農(nóng)村宅基地退出機制存在問題及對策

林馥周

（沈陽工業(yè)大學，遼寧 沈陽 110870）

0 引言

隨著我國城鎮(zhèn)化率的不斷提高，農(nóng)村人口大量外遷，為城市提供了大量的勞動力，但同時農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益凸顯。農(nóng)村人口的流失使土地資源閑置與緊約束并存的問題不斷加劇，宅基地閑置荒廢所帶來的土地低效利用問題對農(nóng)村發(fā)展造成了不利影響。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并強調(diào)要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，解決當前城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問題。因此，各地政府需要從土地、資金等多方面入手采取措施，以實現(xiàn)發(fā)展目標。由于我國對農(nóng)業(yè)用地實行嚴格的保護政策，因此低效利用的宅基地成了農(nóng)村土地制度改革的首要目標。宅基地制度改革的主要目標之一即為探索農(nóng)村宅基地自愿有償退出機制。農(nóng)村宅基地退出能夠緩解當前土地資源浪費問題，且退出的宅基地可用來發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

自2015年，我國便開始了農(nóng)村土地制度改革試點，并取得了一定的經(jīng)驗和成果，但仍存在深層次的矛盾和問題。當前，農(nóng)村宅基地退出面臨的主要問題集中在退出程序、補償機制及退出后土地資源利用上。因此，解決當前宅基地退出工作中的難題，化解土地資源供需矛盾，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略至關(guān)重要。

1 農(nóng)村宅基地退出面臨的現(xiàn)實問題

1.1 宅基地退出程序不健全

意思自治原則是《中華人民共和國民法典》規(guī)定的基本原則，因此，農(nóng)民在宅基地退出過程中應享有充分的自主權(quán)。圍繞宅基地形成的法律關(guān)系是民事法律關(guān)系。但從目前的實踐來看，在宅基地退出工作過程中大多是政府占據(jù)主導地位，農(nóng)民主動提出申請的較少［1］。政府在推動宅基地退出的工作過程中，忽視了農(nóng)民參與的重要性，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)主體的地位未能體現(xiàn)，只是按照政府制定的統(tǒng)一標準與制度進行退出，限制了農(nóng)民的自主權(quán)。部分地區(qū)在制定宅基地退出政策時，直接照搬其他地區(qū)，未能因地制宜地提出農(nóng)村宅基地退出方案，導致有意愿退出宅基地的農(nóng)民只能接受政府制定的宅基地退出方案，不具備對補償方式的選擇權(quán)，同樣限制了農(nóng)民的自主權(quán)［2］。在實踐中，部分地區(qū)為了追求工作進度，甚至出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿，采取斷水斷電、拆除公共設施等措施強迫農(nóng)民退出宅基地的現(xiàn)象。

1.2 宅基地補償機制不明確

補償程度是評價制度合理程度的一個重要指標。當前我國對于宅基地退出的補償模式主要有兩類，一是貨幣補償模式，二是置換和統(tǒng)一安置模式。這兩種模式在實踐中并未形成統(tǒng)一的補償方案，各地做法不盡相同。在貨幣補償模式下，存在的問題是應選擇補償房屋的價格還是補償宅基地的價格，或者是房屋和宅基地同時補償；如果補償房屋，用于存放農(nóng)民家庭生活用品或者為了養(yǎng)殖而建造的其余用房是否在補償?shù)姆秶?，對于以上問題的解決，各地采取的做法也不相同，導致不同地區(qū)的農(nóng)民所獲得的補償也有所差異［3］。雖然《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定了農(nóng)用地按照前3年平均年產(chǎn)值一定倍數(shù)的賠償標準進行補償，但在農(nóng)村土地年產(chǎn)值較低的情況下，該標準缺乏一定的可行性。在置換和統(tǒng)一安置模式下，現(xiàn)存的問題是應按照原房屋面積還是原宅基地面積進行置換，還是按照政府統(tǒng)一安置的方式進行補償。若采取按照原宅基地面積進行置換，那么對宅基地超標問題應當如何解決才能最大限度地保障對農(nóng)民的公平是存在爭議的。

