風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國際環(huán)境法中的地位探析

馬飛宇

（上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201701）

一、風(fēng)險(xiǎn)社會理論的內(nèi)涵

貝克提出的“風(fēng)險(xiǎn)”是與“危險(xiǎn)”相對的概念，風(fēng)險(xiǎn)社會脫胎于現(xiàn)代工業(yè)化社會，是現(xiàn)代科技迅速發(fā)展的產(chǎn)物。[1]不同于“臺風(fēng)”“地震”等自然界自發(fā)的危險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)是處于當(dāng)下的人的行為對未來產(chǎn)生的不利影響。[2]從時(shí)間維度上來看，現(xiàn)在與未來之間存在著不可跨越的隔閡，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制大量運(yùn)用于轉(zhuǎn)基因食物、大氣污染、傳染病防治領(lǐng)域，這些都是現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)難以確定人類的行為是否會影響未來社會。既然風(fēng)險(xiǎn)是由人的行為引起的，那么規(guī)制的對象自然也就是人的行為。貝克提出“風(fēng)險(xiǎn)社會”的理論后，學(xué)術(shù)界開始重視“不確定性風(fēng)險(xiǎn)”對現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的研究。如何用法律手段防控各類風(fēng)險(xiǎn)成了各學(xué)術(shù)領(lǐng)域研究的重點(diǎn)。

二、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的含義與地位

1.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的含義。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則雖然在諸多國際條約中都有表述，甚至在不少地區(qū)以立法的形式出現(xiàn)，但在學(xué)界尚未形成統(tǒng)一的概念。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)用的場景不同，不同的國際公約在適用過程中意欲達(dá)成的效果也存在差異。如，在廢棄物處理方面的公約關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的表述普遍嚴(yán)厲；但在溫室氣體排放等復(fù)雜困難問題上的文字表述則較為溫和。[3]就風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國際條約中的表述不同，學(xué)界對這一原則作了強(qiáng)弱區(qū)分。強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則 （The Strong PrecautionaryPrincipl） 指：想要進(jìn)行一項(xiàng)行動，必須證明其不存在任何危險(xiǎn)，1998年的 《溫思布萊德聲明》 對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的闡釋比較符合這一要求。[4]弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則（The Weak Precautionary Principle）的主要內(nèi)容是：缺乏充分的確定性不能作為采取措施預(yù)防可能帶來危害的行為的理由。《里約宣言》 的第十五條對弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作了較為經(jīng)典的表述。[5]將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則區(qū)別以強(qiáng)弱之分，就表示其含義不同、采取措施不同、國家義務(wù)范圍不同，具體可以表現(xiàn)為：強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則所要求的嚴(yán)重性程度更高、采取預(yù)防措施的力度更大，且更加不計(jì)代價(jià)。

2.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國際法上的地位。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國際環(huán)境法學(xué)界的地位一直存在著爭論，其“反科學(xué)”“不確定性”的因素讓諸多學(xué)者質(zhì)疑其可操作性。法律的基本原則是指對該法具有普遍指導(dǎo)意義，貫穿法律全文的原則。該原則是否是國際環(huán)境法的一項(xiàng)具體的基本原則確實(shí)是一個(gè)尚無定論的問題。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最早體現(xiàn)于1976年的德國的 《空氣清潔法》中，后來的 《里約宣言》 《生物多樣性公約》 等也都有體現(xiàn)。反對將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則定為國際法基本原則的學(xué)者們的觀點(diǎn)大致如下：一是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相關(guān)理論的內(nèi)容含義模糊，貝克提出風(fēng)險(xiǎn)這一概念的核心思想就在于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。這種不確定的模糊的界限并不能給人們帶來安全感。這部分學(xué)者認(rèn)為法學(xué)的研究過程，就是在研究中把模糊變得具體，[6]風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的概念很容易成為“口袋理論”。二是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不具有可操作性。反對者認(rèn)為科技的發(fā)展總是伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，其本身就具有不確定性。且規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的措施很有可能帶來確定的危險(xiǎn)。三是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則會成為貿(mào)易保護(hù)的庇護(hù)傘。WTO荷爾蒙牛肉案中發(fā)生在美國和歐盟之間，歐盟禁止進(jìn)口來源于美國的進(jìn)口牛肉，諸如此類的貿(mào)易事件涉及到轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)口中也時(shí)有發(fā)生。歐洲報(bào)告中提到，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要謹(jǐn)防被貿(mào)易保護(hù)主義濫用。支持者對以上觀點(diǎn)進(jìn)行反擊。一是內(nèi)容模糊不足以排除其作為基本原則。法律中的很多原則和概念內(nèi)容都不具體，法律原則不同于法律規(guī)則的原因之一就是原則的界限較為模糊?！袄硇匀恕薄翱沙掷m(xù)發(fā)展”等原則的內(nèi)容都很模糊。對待模糊的概念，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的案件事實(shí)加以分析，而不是因?yàn)槠淠：椭苯臃裾J(rèn)其存在。二是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則需要有全局性的思考。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并非片面的、碎片的，并非針對單一新技術(shù)認(rèn)為其存在風(fēng)險(xiǎn)就禁止其使用。要結(jié)合成本——效益理論，考量到放棄科研技術(shù)的損失——包括直接損失和間接損失。三是不能以國家利益關(guān)系作為禁止法律理論的依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為重要的原則之一，不能因其被經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域使用的方式有爭議就限制其他領(lǐng)域的作用。著名學(xué)者桑茲認(rèn)為：“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的法律地位處于不斷變化之中。從已有的國家實(shí)踐便可以看出該原則的地位至少已經(jīng)得到最低程度的證明?！睆膰H環(huán)境法的不少國際條約中可以反映出該原則已作為一項(xiàng)國際法規(guī)則。

