chǔ)，并以此作為指標(biāo)安排綠色標(biāo)簽。例如，OECD發(fā)展援助委員會(huì)之里約氣候指標(biāo)提出的生物多樣性、緩解氣候變化、適應(yīng)氣候變化和荒漠化目標(biāo)；國際資本市場(chǎng)協(xié)會(huì)（ICMA）的減緩氣候變化、適應(yīng)氣候變化、保護(hù)自然資源、保護(hù)生物多樣性和污染防治目標(biāo)；歐盟的緩解氣候變化、適應(yīng)氣候變化、淡水和海洋資源的可持續(xù)利用和保護(hù)、向循環(huán)經(jīng)濟(jì)過渡、污染防治、在不損害任何其他活動(dòng)的情況下保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)目標(biāo)。

在高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，綠色發(fā)展作為新發(fā)展理念的重要方面，長(zhǎng)期、中期和短期的綠色目標(biāo)逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指引，這同樣可以成為引導(dǎo)綠色預(yù)算的重要基礎(chǔ)。特別是2030年碳達(dá)峰與2060年碳中和的“雙碳”目標(biāo)，具體提出了二氧化碳排放、非化石能源消費(fèi)、森林覆蓋率、森林蓄積量等多個(gè)指標(biāo)，這些具體指標(biāo)都可以作為設(shè)置綠色標(biāo)簽、開展綠色績(jī)效評(píng)估的依據(jù)。此外，各地各部門應(yīng)對(duì)氣候變化“十四五”規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境“十四五”規(guī)劃等也可以作為引導(dǎo)綠色預(yù)算的具體指引。因此，從綠色發(fā)展的戰(zhàn)略框架和目標(biāo)指引來看，當(dāng)前已具有較為完善的綠色發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃體系，可以成為支撐綠色預(yù)算發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

（三）綠色預(yù)算的工具和方法

綠色信息在預(yù)算決策中的應(yīng)用是綠色預(yù)算的本質(zhì)，而提供綠色信息的方式則來自綠色預(yù)算的眾多工具和方法。國際上較為廣泛使用的綠色預(yù)算工具包括綠色預(yù)算標(biāo)簽、環(huán)境影響績(jī)效評(píng)估、支出審查的綠色視角以及績(jī)效預(yù)算的綠色視角等，這些工具幫助政府確保預(yù)算決策與戰(zhàn)略重點(diǎn)的一致性。

隨著預(yù)算績(jī)效管理的不斷發(fā)展，特別是2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》頒布實(shí)施以來，全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系已逐步形成。進(jìn)一步地，將綠色發(fā)展目標(biāo)和要求融入事前績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中，便可以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的事前支出審查，并據(jù)此為預(yù)算項(xiàng)目標(biāo)記綠色標(biāo)簽，梳理政策項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí)。在項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束后，也可以通過將綠色目標(biāo)要求融入事后績(jī)效評(píng)價(jià)的過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估并加強(qiáng)績(jī)效管理的綠色視角。因此從工具和方法儲(chǔ)備來看，當(dāng)前已具備將綠色預(yù)算工具引入預(yù)算管理制度體系的有利基礎(chǔ)，也具備了能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境評(píng)估的成本收益分析等評(píng)估方法，通過將綠色發(fā)展目標(biāo)與現(xiàn)有制度相結(jié)合，便可以進(jìn)一步開發(fā)形成綠色預(yù)算的特色工具和方法。

（四）綠色預(yù)算的透明度和問責(zé)制建設(shè)

由立法機(jī)構(gòu)和公眾等利益相關(guān)方對(duì)綠色預(yù)算的執(zhí)行，以及預(yù)算同年度、中期以及長(zhǎng)期的綠色發(fā)展戰(zhàn)略的一致性進(jìn)行監(jiān)督，是保證綠色預(yù)算有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其主要形式是綠色預(yù)算報(bào)告的公眾監(jiān)督和綠色預(yù)算審批過程中的立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督。瑞典2018年1月的《氣候法案》不僅將氣候目標(biāo)納入預(yù)算決策，還要求在報(bào)告中體現(xiàn)預(yù)算和政策執(zhí)行是如何促進(jìn)議會(huì)所設(shè)定的環(huán)境目標(biāo)的。此外，包括意大利、愛爾蘭等國家在綠色預(yù)算執(zhí)行的過程中，也提出了監(jiān)督和報(bào)告綠色預(yù)算支出情況的要求。