1.3 宅基地退出保障機制不完善

宅基地退出保障機制是否完善決定了農(nóng)民宅基地退出積極性的高低。農(nóng)民退出宅基地即代表其喪失了宅基地使用權(quán)。對于一部分農(nóng)民而言，宅基地喪失會使其喪失最為基礎(chǔ)的生活保障。生活保障制度是生存權(quán)的基本要求，是實現(xiàn)人民基本權(quán)利的主要途徑和主要方式，有效的社會保障才能實現(xiàn)整體上的社會公平。面對當前城鄉(xiāng)生活保障的差異、醫(yī)療條件與醫(yī)保水平的差異、教育資源的差異，宅基地退出保障機制至關(guān)重要。雖然退出宅基地，農(nóng)民會獲得貨幣補償或者是安置房置換，但并未為農(nóng)民建立起長效保護機制。對于大部分農(nóng)民而言，其基本生活保障來源于集體成員的身份，集體成員身份喪失，則其基本生活得不到保障。對于戶籍制度問題，由于城鄉(xiāng)政策的差異，城市戶口與農(nóng)村戶口享受的基本生活保障是不同的，農(nóng)民以土地作為基本生活保障。農(nóng)民退出宅基地后，若采取退地進城的措施，部分農(nóng)民承擔不起高昂的消費支出，使得生活壓力加大，對農(nóng)民本身而言并非一件易事。

1.4 宅基地退出后土地利用低效

2017年、2018年中央一號文件，2019年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》都明確提出，要節(jié)約利用宅基地，突出服務鄉(xiāng)村振興，因地制宜選擇盤活利用模式，依法規(guī)范盤活利用宅基地和閑置住宅。該項政策提出后，各地開展了試點探索，部分發(fā)展較快的宅基地改革試點著力于發(fā)展適合當?shù)氐霓r(nóng)村產(chǎn)業(yè)，如建設養(yǎng)老院、民宿等［4］，合理利用閑置的宅基地資源。但是，部分地理位置不優(yōu)越、基礎(chǔ)設施建設較為落后的地區(qū)，并沒有找出適合其發(fā)展的方案，大部分宅基地被荒置［5］。由于在宅基地退出工作中缺少對日后土地資源利用的安排，導致退出的宅基地無人經(jīng)營管理，土地資源被浪費，成為鄉(xiāng)村振興工作的一個隱患。

2 農(nóng)村宅基地退出問題的解決路徑

2.1 健全宅基地退出機制

2.1.1 確保農(nóng)民主體地位。宅基地制度是農(nóng)民基本的生活保障制度，因此，宅基地退出工作應充分尊重宅基地使用權(quán)人的意愿，保障其自主權(quán)。農(nóng)民有權(quán)在了解當?shù)卣赝顺隽鞒?、補償方式及補償標準后，權(quán)衡利弊，決定是否退出宅基地。除此之外，政府在推進宅基地退出工作時，應充分保障農(nóng)民的知情權(quán)，保障村民對該工作的信息了解程度［6］。

地方政府可建立宅基地退出政策主動公開制度，通過線上、線下等途徑，向農(nóng)民公開宅基地退出辦法、相關(guān)程序及補償方式等相關(guān)文件。政府部門可采用張貼文件、村民會議等方式進行宣傳，對于特殊情況的農(nóng)戶，可上門一對一宣傳；還可線上設立宅基地退出專欄，將線下公開的文件在線上進行公開，在專欄里設置提問箱，為農(nóng)民增加咨詢途徑，并安排專業(yè)人員對反饋的問題進行回復。為了能夠及時回復村民的咨詢，各村可成立專門的宅基地退出工作小組。除此之外，為了使農(nóng)民能夠充分了解當?shù)卣?，政府可設立專門的小組開展政策解讀工作。由于當前我國涉及宅基地退出工作的相關(guān)法律條文數(shù)量較少，且主要從宏觀角度進行規(guī)定，對于宅基地退出的條件、程序及補償?shù)纫?guī)定并沒有細化，因此，政府主要的解讀對象是當?shù)刂贫ǖ恼赝顺龉芾磙k法。政府在解讀政策的過程中，要盡量采用通俗易懂的語言，并在線上專欄中進行公布。

《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》中明確強調(diào)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)受到法律的保護，因此，無論農(nóng)民是否依靠宅基地作為基本生活保障，任何人都不能非法剝奪。在宅基地退出工作中，政府應尊重農(nóng)民的意愿，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部可推舉農(nóng)民代表與政府進行溝通、談判，談判結(jié)果經(jīng)全體村民大會表決通過后才可開展下一步工作。