三、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)證分析——WTO荷爾蒙牛肉案

1.案例背景。荷爾蒙牛肉案是WTO爭端解決機(jī)制的經(jīng)典案例，該案例至今在很大程度上影響著歐洲牛肉進(jìn)口制度。20世紀(jì)50年代，美國食品和藥物管理局 （FDA） 和農(nóng)業(yè)部 （USDA）決定在牛飼料中添加一種人工牛生長激素BGHS來催化牛的成長。歐洲國家對此類使用人工激素的態(tài)度不一。1981年，一篇以意大利兒童食用含有人工激素食物為主題的報(bào)道，讓人工激素使用問題再次擺在公眾面前。報(bào)告顯示，食用含有人工激素產(chǎn)品的兒童乳房過大，導(dǎo)致意大利抵制來自使用人工激素國家的進(jìn)口產(chǎn)品。歐盟委員會就此發(fā)布了第81/602號指令，表示在進(jìn)一步研究結(jié)果出現(xiàn)之前，禁止進(jìn)口任何相關(guān)激素產(chǎn)品。在該文件的指導(dǎo)下，歐盟成立一個(gè)由22名歐洲科學(xué)家組成的研究小隊(duì)，以確定在動物中使用天然和人工激素能否對人體組織產(chǎn)生科學(xué)上可觀察到的影響。經(jīng)過一年的研究，工作組組織中期成果中聲稱沒有科學(xué)結(jié)果表明使用激素對人體產(chǎn)生有害影響，但一年的實(shí)驗(yàn)結(jié)論并不具有較強(qiáng)說服力，需要與人體生長周期相對應(yīng)的實(shí)驗(yàn)去證明這一結(jié)論。

2.案例結(jié)果。1994年，135個(gè)世界貿(mào)易組織成員商定了 《SPS協(xié)定》 ，承認(rèn)主權(quán)國家有權(quán)就各類食品和動植物健康發(fā)布相應(yīng)的監(jiān)管措施，但這里的各類監(jiān)管措施不應(yīng)是“有異議或不合理的”不公正政策。相反，它應(yīng)建立在科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評估基礎(chǔ)之上。在簽訂協(xié)議的過程中，與會學(xué)者普遍認(rèn)為該協(xié)定與“荷爾蒙牛肉”事件的關(guān)系密不可分。1996年4月，人工激素牛肉案交由WTO裁定，專家組綜合考慮協(xié)定內(nèi)容，裁定該案適用 《SPS協(xié)定》 。歐盟將此份裁決提交給世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)，上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組對第3.1條和第5.5條的裁決，但維持了裁定對第5.1條的結(jié)論。上訴機(jī)構(gòu)還認(rèn)為，歐盟不應(yīng)超越國際標(biāo)準(zhǔn)來確定激素禁令，第5.5條規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)不僅是以科學(xué)邏輯得證的風(fēng)險(xiǎn)，也包括人類生活環(huán)境中確實(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)，此類風(fēng)險(xiǎn)客觀上確實(shí)對人類健康產(chǎn)生負(fù)面影響。

3.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的運(yùn)用。1984年，學(xué)者們在首屆保護(hù)北海大會上將“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”展現(xiàn)出來，該原則認(rèn)為，一般來說，面對不確定和未知的后果，如海洋環(huán)境污染，科學(xué)家在判斷出某項(xiàng)決策可能會產(chǎn)生的不利影響后可以向相應(yīng)部門報(bào)告，再由相應(yīng)部門據(jù)此決定是否調(diào)整。此后，歐盟在環(huán)境治理政策中適用了這一原則，在荷爾蒙牛肉案中，歐盟也將“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則作為考量的范圍。雖然，歐盟成立的科研小組并未找到人造荷爾蒙對人身危害的具體科學(xué)依據(jù)，但意大利的案子又確實(shí)地存在本著“預(yù)防勝于后悔”的思想，歐盟還是以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”為基礎(chǔ)頒布禁令。荷爾蒙牛肉案是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的一個(gè)具體應(yīng)用，從WTO裁決結(jié)果上來看，“預(yù)防”的方式仍然沒有脫離科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)。但歐盟在本案中的失敗并非慘敗，在上訴機(jī)構(gòu)的裁決中不難看出其對“風(fēng)險(xiǎn)”一詞的概念界定超越了傳統(tǒng)的“科學(xué)實(shí)驗(yàn)室里的風(fēng)險(xiǎn)”，是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)用的跨越式發(fā)展。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，可以預(yù)見的是“風(fēng)險(xiǎn)”的概念正在越來越多地被接受，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則的適用性也會更加廣泛。