從預(yù)算公開和問責(zé)制的發(fā)展來看，公開透明的預(yù)算制度建設(shè)成為綠色預(yù)算體系構(gòu)建的有利條件。當(dāng)前，中央和地方各部門的年度預(yù)決算公開范圍不斷擴(kuò)大，公開內(nèi)容不斷細(xì)化，中央部門的預(yù)決算公開也已形成集成化的“平臺(tái)式”公開。而人大作為預(yù)算監(jiān)督的重要外部主體，在年度預(yù)算決策過程中審批預(yù)算的同時(shí)，也通過“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”等技術(shù)化手段開展對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督。由此可見，在綠色預(yù)算的透明度和問責(zé)制建設(shè)上，已形成較為成熟的技術(shù)方法基礎(chǔ)，特別是隨著績(jī)效目標(biāo)成為預(yù)算公開的重要內(nèi)容之一，將部門預(yù)算中的綠色發(fā)展目標(biāo)細(xì)化公開也逐漸成為可能和必然。

四、構(gòu)建基于“雙碳”目標(biāo)的綠色預(yù)算體系

綠色預(yù)算的設(shè)置需要以國家的環(huán)境和氣候發(fā)展目標(biāo)為指引，并以績(jī)效目標(biāo)為依據(jù)，通過綠色預(yù)算標(biāo)簽、支出審查、環(huán)境影響績(jī)效評(píng)估等綠色預(yù)算工具，來實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展目標(biāo)。因此，“雙碳”目標(biāo)作為中長(zhǎng)期氣候和環(huán)境發(fā)展的重要目標(biāo)指引，需要以“雙碳”目標(biāo)為基礎(chǔ)，通過將綠色預(yù)算融入預(yù)算周期的全過程，構(gòu)建基于“雙碳”目標(biāo)的綠色預(yù)算體系。

（一）財(cái)政戰(zhàn)略與中期財(cái)政規(guī)劃的“雙碳”目標(biāo)設(shè)置

從宏觀角度出發(fā)，整體財(cái)政戰(zhàn)略和中期財(cái)政規(guī)劃是指引年度預(yù)算執(zhí)行、確定預(yù)算項(xiàng)目?jī)?yōu)先級(jí)以及規(guī)劃財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展方向的重要基礎(chǔ)，而將“雙碳”目標(biāo)引入到預(yù)算管理制度，建設(shè)綠色預(yù)算體系的首要步驟，便是從中長(zhǎng)期的宏觀角度來明確預(yù)算管理的綠色化目標(biāo)。

具體而言，可以通過將“雙碳”目標(biāo)融入中期財(cái)政規(guī)劃以及制定基于“雙碳”目標(biāo)的綠色預(yù)算指南，來指引年度綠色預(yù)算編制。一方面，當(dāng)前財(cái)政部已印發(fā)《財(cái)政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，提出了財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，以及強(qiáng)化資金引導(dǎo)作用、發(fā)揮稅收政策激勵(lì)約束等財(cái)政政策措施，其中“嚴(yán)格預(yù)算管理，不斷提升財(cái)政資源配置效率和財(cái)政支持碳達(dá)峰碳中和資金使用效益”是財(cái)政支持“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證。在此基礎(chǔ)上，在中央部門和各地區(qū)編制中期財(cái)政規(guī)劃的過程中，可以通過專門的“雙碳”目標(biāo)板塊，明確階段性的財(cái)政支持政策以及預(yù)算資金安排的重點(diǎn)方向，從而引導(dǎo)年度綠色預(yù)算實(shí)施。另一方面，針對(duì)綠色預(yù)算工具的使用以及“雙碳”目標(biāo)在綠色預(yù)算中的具體指標(biāo)設(shè)置等問題，可以通過專門的《綠色預(yù)算管理指南》的形式來加以規(guī)范。同時(shí)，在指南中進(jìn)一步明確綠色預(yù)算的編制、監(jiān)督和評(píng)價(jià)主體，綠色預(yù)算報(bào)告的編制要求，從而在制度的頂層設(shè)計(jì)層面推進(jìn)和規(guī)范綠色預(yù)算體系的構(gòu)建。

