我國地方政府債務風險測算及可持續(xù)性分析

楊志安 楊 楓

（遼寧大學，沈陽 110136）

內容提要：防范地方政府債務風險是當下牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線的必然要求與重中之重，而債務風險評估還有待進一步加強。本文綜合運用單指標分析法、資產流動性和KMV模型，嘗試多角度、全面評估我國地方政府債務風險水平。研究結果顯示：我國地方政府債務風險整體來看尚在安全范圍內，但是從時間演變來看波動較大，并沒有呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定態(tài)勢，各省份政府債務風險差異也比較大，且風險點略有不同，需要進一步規(guī)范地方政府債務管理。

地方政府債務是地方財政資金的主要來源，同時也是現(xiàn)階段政府的重要融資渠道之一，在促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，債務規(guī)模不斷累積，債務風險愈發(fā)顯現(xiàn)，應完善債務風險防控體系，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風險的底線。2014年以來，通過一系列的法律、法規(guī)和政策，我國對地方政府的負債規(guī)模和風險進行了初步的控制和治理，但是在風險評估方面還有待進一步提高。

從現(xiàn)有研究來看，部分基于單一指標，例如負債率、債務率進行風險評估；部分采用非參數(shù)方法，運用指標體系評估地方政府債務風險（王振宇等，2013；沈雨婷，金洪飛，2019）；部分以跨期預算約束理論為基礎評估債務風險、分析地方政府債務的可持續(xù)性（Buiter，1985；伏潤民等，2008）。因為跨期預算約束理論無法適應隨機和動態(tài)的經(jīng)濟環(huán)境，也無從解決風險利率等不確定因素帶來的負面影響，也有學者根據(jù)期權定價模型提出的“或有權益法”用于政府債務風險評估（洪源，胡爭榮，2018），即KMV模型。

本文嘗試多角度、全面評估我國地方政府債務風險水平。首先，運用單指標分析法，分別從負債率、債務率、償債率和債務依存度這四個指標出發(fā)，進行地方政府債務風險的初步分析。其次，構建一個簡化的地方政府資產負債表，通過分析政府的資產和負債的組成結構及規(guī)模，并引入流動性概念，全面分析、了解地方政府的財政狀況。最后，運用KMV模型分析法測算違約概率。

一、基于單指標法對地方政府債務風險的初步考量

綜合考慮地方財政、地方政府債務、經(jīng)濟發(fā)展、金融環(huán)境等因素，結合評估目的和數(shù)據(jù)的可獲得性，根據(jù)綜合性、相關性和系統(tǒng)性原則，同時借鑒國內外學者的研究結論，本文選取負債率、債務率、償債率和債務依存度這四個指標進行分析（見圖1-圖3）。2015年-2020年我國地方政府債務風險特征如下：

圖1 2015年-2020年各省份地方政府負債率變化情況

圖2 2015年-2020年各省份地方政府債務率變化情況

圖3 2015年-2020年各省份地方政府債務償債率變化情況

1.逐年遞增且與經(jīng)濟表現(xiàn)負相關

由圖1各省份負債率①負債率=地方政府債務規(guī)模（不考慮隱性債務）/國內生產總值。表示的地方政府債務風險來看，各省份地方政府負債率呈逐年遞增趨勢，且不同省份差異較大。截至2020年底，地方政府負債率最高的三個省級政府分別是：青海81.65%、貴州61.64%、內蒙古47.63%，其中青海和貴州已經(jīng)超過歐盟警戒線60%，債務可持續(xù)水平較低。在負債率較高的8個省份中，有5個位于中西部欠發(fā)達地區(qū)。負債率較低的8個省份中，有6個位于東部發(fā)達地區(qū)，其中，最低的3個省份分別為廣東13.83%、江蘇16.77%和北京16.8%。

2.部分省份地方政府債務風險較大

由圖2各省份債務率②債務率即政府債務余額與地方綜合財力之比，這里的綜合財力為一般公共預算收入、政府性基金預算收入、中央稅收返還和轉移支付收入之和。表示的地方政府債務風險來看，在只考慮地方政府顯性債務的情況下，全國地方政府債務率整體呈現(xiàn)上升態(tài)勢，在2016年-2017年間小幅回落至最低點的2017年76.73%。最大值為2020年91.32%，均低于該指標通用標準的最低值100%，表明我國地方政府顯性債務風險可控。