2.1.2 強化宅基地退出監(jiān)督程序。為了保障宅基地退出工作公開制度的全面落實，各地政府應及時向社會公開當?shù)卣赝顺龉ぷ?，接受社會的監(jiān)督，杜絕出現(xiàn)強制性安排農(nóng)民退出宅基地或采取暴力等手段非法迫使農(nóng)民退出宅基地的現(xiàn)象。為了提高宅基地退出工作的效率，可將該工作納入政府信息公開體系中，對拒不公開該項工作的地方政府按照《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定進行處理。為了保護農(nóng)民的合法權(quán)益，各地應為農(nóng)民提供行政救濟渠道，農(nóng)民在發(fā)覺自身權(quán)益受到侵害時，能夠及時選擇行政復議或者行政訴訟等手段解決當前糾紛。政府可設立專項投訴專線，及時回應農(nóng)民的權(quán)利救濟問題，為其提供合理解決路徑，保障其合法權(quán)利不受侵害。

2.2 確定具體的補償機制

2.2.1 明確補償標準。如何確定補償標準是宅基地退出補償環(huán)節(jié)的核心問題。面對實踐中補償房屋還是補償宅基地的爭議，應確定一個統(tǒng)一的標準。宅基地作為農(nóng)民最基本的生活保障，為了最大限度地維護公平，可采取對原有宅基地與房屋分別補償?shù)姆绞健?/p>

對宅基地進行補償實踐中主要有兩種做法，一種是農(nóng)民退出宅基地后進入城市生活，另一種是遷移到農(nóng)村集體建設公寓房居?。?］。對于選擇第一種補償方式的農(nóng)民，政府除了解決農(nóng)民的住所問題外，還應解決農(nóng)民的戶口問題，即由農(nóng)村戶口向城市戶口的轉(zhuǎn)變，以此保障其享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和基本的生活保障。對于選擇第二種宅基地補償方式的農(nóng)民，政府應保障公平公正，在進行面積置換時，制定統(tǒng)一的宅基地置換標準，除考慮農(nóng)民的居住需要外，還應考慮農(nóng)民的生產(chǎn)生活，為農(nóng)民提供用來養(yǎng)殖家畜與存放農(nóng)機的空間，保障其生產(chǎn)需求。

對于房屋的補償，主要涉及兩個問題，一個是對房屋自身的補償，另一個是對于房前屋后的樹木及其他生活附屬設施的補償。對于房屋自身的補償，政府可聘請專業(yè)的房產(chǎn)評估機構(gòu)對農(nóng)民的房屋進行評估，評估應以政府頒發(fā)的確權(quán)材料為依據(jù)，若沒有相關(guān)材料予以證明的，需進行實際測量［8］。關(guān)于違章建筑，應由政府相關(guān)機構(gòu)進行評判，確認其是否具有合法性，若該建筑合法，按照評估標準進行評估，反之，不予評估。同時，農(nóng)戶在宅基地退出過程中因配合工作而消耗的搬遷費用等支出，都應歸屬于評估的范圍之內(nèi)，以此保障制度的公平性。

2.2.2 豐富補償類型。由于經(jīng)濟發(fā)展差異，農(nóng)民對于宅基地退出后的需求也不一。因此，當?shù)卣谠O計退出方案時，應充分尊重農(nóng)民意見，制訂出適合當?shù)匕l(fā)展的補償方案。如上文所述，當前的補償方式主要包含兩種，一種是貨幣補償，另一種是宅基地置換。貨幣補償，通常情況下只考慮以宅基地的面積來確定補償數(shù)額。但在實踐過程中，由于地理位置的差異、房屋新舊程度的不同、房屋建造成本投入的大小等因素，只憑借面積來評判缺失一定的公平性。因此，政府應制定不同等級的補償標準，在評估過程中對不同等級進行打分，以進行合理的補償。同時，在確定補償方案時，不可拘泥于單一的補償方式，應將宅基地退出補償與社會保障相結(jié)合，了解農(nóng)民的切實需求，整合多種補償方式，使農(nóng)民獲取更大的利益，以此來激發(fā)農(nóng)民宅基地退出的積極性［9］。