（二）預(yù)算編制階段基于“雙碳”目標(biāo)的綠色預(yù)算標(biāo)簽設(shè)置

對(duì)于綠色預(yù)算而言，預(yù)算編制階段是通過事前支出審查為公共支出項(xiàng)目標(biāo)記預(yù)算標(biāo)簽，并以此為基礎(chǔ)對(duì)年度預(yù)算項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí)進(jìn)行排序的重要環(huán)節(jié)。在綠色預(yù)算標(biāo)簽設(shè)置的實(shí)踐中，明確的綠色發(fā)展目標(biāo)及其具體指標(biāo)（例如，OECD/DAC的里約指標(biāo)、ICMA的綠色債券指標(biāo)以及歐盟的六大環(huán)境目標(biāo)）是綠色標(biāo)簽設(shè)置的重要基礎(chǔ)。

在基于“雙碳”目標(biāo)的綠色預(yù)算標(biāo)簽設(shè)置中，也同樣應(yīng)以“雙碳”目標(biāo)的具體指標(biāo)為基礎(chǔ)。2020年12月，在提出“雙碳”目標(biāo)的基礎(chǔ)上，我國進(jìn)一步宣布了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的具體指標(biāo)，即非化石能源占一次能源的消費(fèi)比重、森林蓄積面積、風(fēng)電太陽能總裝機(jī)容量等自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，而在《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》中也進(jìn)一步明確了2030年和2060年在二氧化碳排放、非化石能源消費(fèi)、森林覆蓋率、森林蓄積量等方面需要實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)。綠色預(yù)算標(biāo)簽的設(shè)置應(yīng)以這些指標(biāo)為依托，使用加權(quán)標(biāo)記的方式，根據(jù)實(shí)現(xiàn)不同指標(biāo)的程度來對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行權(quán)重標(biāo)記。例如，可以借鑒加納的綠色標(biāo)記經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于預(yù)算項(xiàng)目中能夠?qū)崿F(xiàn)“雙碳”指標(biāo)的預(yù)算份額，設(shè)置“高相關(guān)性”（占整體預(yù)算的100%）、“中相關(guān)性”（占整體預(yù)算的50%）和“低相關(guān)性”（占整體預(yù)算的20%）的標(biāo)記，根據(jù)預(yù)算中的“雙碳”份額為項(xiàng)目貼上綠色標(biāo)簽。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同預(yù)算項(xiàng)目的綠色標(biāo)簽安排項(xiàng)目的優(yōu)先次序。而在預(yù)算審批階段，綠色標(biāo)簽需要與預(yù)算草案同步提交人大進(jìn)行審批，從而監(jiān)督和保證預(yù)算標(biāo)簽設(shè)置的規(guī)范性和合理性。

（三）預(yù)算執(zhí)行階段的綠色預(yù)算監(jiān)督

在綠色預(yù)算標(biāo)簽設(shè)置的基礎(chǔ)上，預(yù)算執(zhí)行過程中需要跟蹤和監(jiān)測(cè)這些標(biāo)簽在項(xiàng)目中的實(shí)現(xiàn)程度，從而監(jiān)督綠色目標(biāo)的完成情況，為綠色預(yù)算及后續(xù)環(huán)境影響績(jī)效評(píng)估提供信息和數(shù)據(jù)。