在考慮地方政府隱性債務的情況下，我國地方政府債務率從2015年上升到2016年的峰值148.13%，自2017年開始逐年遞減至2018年的最低值130.77%后又逐年增加。截至2020年底債務率為134.2%。全口徑地方政府債務率均超過該指標通用標準的最低值100%，且在2015年-2016年，該數(shù)值很接近通用標準的最高限值150%，說明我國全口徑地方政府債務可持續(xù)水平較低，未來舉債空間較小。

分省份看（見圖3），地方政府債務率超過通用指標警戒線150%的省份有三個，分別為天津184.52%、貴州154.93%、內蒙古150.48%，其中，貴州在2015年-2020年的債務率指標中每年的債務率均接近或超過警戒線150%，說明該省債務承受能力較弱。地方政府債務率較低的前三名省份分別是上海60.77%、廣東65.26%、北京67.78%。未超過通用指標警戒線最低限值100%的省份共有13個，不及全部樣本省份的一半。綜上，從債務率指標來看，我國地方政府中可支配財力用于滿足地方政府債務需求能力較弱，且各省份未來舉債空間差異較大。

3.地方政府償債風險有所減弱

由圖4償債率①償債率是地方政府當年債務還本付息額與地方綜合財力的比值，通常用來反映地區(qū)債務到期支付風險、利息風險和公共財政擠出風險。表示的地方政府債務風險來看，2015年各省份中地方政府債務償債率在15%以上的省份有12個，截至2020年底，數(shù)量下降至2個，各省份償債率指標逐漸好轉。

圖4 2015年-2020年各省份地方政府債務依存度變化情況

4.地方財政支出對債務的依賴程度依然較高

由圖5債務依存度①債務依存度的計算公式為當年債務收入/總財政支出，這里的總財政支出統(tǒng)計口徑包括一般預算支出、政府性基金支出和還本付息支出之和，用于反映地方財政支出對債務收入的依賴程度，若依賴性過高，則地方財政較為脆弱，容易出現(xiàn)違約風險，地方政府債務和財政將會出現(xiàn)不可持續(xù)風險。表示的地方政府債務風險來看，2015年-2020年債務依存度沒有始終維持在15%以下的省份，維持在國際警戒線20%以下的省份僅有4個，分別是北京、山西、河南、廣東，說明我國省級政府的財政支出對債務依賴仍然較高，不容忽視。債務依存度超過20%的年份均集中在2017年及以前，自2018年開始呈下降趨勢，表明地方政府債務可持續(xù)水平有所好轉。

二、考慮J產流動性的地方政府債務風險評估

除了流量視角的地區(qū)生產總值、財政收入，地方政府控制的可用于償還債務的資產及其收益也是地方政府債務得以順利清償?shù)谋ＷC。因此，本文根據(jù)中國社會科學院發(fā)布的資產負債表框架，構建出2015年-2018年地方政府資產負債表（見表1），并基于該表測算了各項資產負債指標（見表2），進而分析全國各省份地方政府債務風險情況。

表1 2015年-2018年全國地方政府J產負債匯總表 單位：億元

表2 2015年-2018年全國地方政府J產負債相關比率

本文在分析資產負債率時引入流動性概念。資產流動性主要考察三方面：能否變現(xiàn)、變現(xiàn)的速度以及在短時間變現(xiàn)的過程中折價的可能和幅度?？勺儸F(xiàn)能力越強，變現(xiàn)速度越快，折價幅度越小，則資產的流動性越強。根據(jù)資產的流動性能力將政府資產分為強、中、弱三類，具體為：地方政府財政存款可直接用于支付地方政府債務，具有很強的流動性；國有企業(yè)權益可直接通過證券交易所進行交易或者通過其他形式進行股權轉讓，可變現(xiàn)能力較強；土地資產作為資源性資產可以通過轉讓給房地產企業(yè)來獲取土地出讓金，但變現(xiàn)能力不及政府財政存款和國有企業(yè)權益，具有中等變現(xiàn)能力；政府的固定資產、無形資產以及存貨在工作活動中用于履行行政管理職能，具有難以變現(xiàn)的特質，或者即使變現(xiàn)但也存在較高的折價幅度，可變現(xiàn)能力較弱。本文將流動性中等的土地資源和流動性較弱的固定資產、無形資產和存貨資產剔除，運用強流動性資產測算地方政府債務的風險程度。

由表1和表2可知，我國目前地方政府資產負債率水平在安全范圍內，遠低于資產負債率通用標準100%。當引入流動性概念后，地方政府資產負債率指標雖然有所上升，但依然沒有突破安全范圍，并且有明顯下降態(tài)勢，說明我國地方政府債務風險總體可控。