四、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在中國的發(fā)展

1.我國應(yīng)當(dāng)確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理由。我國的 《環(huán)境保護(hù)法》 并沒有寫入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，結(jié)合我國工業(yè)化發(fā)展的進(jìn)程，從長遠(yuǎn)的角度來看，當(dāng)下的損害預(yù)防原則并不能夠滿足我國環(huán)境保護(hù)的需求。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國際環(huán)境法中占有重要的地位?，F(xiàn)代社會是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會，不承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)的存在只會加劇風(fēng)險(xiǎn)的到來。應(yīng)當(dāng)在我國未來的 《環(huán)境保護(hù)法》 中加入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。從預(yù)防的領(lǐng)域來說，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是我國現(xiàn)有 《環(huán)境保護(hù)法》 保護(hù)的間隙。德國的 《環(huán)境保護(hù)法典》將風(fēng)險(xiǎn)采用三分化，分為“危險(xiǎn)”“風(fēng)險(xiǎn)”“剩余風(fēng)險(xiǎn)”。[7]剩余風(fēng)險(xiǎn)也叫余存風(fēng)險(xiǎn)，是指即使采用預(yù)防的措施仍然無法完全排除，在法律和技術(shù)上都允許其存在的風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)是人類為了實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展所必須承受的?！帮L(fēng)險(xiǎn)”和“危險(xiǎn)”是互相聯(lián)系的概念，憑借經(jīng)驗(yàn)法則或科學(xué)技術(shù)，危險(xiǎn)的發(fā)生必須達(dá)到高度蓋然性的標(biāo)準(zhǔn)，而風(fēng)險(xiǎn)則無需科學(xué)上的理由，法律不介入則可能會導(dǎo)致嚴(yán)重或不可逆的危害。[8]我國 《環(huán)境保護(hù)法》 的損害預(yù)防原則，是預(yù)防發(fā)生具有高度蓋然性的危險(xiǎn)，能從科學(xué)上確切證明人類的行為會導(dǎo)致環(huán)境損害后果發(fā)生。但對于“風(fēng)險(xiǎn)”的預(yù)防卻沒有合適的法律依據(jù)作為指導(dǎo)。應(yīng)當(dāng)在原有“危險(xiǎn)”的基礎(chǔ)上加入“風(fēng)險(xiǎn)”作為新的規(guī)制對象，并以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與損害預(yù)防原則共同作為“預(yù)防原則”，二者在環(huán)境治理中相互補(bǔ)充，做到協(xié)調(diào)發(fā)展。既是對現(xiàn)有國內(nèi)環(huán)境法的補(bǔ)足，也是為中國科技飛速發(fā)展帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題做準(zhǔn)備。

2.我國風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則發(fā)展的路徑。首先，適當(dāng)減少決策對科學(xué)判斷的依賴性。實(shí)踐中的環(huán)境問題較為復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)評估過程中容易出現(xiàn)過分依賴技術(shù)上的科學(xué)判斷。這使得政府層面的決策時(shí)間在環(huán)境評估之后，與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最初的預(yù)防措施先于危險(xiǎn)相悖。行政決策者在進(jìn)行環(huán)境相關(guān)問題的治理中，不應(yīng)過分依賴科學(xué)數(shù)據(jù)，在充分聽取環(huán)境保護(hù)相關(guān)專家的建議后，應(yīng)在“共識”范圍內(nèi)積極采取預(yù)防措施。尤其是一些具有高度危害性的領(lǐng)域，如廢棄物排放處理等，以風(fēng)險(xiǎn)明顯大于收益的領(lǐng)域以試點(diǎn)的方式完善制度。其次，建立有效的溝通機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的交流體現(xiàn)為專家、政府、公眾三者之間的交流，建立一個(gè)高效及時(shí)地溝通體系極為重要。在淡化科學(xué)依據(jù)的前提下，風(fēng)險(xiǎn)評估專家需要具備多學(xué)科的知識儲備體系和長遠(yuǎn)的國家發(fā)展戰(zhàn)略觀。政府作為決策的發(fā)布者需要充分、準(zhǔn)確地聽取專家的意見，最終作出決策。政府、專家和公眾因所處領(lǐng)域不同，對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知程度和接受程度也有所不同，公眾往往處于信息交流的被動方，所獲專業(yè)知識較少，評估風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，需要有效、充足地溝通交流。對此應(yīng)當(dāng)建立長效的溝通機(jī)制，事前充分公開風(fēng)險(xiǎn)信息，為各方預(yù)留充足的準(zhǔn)備時(shí)間，在風(fēng)險(xiǎn)行為周邊區(qū)域開展聽證會，以公私合作為模式，嘗試建立新的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防溝通體系。