當(dāng)前各地人大開始著手建立“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”，通過自動(dòng)化、技術(shù)化的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的實(shí)時(shí)監(jiān)督，進(jìn)一步減輕了人大預(yù)算監(jiān)督的成本。而隨著預(yù)算績(jī)效管理的不斷發(fā)展，績(jī)效目標(biāo)也已逐漸融入監(jiān)督系統(tǒng)之中。因此，對(duì)于綠色預(yù)算而言，可以通過“雙碳”綠色標(biāo)簽的指標(biāo)劃分方式來設(shè)置綠色目標(biāo)，通過將綠色目標(biāo)加入績(jī)效目標(biāo)的間接監(jiān)督形式，或者直接將綠色目標(biāo)引入“聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”的直接監(jiān)督形式，開展同步的綠色預(yù)算監(jiān)督。

而在人大綠色預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)上，也應(yīng)充分調(diào)動(dòng)環(huán)境部門在預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督職能。在綠色預(yù)算的國際實(shí)踐中，各國通過設(shè)置綠色預(yù)算的組織部門來明確綠色預(yù)算監(jiān)督審查的責(zé)任主體，菲律賓的環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)（氣候變化委員會(huì)）就在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中發(fā)揮了審查和監(jiān)督的職能。因此，可以在環(huán)境部門中設(shè)置專門的綠色預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完成對(duì)不同預(yù)算支出單位綠色預(yù)算的匯總和整理，從而更加系統(tǒng)和專業(yè)地開展對(duì)預(yù)算項(xiàng)目中綠色標(biāo)簽?zāi)繕?biāo)完成情況的監(jiān)督。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)階段的綠色預(yù)算評(píng)估和報(bào)告

綠色預(yù)算作為一種基于結(jié)果的預(yù)算形式，有助于為預(yù)算可能產(chǎn)生的氣候和環(huán)境影響決策提供信息。因此，在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)階段，如何評(píng)估年度綠色預(yù)算的執(zhí)行情況并形成相應(yīng)的綠色預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果信息，是其影響預(yù)算決策，并保證透明度和問責(zé)制的重要基礎(chǔ)。

一方面，事后的環(huán)境影響績(jī)效評(píng)估、環(huán)境成本效益分析等以“雙碳”目標(biāo)為基礎(chǔ)的綠色評(píng)估，是綠色預(yù)算的重要工具。綠色預(yù)算通過跟蹤綠色標(biāo)簽完成情況所獲得的信息，來對(duì)環(huán)境政策以及預(yù)算項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的有利和有害性進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，從而形成環(huán)境影響績(jī)效評(píng)估報(bào)告。另一方面，完善的績(jī)效預(yù)算框架有助于通過衡量產(chǎn)出和結(jié)果來促進(jìn)綠色預(yù)算。例如，歐盟設(shè)計(jì)了包括綠色領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)價(jià)和報(bào)告框架，并要求在績(jī)效報(bào)告中提供上一年氣候和環(huán)境目標(biāo)的完成情況，對(duì)各預(yù)算項(xiàng)目如何完成預(yù)算目標(biāo)做出“計(jì)劃說明”。因此，可以通過將年度綠色目標(biāo)指標(biāo)融入績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)的形式，將綠色元素正式納入預(yù)算績(jī)效管理的全過程中，并通過績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告將綠色預(yù)算的效果和結(jié)果一同公開。

但從這兩種報(bào)告的形式來看，其評(píng)價(jià)方向和評(píng)價(jià)內(nèi)容有一定的重疊。因此，可以考慮將年度的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告“綠色化”和三年期滾動(dòng)的環(huán)境影響績(jī)效評(píng)估報(bào)告加以適當(dāng)整合，形成短期和中期的綠色預(yù)算報(bào)告結(jié)合模式，從而有效考量不同階段的目標(biāo)完成程度。而在形成綠色預(yù)算報(bào)告的基礎(chǔ)上，可以通過優(yōu)化預(yù)決算公開平臺(tái)以及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的公開平臺(tái)，對(duì)綠色預(yù)算結(jié)果同步公開，強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)綠色預(yù)算執(zhí)行情況的有效監(jiān)督，進(jìn)一步保證綠色預(yù)算的透明度和問責(zé)制。