三、基于KMV模型測算地方政府債務違約風險

1.關鍵變量設定和數(shù)據(jù)來源

根據(jù)現(xiàn)有的研究成果，利用KMV模型測算地方政府債務違約風險需要改變三個關鍵變量，分別是公司可以償還債務的資產價值被地方政府可用于償還債務的財政收入所取代；企業(yè)資產價值的波動率替換成地方政府可償債財政收入的波動率；企業(yè)負債的賬面價值替換成地方政府到期債務還本付息額。其中，各省份地方政府債務還本付息額（見表3）來源于WIND數(shù)據(jù)庫、2015年-2020年各省（市、自治區(qū)）債務決算報告和各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）政府決算報告。西藏地方政府債務數(shù)據(jù)未公開，因此，未計入樣本值。同時，本文將大連、青島、寧波、廈門、深圳這五個計劃單列市數(shù)據(jù)分別并入相應省份。

表3 2015年-2020年全國地方政府債務還本付息額 單位：億元

地方政府可用于償還債務的財政收入?yún)⒄談⑺桑?019）的研究，公式如下：

地方政府可用于償還債務的財政收入數(shù)據(jù)來源于2015年-2020年各省份統(tǒng)計年鑒和政府決算報告。地方政府可償債收入規(guī)模匯總結果見表4。

表4 2015年-2020年全國地方政府可償債財政收入規(guī)模 單位：億元

續(xù)表4

2.結果分析

根據(jù)表4求出各省份政府可償債收入的增長率μ、波動率δ，進而求出違約距離DD和違約概率P。根據(jù)國際一般經(jīng)驗，將違約概率小于0.4%、違約距離大于2.65視為安全范圍。鑒于篇幅所限，本文僅列出了各年度有違約風險的省份（見表5）。

表5 2015年-2020年全國地方政府有違約風險的省份的債務違約距離和違約概率

在區(qū)域結構上，東部有1個省份（天津），東北地區(qū)有2個省份（遼寧和黑龍江），西部地區(qū)有8個省份（內蒙古、貴州、云南、陜西、廣西、青海、寧夏、新疆），中部為0。地方政府債務違約風險沒有呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特點。

從時間演變看，我國地方政府債務違約風險波動較大，2015年有7個，2016年8個，2017年4個，2018年小幅上升至7個，2019年數(shù)量清零后，2020年小幅回升至3個省份。

各省份之間債務的可持續(xù)能力存在較大差異，部分省份的可持續(xù)能力較為脆弱，例如2015年-2016年的遼寧（違約概率分別為40%和84%），2018年的黑龍江（違約概率為76%）、廣西（違約概率為27%）、貴州（違約概率為99.8%）、云南（違約概率為29%）、青海（違約概率為64%）和新疆（違約概率為64%）。但實際上，各地政府千方百計籌措債務還本付息資金，保障剛性兌付，堅決避免出現(xiàn)違約事件。本文測算的債務違約距離和違約概率，主要是用于評估各地債務風險狀況，以便在此基礎上制定有針對性、可操作性的措施，進一步完善債務風險防控機制，以確保債務風險總體可控。

四、有關結論和對策建議

根據(jù)單指標、資產負債表框架以及KMV模型分析的計算結果可以看出我國地方政府債務風險從全國整體來看尚在安全范圍內，但是從時間演變看來波動較大，并沒有呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定態(tài)勢，各省份政府債務風險差異也比較大，且風險點略有不同。

目前，我國地方政府債務風險雖然得到一定程度上的控制，但是全口徑和部分地區(qū)債務風險依然較大，需要進一步規(guī)范地方政府債務管理。一是深化政府財稅體制改革。合理分配中央和地方財權與事權，從體制角度入手，有效化解財稅體制導致的債務風險；完善地方政府投融資機制，因地制宜、因勢利導地逐步改變過度依賴土地財政的現(xiàn)狀，有序推進地方政府融資平臺轉型。二是規(guī)范地方政府行為。改進地方官員政績考核機制，把地方政府債務風險納入對官員的考核體系；加強官員任期責任追究，落實終身責任追究制度，使決策人員對自己的決定、行為、對發(fā)生的債務承擔責任；強化對政府的預算約束，打破地方政府債務依賴，合理匹配資產債務。三是健全地方政府的債務風險管理體系。完善法律和規(guī)章，包括但不限于修改預算法的執(zhí)行細則、制訂關于地方政府債務的法規(guī)條例和建立健全信貸評估的法律和制度；提升債務融資的使用效果，對債務融資實施全過程績效管理；穩(wěn)妥規(guī)范化解存量債務，化解存量債務不能新增其他政府支出責任，防范化解風險的風險；建立健全債務風險監(jiān)控和危機處理體系。