2.3 完善農(nóng)村宅基地退出后的保障體系

2.3.1 增強社會保險機制。對于退出宅基地進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民來說，其失去了以土地為基本生活保障的資源。因此，與城鎮(zhèn)居民享受相同的社會保險，如子女入學、養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等各種社會保障，對進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民來說至關(guān)重要。第一，完善宅基地退出農(nóng)民的醫(yī)療保障制度。當前我國農(nóng)村居民與城市居民的醫(yī)療保障差距較大。對于進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，政府應積極鼓勵其參加城鎮(zhèn)社會醫(yī)療保險或繼續(xù)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，維護農(nóng)村居民的醫(yī)療保障權(quán)益。第二，對于農(nóng)民子女的教育問題，政府部門應將進城農(nóng)民子女納入義務教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇，保障農(nóng)民子女接受義務教育的權(quán)利。對于采取新農(nóng)村建設集中居住補償方式的農(nóng)民，可通過整合教育資源，提高教學質(zhì)量，解決農(nóng)民子女的教育問題。

2.3.2 建立就業(yè)保障機制。第一，為提高退出宅基地后進城落戶農(nóng)民在城市的生存能力，政府應為其提供更多的就業(yè)機會。例如，為進城農(nóng)民提供就業(yè)培訓，鍛煉農(nóng)民的就業(yè)能力，培養(yǎng)特長，以保證其在崗位上的持久發(fā)展。政府有關(guān)部門還可構(gòu)建公開、規(guī)范的勞動力市場，為農(nóng)民提供勞動力中介服務，傳播就業(yè)信息，增加就業(yè)機會，并以此為引導對其進行職業(yè)培訓，推動農(nóng)民在城市里安家。第二，對于在農(nóng)村集體建設公寓房居住的農(nóng)民，政府可根據(jù)當?shù)匕l(fā)展情況及發(fā)展特色，吸引資金建立農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)村居民生活水平，同時為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會，保障其日后的生產(chǎn)生活。

2.4 推動宅基地退出后土地高效利用

2.4.1 盤活閑置宅基地資源。盤活利用閑置宅基地資源，解決人地矛盾，是當前全面推進鄉(xiāng)村振興的重要舉措。第一，政府在宅基地退出工作及后續(xù)的土地開發(fā)利用過程中具有較強的主導作用［10］。政府及相關(guān)部門發(fā)布與宅基地退出工作相關(guān)的政策性文件及行政命令后，各相關(guān)職能部門可根據(jù)發(fā)布的文件及行政命令具體落實相關(guān)工作。第二，發(fā)揮好村集體的作用。村集體在鄉(xiāng)村振興工作中扮演著重要的角色，因此應充分發(fā)揮村集體在土地改革中的作用［11］。各地村集體應在政府及相關(guān)部門的協(xié)調(diào)引導下，與企業(yè)進行合作，對閑置宅基地進行資源整合，并結(jié)合當?shù)匕l(fā)展情況及發(fā)展特色開發(fā)利用閑置宅基地資源，推動當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

2.4.2 完善宅基地流轉(zhuǎn)機制。除對退出后的宅基地進行資源整合外，政府也要建立好退出后的宅基地流轉(zhuǎn)市場，建立宅基地退出的長效機制。第一，立法上應對宅基地流轉(zhuǎn)形式的合法性予以確認，這是宅基地制度改革的重要基礎(chǔ)保障。第二，當前我國對于宅基地退出的法律規(guī)定大多從宏觀角度進行考慮，這種情況不利于宅基地退出工作的高效落實?；谝陨显?，政府應在立法上對宅基地退出工作的各個環(huán)節(jié)進行細化，明確宅基地退出主體及其享有的權(quán)利、退出的程序、補償標準及退出工作過程中的監(jiān)管主體等。各地可根據(jù)上位法，在合法、合理的范圍內(nèi)制定出適合當?shù)匕l(fā)展的地方性法規(guī)，盤活閑置宅基地資源，釋放農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進。

3 結(jié)語

當前，農(nóng)村宅基地問題是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難題之一。面對當前我國土地資源稀缺難題，宅基地退出無疑是緩解當前社會矛盾的有效方法。但是，宅基地退出工作所面臨的程序不健全、補償機制不明確、保障機制不完善及退地后土地資源利用不高效等問題不利于宅基地制度的改革。因此，在宅基地退出工作中，政府應明確農(nóng)民主體地位、建立監(jiān)督機制及健全程序制度，為退地農(nóng)民提供社會保險及就業(yè)機會保障其基本生活，通過明確補償標準、豐富補償類型來健全補償機制，盤活閑置宅基地、健全宅基地退出法律規(guī)定，使得閑置土地與宅基地得以高效利用，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高效穩(wěn)定實施。